中國大陸突發公共衛生事件處理之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究在職專班碩士論文. 指導教授：姜家雄博士. 中國大陸突發公共衛生事件處理之研究. 研究生：陳睿騏中華民國一○三年七月.

(2) Abstract Mainland China, after the reform and opening-up in 1978, has long been emphasizing economic development and growth; yet, the state has not put enough emphasis on public safety and emergency management, which includes the field of public health. The negligence in policy-making and the decreasing amount of input have weakened the public health system, showing that China is far from capable of handling emergent events. As an era of globalization looms, all kinds of diseases are spreading rapidly in an unpredictable and destructive form. If a country fails to establish a set of effective emergency mechanism, the crisis will spread rapidly, and will reach a point of no return. SARS, which broke out in 2003, had sufficiently exposed the insufficiency of Mainland China’s general emergency mechanism, and the fragility of her public health system. In a ten-year effort, Mainland China had devoted herself to the establishment and improvement of public health system, as well as made lots of systematic reforms; in dealing with emergent public health incidents, the state has come a long way. This study first looks into the public health emergency management mechanism of countries such as the US, the UK, and Japan, all have central command system, contingency plan, emergency management system for professional fields, legalization basis and so on. The study then examines Mainland China’s numerous problems such as the inconsistency in command, the lack of information transparency, the lack of early warning mechanism in dealing with SARS, as well as the improvement of emergency management in the field of public health afterwards, including the set-up of legal system, the set-up of monitoring and early warning system, the strengthening of public health system, and the maturity of the command management system, and so on, with a view to proving the effect in the recent handling of H7N9. The study then i.

(3) compares the different methods conducted by Mainland China in dealing with SARS and H7N9, as well as their future development. In the end, the study compares the upsides, downsides, and differences between Mainland China’s public health emergency management mechanism with that of the US, the UK, and Japan.. Keywords: Mainland China, public health, SARS, H7N9, emergency management. ii.

(4) 摘. 要. 中國大陸在改革開放後，長期以來強調經濟發展與增長，對於包含公共衛生領域在內的公共安全與管理，重視程度遠遠不夠，政策忽視與投入遞減，使得公共衛生系統的軟硬體條件薄弱，應對突發事件的能力嚴重不足。全球化的時代來臨，各種疾病正以我們無法預知的型態快速傳播且破壞力強大，各國若未建立一套有效的應急處理機制，將會導致危機迅速擴散且一發不可收拾。2003 年的 SARS 事件即充分暴露出中國大陸整體應急機制的匱乏和公共衛生體系的脆弱。經過十年的努力，中國大陸投注許多心力在公共衛生體系的建設與改善，也從體制面上做了許多改革，對於突發公共衛生事件的應急處理能力已有了長足的進步。本研究首先探討探討美國、英國、日本等國家的公共衛生應急管理機制，包含中樞指揮系統、應急準備計畫、專業領域應急管理體系、法制化基礎等。而後檢討中國大陸 SARS 事件，表現在指揮協調不統一、資訊不透明、預警機制不足、公衛體系能力萎縮等諸多問題，以及後續在公共衛生領域的應急管理改善作為，包含法制建設、監測預警系統建設、公共衛生體系投入以及指揮管理體系完善等，進而驗證近期 H7N9 事件之處理成效，比較中國大陸在應對 SARS 與 H7N9 事件時，處理方式的不同，以及未來發展方向，最後並比較美英日等國家與中國大陸公共衛生應急管理機制之優劣與異同。. 關鍵詞：中國大陸、公共衛生、SARS、H7N9、應急管理. iii.

(5) 目次第一章緒論 ...............................................................................................1 第一節. 研究動機與研究目的 ......................................................................................... 1. 第二節. 文獻評論 ............................................................................................................. 3. 第三節. 研究途徑與研究方法 ....................................................................................... 12. 第四節. 研究範圍與研究限制 ....................................................................................... 12. 第五節. 研究架構與章節安排 ....................................................................................... 14. 第二章美英日突發公共衛生事件處理之探討 ....................................15 第一節. 各國突發公共衛生事件概述 ........................................................................... 15. 第二節. 各國應急處理體系與機制探討 ....................................................................... 24. 第三節. 各國應急處理法制面探討 ............................................................................... 36. 第三章中國大陸 SARS 事件處理探討 ................................................41 第一節. SARS 事件發生經過 ........................................................................................ 41. 第二節. SARS 事件前的應急處理探討 ........................................................................ 44. 第三節. SARS 事件後的應急處理改善作為 ................................................................ 59. 第四章中國大陸 H7N9 事件處理探討.................................................80 第一節. H7N9 事件案例探討 ........................................................................................ 80. 第二節. SARS 與 H7N9 事件應急處理之比較 ............................................................ 87. 第三節. H7N9 事件後的應急處理發展方向 ................................................................ 93. 第四節. 美英日與中國大陸公共衛生應急管理機制比較 ......................................... 101. 第五章結論 ...........................................................................................106 第一節. 研究發現 ......................................................................................................... 106 iv.

(6) 第二節. 未來研究建議 ................................................................................................. 109. 參考書目...........................................................................................111. v.

(7) 圖目次圖 3-1 中國大陸突發公共衛生事件應急預案體系 .............. 69 圖 3-2 中國大陸公共衛生應急管理體系 .............................. 71. vi.

(8) 表目次表 3-1 中國大陸與美、英、日醫療衛生支出比較 .............. 56 表 3-2 中國大陸與美、英、日衛生設施改善情況比較 ...... 57 表 3-3 中國大陸政府投資的行業分佈 .................................. 59 表 3-4 中國大陸近年來公共醫療衛生支出(2002-2012) ....... 75 表 4-1 中國大陸 2000-2011 年衛生投入的城鄉差異 ......... 100 表 5-1 中國大陸 SARS 與 H7N9 事件處理比較 ................... 108 表 5-2 美英日與中國大陸公共衛生應急管理機制之比較. 109. vii.

(9) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的壹、研究動機 2003 年初，中國大陸的 SARS (Severe Acute Respiratory Syndrome，嚴重急性呼吸道症候群，非典型肺炎的一種，中國大陸簡稱「非典」)1 事件在不經意之間演化為一場嚴峻的公共衛生危機，並構成對新一代領導人、新一屆政府的特殊考驗。SARS 病毒蔓延之際，中國大陸幾個大城市遭受重創，全國性危機管理體系的匱乏、領域性或部門性危機管理機制的落後暴露無疑，體系、機制的不完善突顯了加強制度創新與建設的必要性。2 2003 年 5 月 21 日，中共副總理兼衛生部長吳儀在第 56 屆世界衛生大會(World Health Assembly，簡稱 WHA)上坦承，在 SARS 疫情發生初期，中國對這場疫情的嚴重性認識不足，公共衛生系統存在缺陷，組織指揮不統一，資訊管道不暢通，加上一些地方和部門工作不力，導致防疫工作在一段時間內處於被動狀態。3 中國大陸改革開放以來，政府從中央到地方的管理思維一切都以經濟建設為重，加上意識型態上一貫「政治掛帥」及資訊不透明的氣氛下，整體危機意識、預警機制和評估機制匱乏，使 SARS 出現初期，危機管理措施失當，導致危機迅速擴散，一再錯過控制疫情蔓延的最佳時機；由於長期強調經濟發展，對於公共安全、公共管理、公共衛生和公共服務的重視遠遠不夠，政策忽視和投入不足導致了公共衛生系統的軟硬體條件薄弱，應付突發危機的能力嚴重不足。4 在全球化的時代，市場經濟的發展和政治的民主化，一國內部政治、社會、 1. 2. 3. 4. 〈嚴重急性呼吸道症候群〉，《衛生福利部疾病管制署》， http://www.cdc.gov.tw/diseaseinfo.aspx?treeid=8d54c504e820735b&nowtreeid=dec84a2f0c6fac5b &tid=3687AF99CCB7AABA，檢閱於 2013 年 12 月 20 日。門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 79。門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 93。門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 93。 1.

(10) 文化發展趨向多元化，經濟利益衝突也日趨激烈，這些都增添了社會危機爆發的可能性。因此，建立一個有效的危機管理機制，以預防、控制、消解可能發生的社會危機，成為現今世界各國的重要課題。中國大陸的危機管理運作機制，政策執行的經驗、失誤與偏差，藉由 2003 年的 SARS 事件，都值得深刻反省與檢討。. 貳、研究目的針對公共衛生事件的應急處理，先進國家如美國、英國及日本等國家，不斷建設和完善其突發公共衛生事件應急處理系統，已經發展為一套全方位元、多層次和綜合性的應急管理網路。 2003 年中國大陸 SARS 事件爆發後，國務院以有史以來最短的時間研議並發布《突發公共衛生事件應急條例》，後續又將此條例提升為《突發公共衛生事件應急法》，為公共衛生事件發生後的組織機構設置及運行提供法律依據。2004 年 3 月，衛生部設立衛生應急辦公室，同時全國各個省、自治區、直轄市的衛生廳局也建立衛生應急辦公室，初步建立國家、省、縣市三級突發公共衛生事件應急指揮系統，接著衛生部根據不同類型事件的防範和應對工作需要，建立各種衛生應急協調機制。2004 年以來，中共正式啟動以傳染病個案報告為基礎的傳染病與突發公共衛生事件的資訊報告管理系統，並制訂關於法定傳染病和突發公共衛生事件資訊發佈方案。在應急準備上，衛生部成立專家諮詢委員會，建立突發公共衛生事件的專家資料庫，明確制訂應急物資儲備和緊急情況下的調運機制，並持續拓展與國際和地區之間的交流合作。5 SARS 事件爆發後，中國政府開始一連串的改進作為，接下來的十年裡，面對諸如 H1N1(甲型流感病毒 H1N1 亞型)或 H7N9(甲型流感病毒 H7N9 亞型)等傳染疾病，似乎已能從容應付。本研究主要探討中國大陸在公共衛生領域的應急處理機制，研究目的如後：. 5. 劉謙，〈完善中國衛生應急體系建設〉，《中國應急管理》，2010 年 8 月，頁 14。 2.

(11) 一、探討中國大陸於 SARS 事件後在公共衛生領域的應急管理改善作為。二、比較中國大陸在應對 SARS 與 H7N9 事件時，處理方式的不同，以及未來發展方向。三、探討美國、英國、日本等國家的公共衛生應急管理機制，並與中國大陸比較之。. 第二節文獻評論壹、中國大陸 SARS 事件所突顯的體制問題 SARS 事件突顯出中國大陸在全國性危機管理體系與機制的嚴重不足，一個國家完善的危機管理需要制度性及法制性兩個前提保障，前者根據危機的特徵和危機管理的要求，設立全國性危機管理常設中樞機構、建立與領域性機構相聯結的危機管理網路體系、確立暢通無阻的資訊流動網路和資訊處理中心等；後者鑒於危機是國家經濟、社會、政治生活中的某種常態，對危機管理機構及其功能應提供明確的法律保障，為危機管理機制的啟動與運作保駕護航。6SRAS 事件發生當時，中國大陸尚未建立全國性危機管理體系，公共衛生危機管理機制不完善，亦缺乏完善的資訊網路和資訊處理中心，另外，走向法制化軌道的時間相對短暫，尚缺乏危機管理的保障體系，根據多位學者的研究發現，可歸納出以下幾項問題，一、受到政治意識形態的制約，二、過於重視經濟發展，三、政府行政體制的結構性缺陷，四、缺乏完善的中樞指揮系統，五、缺乏領域性的專業應急體系，六、缺乏完善的資訊網路及資訊處理中心，七、缺乏專門性的法制保障，茲分述如後。在「政治意識形態制約」的問題上，中共官場文化受到傳統觀念的制約，政府往往認為風險是不好的東西，是統治失誤的結果，因而對風險總是習慣性的迴避與否認，但這種心態卻導致更大的風險。7中共官場的政治宣傳與實踐總是「報 6. 7. 門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 85-86。談鋒，《安全預警:關注中國面臨的緊要問題》(北京：經濟日報出版社，2004)，頁 38-39。 3.

(12) 喜不報憂」，特別是在國家特殊節慶或重大會議期間，「穩定壓倒一切」是最高指導原則，SARS 爆發期間正值中共舉行十六大、全國人大、政協會議等重要高層人事異動的政治敏感期，必須營造最佳的政治與社會氣氛，此一階段的新聞媒體大多就經濟快速成長或民眾收入增加等消息大肆報導，SARS 疫情幾乎未佔版面，甚至遭到封鎖。在「過於重視經濟發展」的問體上，中國大陸自改革放以來，從中央到地方均著重在經濟建設發展，把經濟成長及社會穩定當作是施政核心目標，地方一旦發生傳染病等公共衛生問題，政府的本能反應就是不損害經濟成長，不影響旅遊及商務活動的情形下，盡量掩蓋疫情。8SARS 事件即是在政治穩定及經濟成長的雙重考量下，使得各方面無法及時瞭解疫情，導致危機迅速蔓延。在「政府行政體制的結構性缺陷」問題上，SARS 事件當時中國大陸政府行政管理的弊端可概括為:「政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、審批方式複雜化」。9中共政體實際上是由許多擁有不同程度自主權的機構所組成，在功能上相互切割，形成條塊結構，儘管中共政權具有高度權威性，但在這樣的結構下，權威顯得支離破碎，中央政府在遇到危機發生時，在一定程度上失去對某些部門的管控能力，且政府各部門間缺乏協調機制，存在部門各自為政的弊端。在「缺乏完善的中樞指揮系統」問題中，承上所述，由於中央政府未建立一個高層次、常設且強而有力的中樞指揮系統，遇到像 SARS 這樣的特殊事件，便缺乏足夠的處理及應變能力。突發事件的應對機制包括兩大過程：一是決策過程，二是實施過程，從中國大陸 SARS 疫情的情況看來，問題主要出在決策過程，其決策系統的組成人員都是臨時從各相關部門抽調，因工作磨合期短產生協調性差的問題，且由於臨時組建，缺乏對危機處理的有效預案，工作中出現顧此失彼的. 8. 9. 江振昌，〈中國步入風險社會與政府管理轉型—以 SARS 事件為例〉，《中國大陸研究》，49 卷 2 期(民國 95 年 6 月)，頁 54。杜鋼建，〈SARS 危機管理與政治問責制〉，《中國改革論壇網》， http://www.chinareform.org.cn/ad/zhuanxingzhf/10.htm，檢閱於 2013 年 12 月 20 日。 4.

(13) 漏洞現象，另外因非常設機構，在組織建設上存在著不穩定性和非延續性。10 中國大陸行政管理的弊端也表現在「缺乏領域性的專業應急體系」問題上，公共衛生醫療體系被權力高度集中但四分五裂的行政官僚體系所分割，SARS 疫情資訊收集、發布的系統運作不順暢，使得高層無法獲知正確資訊而做出正確決策，各醫療、研究單位亦各自為政，為不損及部門利益而封鎖消息，導致疫情一發不可收拾。另外，長期強調經濟成長的結果，政府對於公共衛生系統不夠重視，財政預算少，政策忽視和投入不足導致了公共衛生系統的軟硬體條件薄弱，應付突發危機的能力低落，各醫療機構大多發展以營利為目的病後醫療服務，而忽略預防、保健等公共衛生服務，無法落實「預防為主」的衛生戰略，在突如其來傳染病疫情來臨時就顯見措手不及。11此外，衛生保健嚴重不公平，表現在地區差距、城鄉差距及階層差距等三方面，「因貧致病，因病返貧」的惡性循環變成突出的社會問題，巨額的醫療費用或勞動能力喪失使許多人的生活水準下降至貧困線以下。12 在「缺乏完善的資訊網路及資訊處理中心」問題上，SARS 危機爆發前，中國大陸內部相關資訊不暢通，缺乏功能齊全的資訊處理中心，直至疫情擴大後才開始建立重大、緊急疫情資訊報告系統。非軍方與軍方醫院體系間存在著資訊流通障礙，使得決策無法及時與準確，再者，醫療系統沿用傳統的行政管理體制，依賴各級政府舊有行政設置，難以建立科學、透明的資訊報告制度。13此外，地方政府為良好政績，習慣報喜不報憂，習慣掩蓋事實，形成瞞報和漏報的現象，. 10. 11. 12. 13. 韓小明，〈“非典”挑戰現行的突發事件應對機制〉，收錄於《公共危機啟示錄—對 SARS 的多維審視》，馮惠玲主編(北京：中國人民大學出版社，2003)，頁 103；王一先、李英，〈我國政府應對公共衛生危機事件的應急反應系統研究〉，《東北大學學報》，5 卷 4 期(2003 年 7 月)，頁 275-277。門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 93。王紹光，〈中國公共衛生的危機與轉機〉，收錄於《透視 SARS：健康與發展》，胡鞍鋼主編(北京：清華大學出版社，2003)，頁 210-230。門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 92-93。 5.

(14) 群眾得不到真實的資訊，只能靠傳聞，即引起恐慌，並引發政府的公信危機。14 在「缺乏專門性的法制保障」問題上，SARS 危機爆發前，中國大陸憲法有危機事態處理的規定，但缺乏全國性的「國家安全法」和「緊急事態法」，造成全國性危機管理缺乏專門性法制保障，在公共衛生領域方面， 1989 年制訂的「傳染病防治法」，其中對於疫情發生後的政府和個人的權利和責任進行了一些相關的規定，但與現實情況的要求相比，還遠遠不夠。15 SARS 危機的爆發在一定程度上暴露了當時中國大陸政府和有關部門的職責規定模糊不清，疾病預防控制和醫療救治專業機構性質和職能定位不準確等問題。16由於法律制度不健全，政府在危機發生後，多是通過行政命令的方式來進行相關作為，而不是在法律的層面上進行操作，因而政府實施相關作為的合法性受到了質疑。緊急發布的「突發公共衛生事件應急條例」，雖然做了補充性的規定，也給政府處理危機的行為提供了有力的法律保障, 但該條例是以行政法規形式頒行，內容還需要進一步充實，法律地位還有待於提升。此外，中國大陸在這次 SARS 危機處理的過程中，仍有許多作為值得肯定，對後續在突發公共衛生事件的應急處理上提供了改進的基礎，茲綜整如後：一、政府行為法制化的進一步推進中國大陸政府在 SARS 危機發生後，多是通過行政命令的方式來進行相關作為，而不是在法律的層面上進行操作，事件發展到後期，政府已開始根據法律行事，並進一步修改及制訂新的法律，例如依據「中華人民共和國刑法」、「中華人民共和國治安管理處罰條例」對散佈謠言、趁機擾亂社會秩序者進行處置，依據「傳染病防治法」，對 SARS 病人和疑似病人依法治療，並對與其接觸過的人依法執行隔離；以最短時間發布. 14. 15. 16. 吳德勤、周玉燕，〈應對突發事件還需架構良好機制〉，收錄於《SARS 與中國社會》，姚鐵軍主編(上海：上海大學出版社，2003)，頁 266。王一先、李英，〈我國政府應對公共衛生危機事件的應急反應系統研究〉，《東北大學學報》， 5 卷 4 期(2003 年 7 月)，頁 275-277。梁岩、賈敬鴻、付立新，〈突發公共衛生事件應急與處理的法律制度建設〉，《現代經濟資訊》， 12 期(2010 年 9 月)，頁 168。 6.

(15) 之「突發公共衛生事件應急條例」，則為公共衛生事件發生後的組織機構設置及運行提供法律依據。17 二、開始建立統一指揮、綜合協調的應急處理指揮體系「突發公共衛生事件應急條例」規定確立，突發事件發生後，國務院和省、自治區、直轄市政府設立突發事件應急處理指揮部，負責對突發事件應急處理的統一領導、統一指揮，衛生行政主管部門和其他有關部門在各自的職責範圍內做好突發事件應急處理的指揮工作。18 三、強化突發事件資訊報告制度 SARS 危機爆發後，中國大陸政府開始建立重大、緊急疫情資訊報告系統，透過法律的制訂，建立公共衛生事件疫情報告、通報和發布制度；疫情報告時限為 1 至 2 小時，報告範圍不限於傳染病，而且包括各種突發事件，各級人民政府負有按時報告的責任，任何單位及個人不得隱瞞、緩報、謊報。19 四、開始了嚴格的行政問責制 SARS 危機爆發的高峰期，中國大陸政府以職責擔當缺失理由，革除衛生部長張文康及北京市長孟學農的職務，後續也針對地方各級負責人進行懲處，「突發公共衛生事件應急條例」的訂定同時實現了行政責任的法制化，強化了有關政府及其部門不履行法定職責應當承擔的責任；對有關醫療衛生機構、有關單位和個人不按照規定履行應急處理義務應當承擔的責任進一步加以明確。20 五、組織動員能力仍具有一定優勢. 17. 18. 19. 20. 李惠，〈SARS 防制的法律思考—淺談《傳染病防治法》與《應急條例》〉，收錄於《SARS 與中國社會》，姚鐵軍主編(上海：上海大學出版社，2003)，頁 148-152。毛壽龍，〈SARS 危機與治道變革〉，收錄於《公共危機啟示錄—對 SARS 的多維審視》，馮惠玲主編(北京：中國人民大學出版社，2003)，頁 96-101。李惠，〈SARS 防制的法律思考—淺談《傳染病防治法》與《應急條例》〉，收錄於《SARS 與中國社會》，姚鐵軍主編(上海：上海大學出版社，2003)，頁 148-152。毛壽龍，〈SARS 危機與治道變革〉，收錄於《公共危機啟示錄—對 SARS 的多維審視》，馮惠玲主編(北京：中國人民大學出版社，2003)，頁 96-101。 7.

(16) SARS 發生當時的中國大陸政府在迅速集中資源、調配部屬、組織實施等方面，還是具有一定優勢，大陸各級黨政機關發揮動員力量，深入農村基層社區，以村為單位的傳統社會力量發揮作用，在危機處理過程中，中國大陸凝聚力有所提高，社會合作機制有所優化。 21. 貳、中國大陸現行突發公共衛生事件應急體制現況 SARS 事件後，中國大陸先後修頒相關法令，為公衛發展和傳染病防治提供法源上的依據，2003 到 2006 年間，更投入兩百多億人民幣，改善醫療體系和建立防護系統，同時並強化了從中央到地方的三級突發公共衛生事件決策系統，根據多位學者的研究發現，中國大陸現行突發公共衛生事件應急體制可歸納出幾項特點，一、法制基礎不斷加強，二、應急體系組織結構已確立，三、資訊發佈機制已逐步健全，四、已啟動行政問責制。在「法制基礎不斷加強」方面， 2003 年在 SARS 疫情的衝擊下，中國大陸政府以最快速度頒佈「突發公共衛生事件應急條例」，以法制化的方式明確規範各政府部門的職責；2007 年頒佈並實施「突發事件應對法」，針對各項重大公共衛生事件和社會安全事件訂定處理方式，標誌公共衛生應急法制管理進入新的時期；國務院 2006 年 1 月發佈「國家突發公共事件總體應急預案」，之後陸續發佈多個專項預案，形成橫向、縱向的預案規範體系。22 在「應急體系組織結構已確立」方面，「突發事件應對法」第四條對中國大陸應急管理體系做了總體表述：統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主；應急體系組織結構中，各級政府成立應急管理辦公室，負責應急指揮及協調工作，各級政府內部各單位對應負責各類突發公共事件的應急行動，另 21. 22. 韓小明，〈“非典”挑戰現行的突發事件應對機制〉，收錄於《公共危機啟示錄—對 SARS 的多維審視》，馮惠玲主編(北京：中國人民大學出版社，2003)，頁 103。聶紹發、吳亞瓊、黃淑瓊、甘秀敏，〈我國衛生應急決策機制研究現狀(二)〉，《公共衛生與預防醫學》，23 卷 2 期(2012 年 4 月)，頁 1-3。 8.

(17) 外再成立應急管理專家組，形成從中央(國務院)到省、市、縣統一的組織決策指揮體系；而突發公共事件的等級區分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）四級，處置層級分別對應中央、省、市、縣的四級行政管理體系，另外，針對突發公共衛生事件應急體系的專業機構，確立和強化中央、省、市縣三級的疾病控制與預防中心，並賦予各層級不同的職責和許可權。23 在「資訊發佈機制已逐步健全」方面，各級政府和部門已建立新聞發言人制度，衛生部 2006 年印發「衛生部法定傳染病疫情和突發公共衛生事件資訊發佈方案」，規定各省、自治區、直轄市衛生行政部門應按照「傳染病防治法」及「突發公共衛生事件應急條例」相關規定，於突發公共衛生事件發生後，各地按照不同級別突發公共衛生事件資訊發佈的要求，遵循及時主動、準確把握、實事求是、注重效果的原則，展開資訊發佈工作。24 在「已啟動行政問責制」方面，中國大陸政府應對 SARS 危機的轉捩點是以 2003 年 4 月 20 日開始追究官員責任為標誌的。SARS 事件後，中國大陸在實踐中更廣泛、更深層次地運用行政問責制，對失職官員的追究力度也不斷加大，呈現出三項特點及趨勢：(一) 逐漸由個案走向常態，公眾參與的作用逐步提高，同時隨著社會公眾民主法治意識的提高，越來越多的人關注政府行為，出現了媒體和社會合力監督推進問責制的趨勢。(二)由中央層面向地方層面逐漸推展，在中央和國務院的要求和部署下，地方逐步開展了行政問責，不斷追究在重大安全事故、環境汙染等方面失職瀆職或負有重要責任的行政官員。(三) 行政問責由「權力問責」向「法制問責」轉變，中央和各地方政府都陸續頒布行政問責的辦法和規定，逐漸制度化。25 此外，現行中國大陸公共衛生應急體制仍存在某些問題，多數學者認為，目. 23. 24. 25. 童文瑩，〈“預防-主動”型公共衛生應急模式的構建——基於 SARS 和 H1N1 應對的思考〉，《電子科技大學學報》，15 卷 1 期(2013 年 2 月)，頁 12-17。聶紹發、吳亞瓊、黃淑瓊、甘秀敏，〈我國衛生應急決策機制研究現狀(二)〉，《公共衛生與預防醫學》，23 卷 2 期(2012 年 4 月)，頁 1-3。高誌宏，〈困境與根源：我國行政問責制的現實考察〉， http://big.hi138.com/falv/xingzhengfa/201004/221860.asp，檢閱於 2013 年 12 月 20 日。 9.

(18) 前存在的主要問題是重處置輕防範，一旦發生緊急事件，可以不惜一切代價，全力以赴，但不注重應急準備工作，疏於防範，決策者的危機意識有待進一步提高 26. 。再者，雖然突發公共衛生事件的資訊發佈機制已逐步健全，但公開的程度仍. 不盡完善，一般認為中國大陸隱瞞疫情的習慣仍在，因為這與官員的政績甚至是政治前途息息相關，因此一般仍習慣報喜不報憂，但也有另一種情況是將疫情誇張化來換取救難資金，「哪裡有疫情，哪裡就有資金」，中共在面對疫情時，只是在策略上採取對其統治最有利的方法並作需要上的調整，這並非本質上的改變，威權領導和政治優先依舊是其統治背後主要的核心價值。27此外，雖然中國大陸的公共衛生應急體制已經獲得相當程度的進步與發展，但政府和人民的整體健康教育素質並未提高，長期以來，在公共衛生和環境建設的問題上，中國大陸政府不僅監管不力，而且忽視大眾參與，例如霾害、水汙染等問題，十年間問題不僅沒有減少，反而更多，28環境衛生的好壞既取決於政府環境監管，也取決於大眾環境參與，政府沒有真正落實宣導工作及監督實際運作，公共衛生問題很難達到上行下效的成果。這些都是中國大陸政府在公共衛生範疇內仍須努力的部分。. 參、美英日等先進國家的突發公共衛生事件應急管理機制先進國家如美國、英國及日本等國家，在面對各種危機的長期實踐中，累積相當豐富的經驗，建立了相對完善的危機管理或應急管理機制，足供世界各國做為借鑒與典範，根據相關研究著作，其應急管理機制可歸納幾項特點，一、強而有力的中樞指揮系統，二、互動良好的危機應對網路，三、完善的法制基礎。在中樞指揮系統方面，透過建立一個集中決策的中樞指揮系統來整合社會力量，共同應對危機是美英日政府的成功經驗，例如美國以總統為決策核心、英國. 26. 27. 28. 聶紹發、吳亞瓊、黃淑瓊、甘秀敏，〈我國衛生應急決策機制研究現狀(二)〉，《公共衛生與預防醫學》，23 卷 2 期(2012 年 4 月)，頁 1-3。賴皆興，〈大陸政府處理 H7N9 疫情探究〉， http://iitw.cnfi.org.tw/all-module03.php?id=107&t_type=s，檢閱於 2013 年 12 月 20 日。謝寶富，〈H7N9 疫情十年輪回深層反思〉，《人民論壇》，2009 年 5-6 月，頁 65。 10.

(19) 及日本以首相為決策核心，輔以國家安全委員會或內閣組織等決策部門，綜整各部會意見、制訂國家安全政策與提供諮詢，並另外設立專責機構，負責處置應對突發事件、協調聯絡各部門及調動佈署相關資源，例如美國的聯邦緊急事務管理局、英國的國民緊急情況秘書處及日本的內閣安全保障與危機管理室等。29 在危機應對網路方面，雖然美英日等國有專責機構負責突發事件的全面協調與管理，但各領域的危機處理仍由相對應的專業機構負責，並依各國行政體制由上而下形成縱向結構；各領域內的專業機構雖然各司其職，但實際的應急處置作為上，並不是靠單一的專業領域獨立作業，乃與其他領域部門相互協調、密切合作，形成有效的橫向聯繫網路。30 在法制基礎方面，為了避免在應對突發事件時，出現無法可依的尷尬局面，美英日政府均建立了健全的應急法律體系。首先制訂基本法，如美國的《國家安全法》，引導政府依法建立國家安全制度，另外亦建立一系列的專門法，如日本的《傳染病防制法》，使不同領域的緊急事件處置有相對應且具體的法律可依循。 31. 29. 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 44-48、158-159；蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇》，21 期 (2003 年 3 月 30 日)，頁 7-9；黃開騰，〈美日政府危機決策機制的特點及對我國的啟示〉，《改革與開放》，1 期(2008 年 1 月)，頁 23-24；劉助仁，〈美國、日本、俄羅斯的公共安全危機管理機制〉，《武漢商業服務學院學報》，22 卷 3 期(2008 年 9 月)，頁 17-18；周寶硯，〈發達國家災難治理基本經驗及其啟示：以英國、美國、日本為例〉，《風險管理》，4 期(2010 年 4 月)，頁 20。 30 王俊、王昕，〈國內外突發公共衛生事件應急管理綜述〉，《中國市場》，26 期(2012 年 6 月)，頁 33-34；鐘開斌，〈美國突發公共衛生事件的應急管理〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 110-115；朱琴，〈英國突發公共衛生事件應急體系結構分析〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 130-133；顧林生，〈日本突發公共衛生事件應急體系結構分析〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 120-127。 31 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 42、179；黃開騰，〈美日政府危機決策機制的特點及對我國的啟示〉，《改革與開放》， 1 期(2008 年 1 月)，頁 24；王勇，〈美國如何應對國家安全危機事件〉，《中國黨政幹部論壇》， 2 期(2013 年 2 月)，頁 95；周寶硯，〈發達國家災難治理基本經驗及其啟示：以英國、美國、日本為例〉，《風險管理》，4 期(2010 年 4 月)，頁 21。 11.

(20) 第三節研究途徑與研究方法本論文研究途徑係採「歷史研究途徑」，以歷史的角度，運用史實資料與方法，來陳述相關議題的演變，並以此解釋其中的因果關係，並對未來的發展做出預測推斷；係因問題發生及演變的沿革具有長時間研究的性質，藉由分析與該問題有關的資料，可歸納出可供解釋與預測的理論32。而歷史研究過程中，判斷資料的信度是採用資料的重要關鍵。本論文以「文獻分析法」為主要研究方法，透過蒐尋相關文獻著作，予以檢視、綜合整理，並給予客觀分析與評論，從瞭解、重建過去所獲致的結論中，解釋研究主題的現況，甚至預測將來之發展。不同的文獻，對於研究會有不同的助益或侷限，例如正規記錄，包括了官方資料和年報等，是文獻研究時最大的來源，其多半從正面、應然的角度立論，若觀察角度與概念適合，是一種質量俱備的資料形式，然而，此類資料亦可能誇大了正面的成效，卻可能忽略某些負面的或歪曲了某些有利益牴觸的部分。另外如研究報告，是當決策者發現新問題，但現有資訊不足以供決策或計畫的參考依據時，便可能指派相關領域的專家學者提出特殊報告或建議，這類資訊是針對原有資料的闕漏做填補，其見識和論據均值得研究者作為參考的分析資料。. 第四節研究範圍與研究限制壹、研究範圍 2003 年中國大陸 SARS 疫情的發生與蔓延，對中國政府當時的突發事件應對機制進行了前所未有的嚴峻考驗，亦暴露出其處理重大突發公共衛生事件的應急機制還不健全，各級政府與全國上下，自此開啟了應對突發傳染病等重大公共衛生事件能力的全面建設。. 32. 王玉民，《社會科學研究方法原理》，(台北：紅葉文化出版社，1994)，頁 247。 12.

(21) 對於 SARS 前期疫情應對的無序，中國疾病控制與預防中心流行病學首席專家曾光說：那時國家沒有應對突發公共衛生事件預案，沒有突發公共衛生事件認定和分級標準，也沒有預定公共衛生事件突發後的指揮系統，更沒有與公共衛生專家對話的平臺。33而且，政府對於突發公共衛生事件的資訊發佈、多部門協調、社會動員、重大控制措施實施等諸多方面都亟須改進。SARS 催生了公共衛生應急機制建立，也使得公共衛生應急體系從無到有，不斷健全。本論文研究範圍將針對中國大陸突發公共衛生事件的處置及應急管理作一完整研究，尤以 2003 年 SARS 事件發生後為分界點，探討 SARS 事件發生原委，以及接續十年裡，中國政府在公共衛生領域的相關建設，包含應急體系、制度及相關軟、硬體的改善作為。. 貳、研究限制中國大陸資訊的取得相較過往雖然更為多元，但本研究對於部分資料的取得仍有其困難性，畢竟歐美及台灣學者以中國大陸「突發公共衛生事件處理」為主題的研究仍屬少數，而中國大陸內部的專書也大多不易在市面上第一時間獲得，容易造成筆者在資料蒐集上的不足及缺漏。另外，網路上雖然可以找到相當多大陸網民對於公共衛生議題所發表的論述作為參考，但部分言論藉由如大紀元、大公報等反中共色彩濃厚的媒體發聲，這些資訊隨時可能被封鎖或刪除，造成無法依循研究者的註記去追朔原始資訊和描述，或無法做事實的查證，這也是研究上的限制之一。. 33. 鄭靈巧，〈SARS 十年•衛生應急：應對疫情我們不敢懈怠〉， http://www.sjzchs.com/wsfw/show.jsp?cid=012&id=1139，檢閱於 2013 年 4 月 20 日。 13.

(22) 第五節研究架構與章節安排本論文研究架構如下：第一章為緒論，說明研究動機及目的、研究方法、重要文獻探討、研究範圍與限制，以及研究架構等相關概念。第二章以美英日等先進國家為例，分析其突發公共衛生事件之處理機制，由於歐美先進國家在突發公共事件問題的處置上都有相當豐富的經驗，相關體系及制度也都趨於完備，可與中國大陸之相關作為做一比較對照。第三章除了探討 SARS 事件發生經過及原委，並分析 SARS 事件前後，中國大陸在公共衛生領域之應急體系、制度的不同及相關改善作為。第四章則以近期發生的 H7N9 事件為主題，探討 H7N9 事件發生經過及原委，並分析中國政府在處理 SARS 與 H7N9 兩件重大公共衛生事件的不同，並研究 H7N9 事件後續的公共衛生應急處理發展方向。第五章則是結論，提供本論文之研究發現及未來研究建議。. 14.

(23) 第二章美英日突發公共衛生事件處理之探討從古至今，突發公共衛生事件就沒有中斷過，歷史上鼠疫、霍亂、流感的全球大流行曾導致數千萬人感染或死亡，隨著科技的進步，伴隨而來的不同型態的突發事件，例如 1986 前蘇聯發生的車諾比(Chernobyl)核災、1984 年美國在印度博帕爾(Bhopal)化工廠發生的毒氣洩漏等，都一度造成嚴重的傷亡並衍生後續的問題。世界先進國家在應對突發公共衛生事件的作法上，通常是在法制的框架內處理及解決突發事件，例如日本早在 1897 年就開始施行《傳染病預防法》1、美國在 1950 年代初通過第一部統一的《聯邦減災法案》2、英國在 1988 年頒布實施《傳染病法案》3等，這些國家在法律的基礎上，使政府與社會對傳染病防治形成共識，並在檢測及防治工作上逐步建立起完整的應對體系。. 第一節各國突發公共衛生事件概述在全球化的發展趨勢下，消除了危機傳播的界線，例如 2007 年美國的次級房貸危機後來演變為全球性的金融危機，自古以來疾病的傳播就沒有國界，它可以從一國擴散至區域甚至全世界，在全球化的影響下，國際間交通便利，流動人口激增，城市化進程加快，而相應衛生設施未能同步加強，生態環境嚴重破壞，導致突發重大公共衛生事件頻發，包括重大傳染病疫情如：1997 年狂牛病、2003 年 SARS 非典型肺炎、2009 甲型 H1N1 豬流感、2013 年甲型 H7N9 禽流感，食物中毒事件如：1999 年歐洲國家戴奧辛汙染(畜禽及乳製品)事件、2008 年中國大陸三聚氰胺毒奶事件，生物恐怖事件如：1995 年日本東京地鐵沙林毒氣事件、2001 年美國炭疽病菌攻擊事件，放射性物質洩露或核事故如：1986 年前蘇聯車諾比核災事件、2011 年日本 311 地震所引發的福島核外洩事件等，這些災難都造成世. 1. 2 3. 馬衛華、陳榆生，〈美日加突發性公共衛生事件應急法律機制探析〉，《華北電力大學學報》， 4 期(2005 年 11 月)，頁 72。王勇，〈美國如何應對國家安全危機事件〉，《中國黨政幹部論壇》，2 期(2013 年 2 月)，頁 96。劉延棠，〈國外成熟的應對危機對策〉，《瞭望新聞週刊》，24 期(2003 年 6 月 6 日)，頁 57。 15.

(24) 界各國極大的傷害，並威脅著人類的生命健康。. 壹、美國炭疽病菌攻擊事件美國在 2001 年經歷「911」事件後，隨即又遭遇一波生物恐怖攻擊，當時經美國聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation，簡稱 FBI)確認，新一輪的炭疽病毒(Anthrax)攻擊與「911」恐怖分子用飛機襲擊紐約和華盛頓的事件有關，一名感染了炭疽病毒的佛羅里達州(State of Florida，以下簡稱佛州)女子曾把房子出租給「911」恐怖襲擊案的 2 名劫機嫌疑犯4。恐怖分子藉由郵件散佈炭疽病毒，導致部分接觸、處理郵件的工作人員感染炭疽病而死亡。由於美國佛州首例炭疽病死亡個案，其職業與農、畜無關，且死者的電腦鍵盤上檢出病毒，才使得調查方向指向有人刻意散佈病菌。一旦恐怖分子將炭疽桿菌的孢子以乾粉狀散播於空調系統中，將會造成難以想像的疫情，這也正是它可能被當成生化武器的最大原因，正因為炭疽芽孢桿菌的強大威力，使它成了生物戰的新寵兒，不需要花費一兵一卒去占領土地，卻又能給對手造成永久性的，甚至是無法恢復的損害。尤其是一塊土地一旦受到炭疽芽孢桿菌汙染，極難消除，將不斷有動物遭到感染，威脅人類的生存，並使汙染的地域不斷擴大，世界各國皆難以倖免。. 事件經過與處置作為 2001 年 9 月 25 日，位在紐約的美國國家廣播公司( National Broadcasting Company, 簡稱 NBC)一名員工收到一封信，裏面裝有不明的白色粉末5。10 月 1 日，這名員工因為發燒並伴隨著嚴重的皮膚出疹至醫院就診，醫生開了鹽酸環丙 4. 5. 〈炭疽熱病菌信件到達國會山，美國遭遇生物恐怖襲擊〉，《中國日報網》， http://www.chinadaily.com.cn/gb/doc/2001-10/16/content_11232.htm，檢閱於 2014 年 3 月 16 日。〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》， http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱於 2014 年 3 月 16 日。 16.

(25) 沙星製劑(Cipro)，這種藥是一種抗生素，對於防治炭疽病具有效果。 10 月 2 日淩晨 2:30，位於美國佛州《太陽報》(The Sun)公司所屬的圖片編輯羅伯特·史蒂芬斯(Robert Stevens)出現高燒、頭昏、嘔吐等症狀，並來到甘迺迪醫療中心(JFK Medical Center)就診6。隔日醫生確診，63 歲的史蒂芬斯已經感染了炭疽病，他戴上了呼吸器並接受治療。《太陽報》公司的總經理大衛·佩克(David Packer)向他的所有員工發出電子郵件：「我剛剛得知我們的一名員工已經確診感染了炭疽病，衛生部門也得知了這一情況並通知我們。」 10 月 4 日，棕櫚灘縣衛生局 (The Palm Beach County Health Department ,簡稱 PBCHD)，佛州衛生院(The Florida State Department of Health, 簡稱 FSDOH)和美國 CDC 啟動流行病學調查和公共衛生監測7，以確定史帝芬斯如何感染炭疽病，並查明其他感染源，相關工作小組前往史蒂芬斯家中和辦公室收集樣本。10 月 5 日在甘迺迪治療中心的史蒂芬斯心臟病突發，下午 4 點左右醫生宣佈死亡，這是美國自 1976 年以來的第一例因炭疽病感染的死亡事件。 10 月 7 日下午 7 點，CDC 通知《太陽報》公司將封鎖該公司的大樓，因為先前在該公司的取樣本中發現了炭疽病菌8，而在史蒂芬斯的電腦鍵盤上也發現了類似病菌，同時，該公司一名負責發送信件的員工布蘭科( E. Blanco)，在他的鼻腔內也發現了炭疽病菌9。隔日《太陽報》公司的員工進入佛州的大型醫療中心進行檢查，他們將接受兩個星期的抗生素治療，並且在 60 天內服用藥物。 10 月 10 日，FBI 檢察員宣佈，第三名《太陽報》公司員工被證實曾經接觸過炭疽病菌10，他們在該公司郵件收發室內發現了炭疽病菌，而布蘭科接觸的那 6. 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》， http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱於 2014 年 3 月 16 日。 7 “Notice to readers: Ongoing investigation of anthrax--Florida, October 2001,” Morbidity and Mortality Weekly Report 40 (12 Oct 2001):877. 8 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》， http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱於 2014 年 3 月 16 日。 9 “Anthrax:full list of cases,” theguardian, http://www.theguardian.com/world/2001/nov/23/anthrax.uk, accessed March 10, 2014. 10 〈新聞回顧：美國炭疽襲擊事件〉，《新華網》， 17.

(26) 封信是從佛州的波卡瑞頓(Boca Raton)郵局送來的，因此該郵局員工也被要求接受炭疽病菌檢測。 10 月 12 日，前述 NBC 員工皮膚組織切片顯示，她曾經接觸過炭疽病菌，11 這是第 4 起確認接觸過炭疽病菌的病例，隨後 NBC 辦公室也被關閉，檢查人員開始取樣。同日，《紐約時報》(The New York Times)記者米勒(Miller)收到一封內裝可疑粉末的信件，該報位於紐約時代廣場辦公室的人員隨即進行了疏散。 10 月 13 日，《太陽報》公司又發現 5 名員工感染了炭疽病。同時，NBC 另一名曾經接觸過那封信件的員工也開始有了類似症狀。在內華達州(State of Nevada)的微軟公司(Microsoft Corporation)辦公室，一名員工收到一封從馬來西亞退回的信件，內含炭疽病菌粉末。至 10 月 14 日止，感染炭疽病的人數已經達到了 12 人，其中有 1 名警員和 2 名實驗室技術員在對 NBC 紐約總部檢查的時候感染了此病菌12。 10 月 15 日，美國參議院多數黨領袖達施勒(Tom Daschle)的辦公室收到了含有炭疽病菌的信件13，該公室的 40 名工作人員接受了檢測，並服用了抗生素。另外在國會大廈一名工人打開了一封含有炭疽病菌的信件，由於過去一個月來，炭疽病事件已讓大多數美國人有了警戒心，他隨即通知員警等有關人員到達現場處理，檢測人員在現場檢測病菌陽性，同時關閉通風系統，國會主治醫師辦公室 (Office of the Attending Physician, 簡稱 OAP)對可能暴露在炭疽粉末的人員進行鼻腔試紙的檢測和化學藥品的分發，隨後將可能感染病菌的人員予以隔離。 10 月 16 日，國會大廈關閉，接下來的三天對事發現場的人員進行炭疽病菌的檢查，CDC 人員到現場進行流行病學調查，進行相關工作：一、界定受到汙. 11. 12. 13. http://news.xinhuanet.com/world/2013-04/18/c_124596832.htm，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。 “Timeline: How The Anthrax Terror Unfolded,” npr, http://www.npr.org/2011/02/15/93170200/timeline-how-the-anthrax-terror-unfolded, accessed March 10, 2014. 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》， http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。 “Anthrax:full list of cases,” theguardian, http://www.theguardian.com/world/2001/nov/23/anthrax.uk, accessed March 10, 2014. 18.

(27) 染的高危險區域，以識別曾暴露於炭疽病菌的人群。二、追蹤全國郵件分發系統，國會大廈事發現場平面圖、通風系統架構，以及多種環境樣本。三、蒐集國會大廈雇員、近來到訪者名單及聯絡方式。14事發後的 9 小時內，CDC 與 OAP 人員密切合作，蒐集了國會大廈辦公室工作人員及第一現場人員的鼻腔試紙樣本，送往馬裡蘭州 (State of Maryland) 的國家海軍醫療中心 (National Naval Medical Center)檢測15，並於七天內追蹤呈現陽性反應的樣本。最初感染病菌的佛州《太陽報》公司的圖片編輯史蒂芬斯，在他死亡後的兩個星期，炭疽病的感染者與死亡人數在逐漸上升，此時 FBI 介入調查，調派約 1/4 人力，進行歷來最廣大、最深入的調查。CDC 亦組成快速反應小組，包括流行病學專家、微生物專家、溝通專家等，這些受過專業訓練的人員迅速到達突發事件現場，為州及地方提供危機支援16，在整個炭疽病事件的過程中，聯邦、州與地方之間保持高度的合作與溝通，多個系統在事件過程中同時運轉，最終控制住了炭疽病菌的擴散。. 貳、英國狂牛病事件 1986 年起源於英國的狂牛病（Bovine Spongiform Encephalopathy,簡稱 BSE），最初被認為只是一種普通的動物疾病，直到 1996 年英國政府公開證實它對人類的致命，才引起歐盟執行委員會和各成員國政府的廣泛重視，加強對疫情的監管和控制。但不幸的是，這種疾病在牛隻身上的潛伏期只有五年，而在人身上的潛伏期卻可長達數十年，更可怕的是，這種疾病還可能傳染給其他的動物17，這樣. 14. 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社，2004)，頁 70。 15 “Update: Investigation of bioterrorism-related anthrax and interim guidelines for exposure management and antimicrobial therapy, October 2001,” Morbidity and Mortality Weekly Report 42 (26 Oct 2001):909-919. 16 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 70-71。 17 〈案例英國應對狂牛病危機事件〉，http://www.xchen.com.cn/gllw/ggsygllw/545985.html，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。 19.

(28) 就增加了人類被感染的途徑。因此，狂牛病危機所打擊的不僅是歐洲發達的農牧業以及相關產業，更重要的是它打擊了公眾對政府的信心。. 事件經過與處置作為 1970 年代初期，英國為了提高畜產業的生產效率，畜農將牛飼料中混入動物性蛋白─即所謂 MBM（Meat and bone meal），由屠宰動物剩下的內臟、骨頭殘渣脫水混合榖類粗粉而成18，為了降低成本，製造商把病死及傷亡的動物屍體也滲入其中，此類高蛋白可促進牛肉的成長及牛乳的蛋白質含量，後續便開始有牛隻死於狂牛病，但病因未知。1986 年 11 月，首例狂牛病病例在英國中央獸醫實驗室（Central Veteri- nary Laboratory，簡稱 CVL）得到證實，隨後 CVL 被授命展開狂牛病流行病學調查，同年 12 月調查結果顯示反芻類動物製成的 MBM 是引發狂牛病的病源之一。1988 年 5 月，英國狂牛病工作小組成立，並做出以下建議：需建立通報系統、全面性撲殺牛隻、制訂補償政策及禁止反芻動物飼料 19. ，後續政府並頒布相關法案。但 1988 年至 1996 年間英國 MBM 主要製造商為開拓市場，大量輸出 MBM. 至歐盟、中東、亞洲、非洲等七十國。1988 年後，災情急遽惡化，1985 至 1987 年間，英國本土、北愛爾蘭及海外屬地共出現 446 個病例，1988 年病例迅速增加至 2469 個病例，1992 年達到高峰，共 44544 個病例。20雖然從發病數量上看，自 1992 年後有所減緩，但從 1990 年開始，相繼發現了貓和豬感染狂牛病的病例，人們開始擔心狂牛病會傳染給人類，到 1996 年，英國政府宣佈，10 名新型克雅氏病 (Creutzfeld-Jakob disease, 簡稱 CJD)人類患者與狂牛病有關，在短短的幾個月中，歐盟多個國家的牛肉銷售量下降了 70％，各成員國間因為「牛肉」而互不信任，紛爭四起，1996 年到 2002 年 5 月 6 日，英國已有 89 人被證實死於 CJD。 18 19. 20. 張和中，〈英國狂牛症報告〉，《科技發展政策報導》，4 期(2001 年 4 月)，頁 268。 John A. Fox, Hikaru Hanawa Peterson, “Risks and implications of bovine spongiform encephalopathy for the United States:insights from other countries,” Food Policy 29 ( 2004):48. 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 88。 20.

(29) 21. 英、法、德等國民眾紛紛通過示威、抗議等各種形式表達對政府危機管理無能. 的不滿，狂牛病危機從一場農牧業領域的經濟危機升級為社會、政治危機。 1996 年 3 月 27 日，歐盟理事會禁止英國出口牛肉及相關產品，同年 6 月 21 日，歐盟成員國領袖高峰會以簽署《佛羅倫斯框架協定》( Florence Framework Agreement)，要求在英國達到某些先決條件的基礎上，取消對英國牛肉進口的限制22。除了通過出口禁令來制止狂牛病危機的蔓延以外，歐盟還採取了其他的防範措施，例如 1998 年 5 月 1 日開始對檢測、控制和消除狂牛病實施「積極監督」。歐盟的這些措施一度使消費者對牛肉安全和消費的信心回升，但 2000 年爆發在德、法等國的新一輪危機又使消費者信心再度跌落下來。2000 年 2 月初，歐盟各國農業部部長開會時一致認為，狂牛病危機對歐盟的經濟和社會壓力已經達到「緊急狀態」。2000 年 10 月，狂牛病危機使法國的牛肉銷售量銳減，出口遭到重創，德國、西班牙和義大利也相繼發現了狂牛病病例，整個西歐陷入了一場嚴重的狂牛病危機。英國在整個事件中的防範措施可分為三個階段23，第一階段(1986 年病例確診至 1996 年發現與 CJD 關聯)：飼料管制、撲殺牛隻及賠償。第二階段(1996 年至 1999 年歐盟重新開放進口)：在《佛羅倫斯框架協定》下嚴格限制撲殺條件、強化牛隻管理及飼料管理。英國牛肉聯合會主席羅伯特·福斯特(Robert Forster) 曾表示，自 1996 年起，英國便制訂了兩項強制性措施24，以控制狂牛病的發生，第一是規定未經過狂牛病檢測的、年齡在兩歲半以上的牛，不能直接用作人類食品；第二，同其他歐洲國家一樣，英國在牛隻屠宰過程中嚴格執行「高危險部位條例」，明確規定不同年齡階段的牛隻在屠宰過程中，應該去掉哪些最可能出現狂牛病病毒的部位。第三階段(2000 年至今)：持續強化飼料管理、健全食品管 21. 22. 23 24. 〈案例英國應對狂牛病危機事件〉，http://www.xchen.com.cn/gllw/ggsygllw/545985.html，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。 “UK BSE Timeline,” BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/218676.stm, accessed March 10, 2014. 張和中，〈英國狂牛症報告〉，《科技發展政策報導》，4 期(2001 年 4 月)，頁 273-274。曹麗君，〈國外動物防疫：狂牛病給英國帶來的教訓〉，《新華網》， http://news.xinhuanet.com/world/2004-03/02/content_1340682.htm，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。 21.

(30) 理、賠償狂牛病受害者。2002 年，英國共屠宰病牛 1100 多萬頭，經濟損失達數百億英鎊，截至 2003 年 11 月底，英國成年牛（超過兩歲的牛）為 490 萬頭，狂牛病檢測呈陽性的只有 17 頭。25 儘管狂牛病在英國境內幾乎已絕跡，但 2002 年倫敦皇家學院(Imperial College London)的研究人員強調，有許多未知因素，特別是人在食用受感染牛羊肉以後的潛伏期，可能使受感染者出現臨床症狀的時間無法確定，新型克雅氏病的潛伏期可長達數十年26，狂牛病對人類的影響是長期的，仍具有極大的不確定性。. 參、日本地鐵沙林毒氣事件 1995 年 3 月 20 日早上，日本東京的營團地下鐵（現在的東京地下鐵）發生恐怖襲擊事件，發動襲擊的是名為奧姆真理教的新興宗教組織，在東京地下鐵三線共五列列車上施放沙林毒氣，事件造成 12 人死亡，約 5500 人中毒，1036 人住院治療。27事件發生的當天，日本政府所在地及國會周圍的幾條地鐵主幹線被迫關閉，26 個地鐵站受影響，東京交通陷入一片混亂。這一事件給剛剛經歷了阪神大地震的日本社會和公眾又蒙上了一層陰影。. 事件經過與處置作為 1995 年 3 月 20 日上午 8 時左右，開往北千住方向的東京日比穀線地鐵在經過六本木車站時，第一節車廂突然被一種強烈刺激的氣體所籠罩，受到這種不明氣體的刺激，眾多乘客出現瞳孔縮小、咳嗽、頭暈、呼吸困難等現象，重者則眼前發黑、嘔吐、暈倒，同時，人們在車廂內的多處發現用報紙包住的塑膠袋和小 25. 26. 27. 曹麗君，〈國外動物防疫：狂牛病給英國帶來的教訓〉，《新華網》， http://news.xinhuanet.com/world/2004-03/02/content_1340682.htm，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。〈案例英國應對狂牛病危機事件〉，http://www.xchen.com.cn/gllw/ggsygllw/545985.html，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。〈東京地鐵沙林毒氣事件〉，《中文百科在線》， http://www.zwbk.org/MyLemmaShow.aspx?zh=zh-tw&lid=412637，檢閱於 2013 年 9 月 18 日。 22.

(31) 瓶，正從中滲漏出揮發性液體。隨後，地鐵指揮所指示工作人員登車檢查、排除異物，他們沒有想到是有人故意施放毒氣，使得檢查人員也發生中毒現象。有的檢查人員把異物帶回辦公室，也引起辦公室人員中毒。中毒者相繼從地鐵站出口抬出，有的大口喘氣，有的口吐白沫，有的神智不清。同日早上 8 時 10 分，日比穀線的築地車站也發生了類似的毒氣散佈事件。當列車正要慢慢地駛進築地車站而車門尚未開啟之時，第三節車廂裡的一位女性就揮舞著雙手大喊救命，當車門打開時，幾名乘客同時從擁擠的列車倒向月臺，強烈刺激的氣體同時從車廂內溢出，頓時瀰漫了整個車站，工作人員高喊乘客離開月臺，列車裡的乘客和正在等車的乘客們紛紛湧向車站出口，月臺上一片混亂，不少人已經抽搐著倒在地上，築地車站的工作人員一邊救助受害乘客，一邊撥打 119 緊急電話報警。東京消防廳在接到築地車站的報警後，接著報警電話就不斷打來。事後證實，從該日上午 8 時至 9 時的一個小時內，東京市中心的 3 條地鐵線(日比穀線、千代田線和丸之內線)的 5 輛地鐵列車以及 16 個車站(霞關、神谷町、惠比壽、築地等車站)都遭到了毒氣襲擊。由於事件的發生地點在大型地下密閉空間的地鐵車站、車廂內，環境相對狹窄封閉，人員疏散不便，而且日比穀線、千代田線和丸之內線這三條地鐵線路是穿過東京市中心的交通大動脈，客流量大，再加上事發時間又正值人們上班的高峰時刻，因此傷亡慘重。截止到當天下午 3 時止，已有 6 人死亡，1000 多人受傷，一些原本以為安然無恙而照常上班的職工相繼出現中毒症狀，參加救援的警視廳、消防廳以及救助自衛隊的救助人員中也陸續有人中毒，受害人數迅速增加到 3300 多人。最終的統計結果顯示，此次毒氣事件造成 12 人死亡，約 5500 人中毒，1036 人住院治療。28 「沙林毒氣事件」發生後不久，日本權威的化學專家、犯罪防治專家、醫療 28. 〈東京地鐵沙林毒氣事件〉，《中文百科在線》， http://www.zwbk.org/MyLemmaShow.aspx?zh=zh-tw&lid=412637，檢閱於 2013 年 9 月 18 日。 23.

(32) 專家以及日本自衛隊防化部隊、東京警視廳、東京消防廳等專門機構的人員立即到位，各司其職，除了日本軍隊派出特種部隊以外，日本警視廳和消防廳分別出動了 1 萬名員警和 192 輛救護車。日本內閣於 10 時 40 分在警視廳成立專門的緊急對策本部，立即向全國公共運輸機構發出強行檢查危險物品的命令，同時東京地鐵服務暫時停止，而主要受害地區——中央區的 14 所小學、6 所中學，一律提前放學讓師生回家。日本首相村山富士和內閣官房長官五十嵐立即下令成立專門委員會調查毒氣殺人事件，上午 12 時左右，村山首相發表了電視講話，呼籲人們保持鎮靜，並提供線索揭發罪犯。緊急對策本部的成立在整體上控制了事態的發展，也在一定程度上穩定了民心，這為進一步的救助及恢復工作奠定了良好的基礎。日本政府在應對「沙林毒氣事件」的過程中已注意到了資訊公開透明化的重要性——緊急對策本部成立的同時也設立了新聞發布中心，該中心由專門的新聞官負責發布相關的消息，一方面使媒體有權威的消息來源，保障民眾的知情權，另一方面政府可以控制消息的公佈。「沙林毒氣事件」本身的危害程度在當天中午 12 時左右已經得到了實質性的控制，新聞發布中心宣佈的各種官方消息以及通過媒體向公眾展示的東京警視廳、消防廳的行動畫面，以及政府對死傷者的補償都是在對此次事件的社會病痛進行心理治療；清除危機帶來的社會心理病痛，並對之進行有效治療，對於日本已被破壞的社會政治、經濟的恢復及其持續穩定健康發展發揮一定的作用。29. 第二節各國應急處理體系與機制探討各國危機處理機制因政府體制的不同，而有不同的名稱與組織設計，總統制國家多以總統為決策核心，內閣制則以總理或首相為核心。不論是總統制或內閣 29. 王泠一，〈東京：緊急應對沙林毒氣〉，《人民網》， http://www.people.com.cn/GB/shehui/20030221/927801.html ，檢閱於 2014 年 3 月 20 日。 24.

(33) 制，各國在危機處理機制與功能性設計上，大多以集中決策為主，決策部門即是法定的危機處理的機構與核心，負責各種安全決策的制訂與危機管理的諮詢、協調，乃至於情報資訊的整合與監督執行等。30 在全球突發公共衛生事件體系建設中，美國、英國及日本等國家名列前茅。在遭受 911 事件和炭疽病襲擊的嚴峻挑戰後，美國不斷建設和完善其突發公共衛生事件體系，是一個動員聯邦各部門、全國各專業領域和各級政府力量的多維度及多領域的合作體系；英國是世界上最早實行國民醫療服務體制的國家，建立的國民醫療服務體系是歐洲最大的醫療服務隊伍，早年在處理狂牛病、口蹄疫、流感等突發公共衛生事件的過程中，積累了豐富的經驗，亦建立了較為完善的處理各種突發公共衛生事件的機構與體系；日本做為世界上地震和火山多發的亞洲國家，從 20 世紀 90 年代開始，在原來的防災管理體系上建立了綜合性危機管理體系，形成全政府模式的危機管理體制和廣域政府危機管理合作體系，在 SARS 事件中，該國是與中國大陸經濟文化交流頻繁的亞洲地區國家中，唯一沒有感染病例的國家，其公共衛生危機管理體制值得研究與探討。. 壹、美國的危機處理體系與機制美國的危機處理體系透過法制化的手段，將完備的危機應對計畫、核心的協調機構、完整的危機應對網路包含在體系中。1992 年美國聯邦政府頒布「聯邦應急計畫」(The Federal Response Plan, 簡稱 FRP)，該計畫將危機反應分為 12 個領域，每一領域設有一領導機構，明確訂定在不同情況下各機構所應負的責任；各領域內的專業機構各司其職，同時依該計畫與其他領域部門相互協調、密切合作，形成有效的橫向聯繫網路。美國應對公共安全危機的管理模式，是以法律為依據，總統為決策核心，輔以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司法部（及其下屬的聯邦調查局和移民局）等有關部門分工負責，中央情報局等跨. 30. 蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇》，21 期(2003 年 3 月 30 日)，頁 7。 25.

(34) 部門獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組適時發揮作用，國會負責監督的綜合性、動態組織體系。國家安全委員會(National Security Council , 簡稱 NSC)是美國國家安全與危機管理的最高決策機構與管理中樞，負責協調、制訂國家安全戰略，把國家安全政策的不同層面整合起來向總統提出對策建議，總統據此於國家安全委員會中對國家安全大計遂行決策權。31會議的法定成員包含主要部會首長、情治機構、國防體系等首長，政府各部門在國安會的協調與整合下各司其職。美國國土安全部(Department of Homeland Security, 簡稱 DHS)。美國在 911 事件後，對國防體制、危機處理機制作了大幅度的檢討與改進，在功能上也有相當強度的提升。國防體制於 2002 年 10 月增設「北方司令部」，專司國土軍事防衛，另外有鑒於情報機制承襲美國古巴危機以來的舊有體制，本位主義濃厚、欠缺情報分享，於是美國積極改革情報機制的統合及情報蒐集作業的流程，並力行組織變革，再者，美國小布希總統為了因應 911 事件後的危機，在外交上，除了聯合全球各國組成反恐聯盟，對於國土安全的防護，也重新加以檢討規劃，於是在 2003 年 1 月依據眾議院的決議，成立「國土安全部」，成為國土安全的跨部會專責機構，合併包括海岸警衛隊、移民局、海關、及情報部門之一部分，負責工作有：分析及綜整來自其他部門涉及國土安全威脅的情報及資訊，並評估關鍵基礎設施應對恐怖攻擊的能力；領導應對恐怖分子威脅的準備及反應工作，包括對付大規模殺傷性武器及集團性恐怖主義活動；統管主要邊境、領海和運輸安全；督導國內災難準備訓練，並協調政府各部門的災難反應。32 聯邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency , 簡稱 FEMA)。美國聯邦及地方政府為處理各類緊急事件，都設有處理緊急事件的專門機構，聯邦緊急事務管理局即為聯邦的一級處理機構，於 1979 年成立，隸屬於美國國土. 31 32. 蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇》，21 期(2003 年 3 月 30 日)，頁 7。劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 49。 26.

(35) 安全部，是一個直接向總統負責，報告並處理國家災情的獨立政府機構，職責為：最大限度地減少緊急事件造成的人員傷害與事故的破壞；統一領導和協調緊急事件的處置；制訂國家緊急事件處置預案；人員的培訓、演練、消防管理與資訊技術；協調政府有關部門處置各類緊急事件；將全國劃分為十個地區，每個地區設有一個分局，具體指導該地區緊急事件處置的工作，並給予州或地方在處理緊急事件時所需的人員、物資及技術的支援。33緊急事件發生時，FEMA 雖然負責指揮及協調全國各方面對危機的反應，但各領域的危機反應仍由相對應的機構負責管理，例如像 SARS 這樣的危機出現時，負責協調衛生和醫療服務的機構便是衛生和公眾服務部，各個機構各司其職，同時並確保其他機構都處於有效合作的狀態。中央情報局 (Central Intelligence Agency，簡稱 CIA)。情報是一個國家制訂危機管理戰略決策和政策的重要依據，特別是決策者做出重大之政治、軍事、經濟的戰略決策前，都離不開準確的情報。CIA 是美國最高國家情報單位，也是美國情報系統的協調中心。主要任務為：1、向國家安全委員會提供協調政府各部門和機構有關國家安全方面情報活動的情況及建議﹔2、聯繫和評價有關國家安全的情報，為政府內部適當傳播情報，在適當的地點提供有用的機構和設施﹔3、為現存情報機構的利益，從事共同關心的輔助服務，以便更有效、更集中地執行國家安全委員會的決定﹔4、履行影響國家安全的有關情報的其它職能和義務，以便國家安全委員會能隨時進行指導。34 聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation，簡稱 FBI)。它是美國司法部的主要調查手段，根據美國法典第 28 條 533 款，授權司法部長「委任官員偵測反美國的罪行」，另外其它聯邦的法令給予 FBI 權力和職責調查特定的罪行。911 事件後，FBI 進行大幅度的整頓與改革，工作重心由傳統的調查犯罪調整為預防 33. 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社， 2004)，頁 47-48。 34 美國中央情報局官網， https://www.cia.gov/kids-page/6-12th-grade/who-we-are-what-we-do/our-mission.html，檢閱於 2014 年 4 月 30 日。 27.

(36) 大規模犯罪及恐怖主義攻擊，並確定十大工作重點：1、保護美國免於恐怖主義及恐怖攻擊的威脅。2、保護美國防禦外國恐怖情報及間諜活動。3、保護美國防禦高科技及電腦犯罪。4、對抗所有公部門階級的貪汙。5、保護公民權。6、對抗跨國（跨境）犯罪組織及企業。7、對抗主要白領階級的犯罪。8、對抗重大暴力犯罪。9、對聯邦政府、州政府、地方政府及各國執法機關提供必要協助。10、提升科技，以期順利執行上述任務。35 危機決策特別小組。它在美國的危機處理機制中發揮著重要作用，包括直接向總統報告預警資訊和參與危機決策。特別小組與國家安全委員會相比，具有規模小、層次高、反應快、保密性強的特點。美國政府應對危機的管理體系由聯邦政府、州政府和地方政府三個層次組成。從中央層面看，國土安全部是最高層次的應急機構(在其成立前，美國危機治理的機構主要是聯邦緊急事務管理局，後併入國土安全部)，它在全美設立 10 個區域代表處，主要負責與地方應急機構的聯絡，各州一般都設立應急管理中心，負責制訂州一級的應急管理和減災規劃，處理州級災難事件，重大災害即時向聯邦政府提出援助申請，同時，還要監督和指導地方應急機構展開工作。地方政府也有相應的應急管理機構，主要負責處理轄區範圍內災難事件，重大災難事件可向州政府、聯邦政府申請援助。美國危機處置過程中的指揮權屬於地方政府，尤其在跨區域危機時，聯邦或州層級官員到達後並不取代地方政府的指揮權，而是根據地方政府的要求，協調相關資源，支持其進行危機救援活動。如「911」事件、卡崔納颶風 (Hurricane Katrina)等都是由紐約和紐奧良地方政府為指揮核心。美國的公共衛生體系仍是以聯邦政府、州政府和地方政府三級公共衛生部門為基本架構的，分別對應疾病控制與預防中心、健康資源與服務管理署及都會醫療應對系統等三級體系。. 35. 林盟峰，〈美國聯邦調查局(FBI)簡介〉，《刑事雙月刊》，2009 年 5-6 月，頁 65。 28.