H7N9 事件後的應急處理發展方向

2003 年 SARS 事件發生以來，中國大陸政府加大了對突發公共衛生應急反 應系統建設的投入，使整個系統的應對能力有了大幅度的提高，在 H7N9 疫情的 處理過程中，不論是報告疫情、公開資訊、對病人即時救治和隔離、風險溝通等 工作都做到比十年前的 SARS 疫情處理來得進步許多，但綜觀整個系統應急能力，

仍有許多亟待改善的的地方。

壹、 決策指揮及組織協調需設立常設機構

2013年11月12日，中共十八屆三中全會閉幕，通過「中共中央關於全面深 化改革若干重大問題的決定」，並提出「完善和發展中國特色社會主義制度，推 進國家治理體系和治理能力的現代化」的總目標⁴⁶。其中，兩個機構的設立引人 矚目，一是成立中央全面深化改革領導小組，以促進國內改革，二是設立國家安 全委員會(以下簡稱國安委)，以保障國家安全。美國是世界上第一個設立國家安 全委員會的國家，該機構是美國重大安全戰略政策的決策核心，為總統提供國家 安全和外交事務的決策參考，是跨部會的協調機構。事實上，站在國家安全的高 度，成立一個集政治、經濟、軍事、司法、外交、衛生、科技於一體的國家級協 調機構，是世界各大國的通常做法。

過去中共全國政協委員、人大代表和一些研究機構的學者，曾多次呼籲成 立國安委，也曾成立國家安全領導小組試運行，因此國安委的成立可以說是應運

46 〈解讀《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》〉，《人民網》，

http://politics.people.com.cn/BIG5/8198/371536/index.html，檢閱於 2014 年 6 月 15 日。

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而生。習近平在三中全會報告中指出：「當前中國面臨對外維護國家主權，對內 維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，需要搭建強有力的平臺統籌國家安全工 作」，並表示：「國家安全委員會主要職責是制訂和實施國家安全戰略，推進國家 安全法治建設，制訂國家安全工作方針政策，研究解決國家安全工作中的重大問 題」。⁴⁷中國大陸戰略文化促進會副會長羅援並補充：「中國改革正在向深層次進 展，需要巨集觀性、能夠指導全域的國家安全戰略。其次，中國面臨一個複雜的 安全環境，不僅邊境、海上及島嶼爭端，同時傳統安全與非傳統安全威脅交織，

對中國構成挑戰…因此，現實呼喚成為國家安全委員會成立的催生劑」。⁴⁸ 至於外界對於中國大陸國安委的職能偏外或偏內解讀眾多。國務院法制辦 公室副主任袁曙宏說：「美國國家安全委員會主要是對外功能，而我國則承擔著 對外與對內的雙重職能…中國對外面臨國家主權、安全、發展利益，對內面臨維 護政治安全和社會穩定的雙重壓力…國安委是對內對外進行統籌國家安全的機 構…」。⁴⁹該機構的設置，出現在三中全會公報關於社會治理的環節中，相關內 容包括社會治理、維護國家安全、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共 安全體系等⁵⁰，因此中國大陸國安委有內外兼備的基本職能。

國安委是否成為中國大陸處理突發事件的專責機構目前仍待觀察，然而國 安委應注意的是長期戰略的規劃、及早預防可能出現的危機、協調整合各部會意 見、擬定各項重大決策建議等，若成為每日運作、短線因應的機關，就會只看到 緊急而非重大與重要事項，因此，突發公共衛生事件的應急處理，仍須透過專門 的處置機構。

依據《突發公共衛生事件應急條例》及《突發事件應對法》，突發公共衛生

47 〈習近平：關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》的說明〉，《人民網》，

http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559327-2.html，檢閱於 2014 年 6 月 15 日。

48 〈羅援：現實呼喚是國家安全委員會“催生劑”〉，《鳳凰網》，

http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2013_11/15/31284016_0.shtml，檢閱於 2014 年 6 月 15 日。

49 〈國安委職能與美國不同 目前已無新人被送勞教〉，《南都網》，

http://epaper.oeeee.com/A/html/2013-11/20/content_1974309.htm，檢閱於 2014 年 6 月 15 日。

50 〈十八屆三中全會公報的十大看點〉，《新華網》，

http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/13/c_118114122.htm，檢閱於 2014 年 6 月 15 日。

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事件發生時，從國務院、省到地方人民政府均成立應急處理指揮部，各級衛生行 政部門在平時就已成立衛生應急辦公室，各級決策指揮機制均已形成；各級政府 之應急處理指揮部仍屬臨時性的機構，會導致在突發事件發生時其協調能力受到 限制，經驗累積缺乏連續性；各級衛生行政部門之衛生應急辦公室屬常設機構，

但一般由現有部門兼任，其在部門協調聯動時無法很有效地指揮全域。根據學者 研究，「無常設指揮中心」與「協調機制不力」已成為突發公共衛生事件應急機 制中存在問題的第一與第二位⁵¹，在處理突發公共衛生事件時，出現多頭領導、

各自為政、資源分散浪費，部門與部門間、部門與地方間缺乏統一規劃與密切協 調，無法形成一個有效的運作機制，因此，中國大陸應於各級政府構建應急管理 常設中樞機構，並於衛生行政部門設立常設應急管理機構。

一、構建政府應急管理常設中樞機構⁵²

應建立中央－省－地方三級的常設性應急管理的綜合協調部門，分別於 不同政府層級制訂突發事件應急戰略和計畫，指揮和協調對應層級的政 府部門和各種資源應對突發事件，並從法律上保障應急管理常設中樞機 構的地位和權力。此機構應著重在建立不同突發事件之間的協調機制，

克服以往分部門、分災種的應急管理體系，提高政府應對複合型和國際 型突發事件的效率。

二、設立衛生行政部門常設應急管理機構⁵³

中國大陸公共衛生系統可以簡化為由各級衛生行政部門、衛生監督體系、

疾 病預防與控制機構和醫療救治機構等組成。除了建設一個完善的公 共衛生防 護網外，公共衛生系統還必須具有處理突發事件的常設機構，

作為領域性突發事件應對的首要責任部門，同時與各級政府應急管理常

51 孔競、馬竟東、王靜，〈突發公共衛生事件應急機制研究〉，《中國衛生事業管理》，1 期(2008 年 1 月)，頁 61。

52 劉傳銘、王玲，〈突發公共衛生事件應急管理組織結構研究〉，《中國農村衛生事業管理》，25 卷 10 期(2005 年 10 月)，頁 51。

53 劉傳銘、王玲，〈突發公共衛生事件應急管理組織結構研究〉，《中國農村衛生事業管理》，25 卷 10 期(2005 年 10 月)，頁 52。

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設中樞機構組成 完整的應急管理網路，同時還作為其他領域的支持部 門。該機構平時充當衛生行政部門參謀，一旦發生突發公共衛生事件，

隨即轉為應急管理的具體指揮和協調機構，指揮和協調公共衛生系統資 源的支配與運用。該機構並與同級的政府應急管理常設中樞機構合作，

分別動用專業領域和不同領域部門資源，共同應對突發公共衛生事件。

貳、 完善監測預警系統

中國大陸資訊監測系統在SARS事件後有很大程度的加強，投入許多資金建 立網路直報系統，但其中仍存在許多問題：監測系統不能有效實現預警、醫療機 構的實驗室設備和檢測能力有限、醫生危機意識不強、衛生監管力度不夠，與其 他單位溝通不足⁵⁴等。因此，中國大陸應從醫療機構和公共衛生機構來完善資訊 監測預警系統。

一、醫療機構方面。(一)應以專項經費重點投入，例如醫院感染科、必要的 實驗室檢測設備、人員培訓、監測網路系統建設等；(二)加強醫療機構 人員的培訓，學習與充分瞭解傳染病防治法、應急條例、應急預案和監 測規範等，以明確其監測與報告責任，從而增強醫生發現、報告和處置 突發事件的意識與能力；(三)逐步將醫療機構原有之日常報告資訊系統 與網路直報系統結合，以動態收集分析傳染病主要症狀資訊，及早發現 突發性傳染病和突發事件。

二、公共衛生機構方面。SARS 事件之後政府各部門的合作意識有一定程度 的加強，但條塊分割的管理體制仍使部門間的資訊溝通難以順暢，且突 發公共衛生事件應對體系主要為衛生行政部門、疾病預防控制機構、醫 療救治機構和衛生監督機構等，相對忽視其他相關政府部門的責任和行 動，它們或許同時可補充現有衛生體制所忽略的資訊，降低衛生應急的

54 吳群紅、郝艷華、趙忠厚，《與危機共舞--突發公共衛生事件管理方略》(北京：科學出版社，

2010)，頁 277。

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壓力與成本，故應特別加強部門間的資訊溝通與反饋。另外，由於網路 直報系統係透過基層醫療機構於發現傳染病例後，將資訊輸入系統，直 接上報至疾病預防控制機構(如衛生部及國家 CDC)，但後續疫情的發展，

實驗室的診斷結果，並沒有即時回饋至醫療機構，不利於醫療機構對於 臨床診斷和救治工作的有效進行，故加強疾控機構與醫療機構的資訊溝 通與反饋也是重要的一環。

參、 加強資訊發布機制

SARS事件後，中國大陸在處理突發事件時，資訊公開透明的程度已經有滿 大的提升，資訊公開透明是出於維護公眾知情權與保障社會穩定的需要，但有時 突發事件的不確定性和破壞性又讓政府很難決定是否要將資訊公開，因此，如何 把握資訊的兩面性，成為有效應對突發公共衛生事件的另一難題。

政府與健康教育機構應該引導媒體提供即時、準確的資訊，政府須學習把 握資訊公開的尺度，不推卸責任，對媒體的報導進行監管，統一消息來源，及時 改正不正確資訊。

健康教育機構應以公眾需求為導向，正確選擇健康教育的方式和內容，依

健康教育機構應以公眾需求為導向，正確選擇健康教育的方式和內容，依