第四章 中國大陸 H7N9 事件處理探討
第四節 美英日與中國大陸公共衛生應急管理機制比較
世界先進國家如美國、英國、日本，在過去應付諸多公共衛生突發事件，
如炭疽病、狂牛病、沙林毒氣攻擊等，在錯中學習的過程中已累積許多應急處理
59 吳群紅、郝艷華、趙忠厚，《與危機共舞--突發公共衛生事件管理方略》(北京：科學出版社，
2010)，頁 283。
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的經驗，這些國家的應急處理體系基本上透過法制化的手段，將完備的應對計畫、
核心的協調機構、完整的應對網路包含在體系中。
美國以總統為決策核心，聯邦政府是應急處理工作的最高行政領導部門，
依聯邦—州—地方的三級架構，分別於各級政府及衛生部門構建常設的應急處理 機構，最高層級分別為「聯邦緊急事務管理局」與「國家疾病預防控制中心」，
「聯邦應急計畫」明確訂定在不同情況下各機構所應負的責任，同時依該計畫與 其他領域部門相互協調、密切合作，形成有效的橫向聯繫網路。
英國以首相為決策核心，內閣是應急處理工作的最高行政領導部門，依中 央—地方的二級架構，分別於各級政府及衛生部門構建常設的應急處理機構，最 高層級分別為「國民緊急事務秘書處」與「衛生部所屬突發事件計畫協調機構」，
「國民健康服務系統突發事件應對計畫」明確規定國民衛生服務體系的所有組織 應對突發事件的職責、協調和運作模式。
日本亦以首相為決策核心，內閣官房是應急處理工作的最高行政領導部門，
依中央—地方(都道府縣—市町村)兩大層級三級政府的架構，分別於各級政府及 衛生部門構建常設的應急處理機構，最高層級分別為「內閣安全保障與危機管理 室」與「厚生勞動省」；在日本的應急管理體系中，政府根據不同的危機類別，
啟動不同的機制，分別透過安全保障會議、中央防災會議及內閣會議，制訂相關 應急計畫，明確各單位機構所應負的責任及協調機制。
美國及英國在突發事件發生時，處置過程中的指揮權屬於地方政府，實行 屬地管理，中央政府根據突發事件發生地政府的要求即時提供幫助。美國在應對 突發事件的救援能力上，擁有專業高素質的救援隊伍，採取職業化和志願相結合 的方式，聯邦、州、地方都有自己的專業緊急救援隊伍，消防、員警、醫療等均 是應急隊伍的主要力量；「聯邦緊急事務管理局」建立了四級的培訓考核制度，
欲加入救援小組的人員，均需通過逐級培訓並且考核合格；此外，亦積極推動社 區應急救援隊伍以及志願應急隊伍的建設，目前，全美已有幾百個社區擁有社區
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應急救援隊。60英國在應急處理上建立了「金、銀、銅」三級處置機制，一方面 根據事件性質大小區分三個層級，另一方面，三個層級的組成人員和職責分工各 不相同，如果事件超出該層級的處置能力，則立即向上一層級報告啟動更高一級 的處置機制。另外應急工作透過應急計畫的制訂，強調部門協調，合作機制良好。
而日本則較強調預防控制的重要性，應急處置在政府整體危機管理模式下 進行，雖然日本地方政府的自治程度很高，但突發事件發生時，中央以首相為核 心的內閣官房主導性仍較強，透過中央防災會議訂定相關應急計畫及措施，地方 也有相應機制，中央防災會議可以對地方提出必要的指導，與此同時地方防災會 議做出的決議大多得依中央的指導進行，部門間的協調也透過此相關會議進行。
日本政府部門及社會團體透過各種形式的宣教工作，如綜合防災演練、媒體宣傳、
發放應急宣導手冊等，向公眾宣傳防災避災知識，增強公眾的危機意識，同時將 防災教育納入國民中小學課程中，每學期進行演練，以具備基本的自救及互救技 能。61
在法制化的程度上，美國的應急法律體系較為健全，分工也比較明確，在 統一的國家應急體系的範圍內，規定了各個行為主體的責任和義務，但由於各州 法律的差異性，在跨區協調時障礙過多，往往會浪費寶貴的時間。英國在先進國 家中，為突發事件訂定應急法律是較早的，整體法律體系建設也頗健全，使各部 門瞭解其職責，準備工作充分且反應快速，部門間協調程度高。日本在長期與災 難的對抗中，在應急管理特別是防災減災方面，法規健全、體制完善、機制順暢、
宣傳充分，預防和處置各類突發事件的成效顯著，已形成了一套較為完善的綜合 性防災減災對策機制。
中國大陸方面則以國務院總理為決策核心，國務院是應急處理工作的最高 行政領導部門，依中央—省—地方的三級政府架構，各級政府於突發事件發生時
60 隋建波、孫 剛，〈中美應急管理綜合對比研究〉，《中國減災》，196 期(2013 年 1 月)，頁 44。
61 樊麗平、趙慶華，〈美國、日本突發公共衛生事件應急管理體系現況與啟示〉，《護理研究》，
25 卷 3 期(2011 年 3 月)，頁 570。
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成立應急處理指揮部，最高層級由國務院有關部門及軍隊有關部門組成，衛生部 門則於平時便成立衛生應急辦公室。2006 年已由國務院發布《國家突發公共事 件總體應急預案》，全國各省、自治區、直轄市也已完成省級預案，預案從突發 事件分類、分級的基礎上，對應急機構的職責、技術裝備、救援行動以及指揮與 協調等方面做出的具體安排。
SARS 事件發生後，中國大陸應對突發事件透過立法確立「統一領導、綜 合協調、分類管理、分級負責、屬地管理」的原則，並強調以「以人為本、預防 為主」，惟各級政府和衛生部門的應急機構並不是常設機構或由現任部門兼任，
會導致在突發事件發生時其協調能力受到限制，或經驗無法累積，且條塊分割的 管理體制仍使部門間的資訊溝通難以順暢。再者，中國大陸從過去到現在，在中 央集權的體制下，社會組織動員能力一向是其優勢，從 SARS 事件發生當時，在 迅速集中資源、調配部屬、組織實施等方面可見一斑；SARS 事件後，中國大陸 雖然已確立屬地管理的原則，但遇到突發事件時，中央政府仍習慣將權力一把抓，
地方也較習慣層層等待上級的指導，導致地方自治能力相對較弱，整體處置效率 也較慢。此外，決策者仍較習慣等事件發生後再做政策及措施的調整，而公共衛 生的教育未能普及，相應的人員培訓機制不完善，也導致公眾往往於事件發生後 才意識到要做相關的防衛措施，專業醫療人員的應變能力亦有待加強，整體危機 預防的觀念及意識相對不足。
在法制化的程度上，2007 年頒布的《突發事件應對法》，代表著中國大陸 在突發事件應對的法制建設上有著進一步的提升，建立了「責任明確、反應快速、
資訊暢通」的法律制度，惟公共衛生領域，應參考教育改革的方法，盡快制訂《衛 生法》，以法律形式保障政府財政對公共衛生投入的比例及持續性，62同時加大 宣傳力度，由上至下，使政府各部門、醫療機構及公眾知法及守法，增強依法防 疫的意識。
62 樊麗平、趙慶華，〈美國、日本突發公共衛生事件應急管理體系現況與啟示〉，《護理研究》，
25 卷 3 期(2011 年 3 月)，頁 570。
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小 結
中國大陸在應對H7N9的處置上，包括依法快速通報、公布疫情、中央統籌 研擬對策、全面監測疫情等迅速且系統性作為，不僅贏得了社會公眾的讚許，也 得到了國際社會的高度評價，算是打了一場漂亮的防疫戰。但是公共衛生系統存 在著複雜性，新的傳染病因著全球化而不斷出現，中國大陸現有的應急體系能力 仍待進一步的提高與完善，突發事件應對中的指揮協調須設立常設機構應是必然 趨勢，而公共衛生體系的投入與建設，應關注系統內各要素的均衡發展，包括軟 硬體、區域及城鄉間，此外，加強部門間的溝通協調能力、衛生醫療人員的培訓、
公眾的危機及健康教育，也是不可間斷的必要工作，持續地反省與精進，才能更 上一層樓。
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