第一章 緒論
第二節 文獻評論
一、探討中國大陸於 SARS 事件後在公共衛生領域的應急管理改善作為。
二、比較中國大陸在應對 SARS 與 H7N9 事件時，處理方式的不同，以及未 來發展方向 。
三、探討美國、英國、日本等國家的公共衛生應急管理機制，並與中國大陸 比較之。
第二節 文獻評論
壹、 中國大陸 SARS 事件所突顯的體制問題SARS 事件突顯出中國大陸在全國性危機管理體系與機制的嚴重不足，一個 國家完善的危機管理需要制度性及法制性兩個前提保障，前者根據危機的特徵和 危機管理的要求，設立全國性危機管理常設中樞機構、建立與領域性機構相聯結 的危機管理網路體系、確立暢通無阻的資訊流動網路和資訊處理中心等；後者鑒 於危機是國家經濟、社會、政治生活中的某種常態，對危機管理機構及其功能應 提供明確的法律保障，為危機管理機制的啟動與運作保駕護航。6SRAS 事件發生 當時，中國大陸尚未建立全國性危機管理體系，公共衛生危機管理機制不完善，
亦缺乏完善的資訊網路和資訊處理中心，另外，走向法制化軌道的時間相對短暫，
尚缺乏危機管理的保障體系，根據多位學者的研究發現，可歸納出以下幾項問題，
一、受到政治意識形態的制約，二、過於重視經濟發展，三、政府行政體制的結 構性缺陷，四、缺乏完善的中樞指揮系統，五、缺乏領域性的專業應急體系，六、
缺乏完善的資訊網路及資訊處理中心，七、缺乏專門性的法制保障，茲分述如後。
在「政治意識形態制約」的問題上，中共官場文化受到傳統觀念的制約，政 府往往認為風險是不好的東西，是統治失誤的結果，因而對風險總是習慣性的迴 避與否認，但這種心態卻導致更大的風險。7中共官場的政治宣傳與實踐總是「報
6 門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，
徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 85-86。
7 談鋒，《安全預警:關注中國面臨的緊要問題》(北京：經濟日報出版社，2004)，頁 38-39。
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喜不報憂」，特別是在國家特殊節慶或重大會議期間，「穩定壓倒一切」是最高指 導原則，SARS 爆發期間正值中共舉行十六大、全國人大、政協會議等重要高層 人事異動的政治敏感期，必須營造最佳的政治與社會氣氛，此一階段的新聞媒體 大多就經濟快速成長或民眾收入增加等消息大肆報導，SARS 疫情幾乎未佔版面，
甚至遭到封鎖。
在「過於重視經濟發展」的問體上，中國大陸自改革放以來，從中央到地方 均著重在經濟建設發展，把經濟成長及社會穩定當作是施政核心目標，地方一旦 發生傳染病等公共衛生問題，政府的本能反應就是不損害經濟成長，不影響旅遊 及商務活動的情形下，盡量掩蓋疫情。8SARS 事件即是在政治穩定及經濟成長的 雙重考量下，使得各方面無法及時瞭解疫情，導致危機迅速蔓延。
在「政府行政體制的結構性缺陷」問題上，SARS 事件當時中國大陸政府行 政管理的弊端可概括為:「政府權力部門化、部門權力利益化、獲利途徑審批化、
審批方式複雜化」。9中共政體實際上是由許多擁有不同程度自主權的機構所組 成，在功能上相互切割，形成條塊結構，儘管中共政權具有高度權威性，但在這 樣的結構下，權威顯得支離破碎，中央政府在遇到危機發生時，在一定程度上失 去對某些部門的管控能力，且政府各部門間缺乏協調機制，存在部門各自為政的 弊端。
在「缺乏完善的中樞指揮系統」問題中，承上所述，由於中央政府未建立一 個高層次、常設且強而有力的中樞指揮系統，遇到像 SARS 這樣的特殊事件，便 缺乏足夠的處理及應變能力。突發事件的應對機制包括兩大過程：一是決策過程，
二是實施過程，從中國大陸 SARS 疫情的情況看來，問題主要出在決策過程，其 決策系統的組成人員都是臨時從各相關部門抽調，因工作磨合期短產生協調性差 的問題，且由於臨時組建，缺乏對危機處理的有效預案，工作中出現顧此失彼的
8 江振昌，〈中國步入風險社會與政府管理轉型—以 SARS 事件為例〉，《中國大陸研究》，49 卷 2 期(民國 95 年 6 月)，頁 54。
9 杜鋼建，〈SARS 危機管理與政治問責制〉，《中國改革論壇網》，
http://www.chinareform.org.cn/ad/zhuanxingzhf/10.htm，檢閱於 2013 年 12 月 20 日。
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漏洞現象，另外因非常設機構，在組織建設上存在著不穩定性和非延續性。10
中國大陸行政管理的弊端也表現在「缺乏領域性的專業應急體系」問題上，
公共衛生醫療體系被權力高度集中但四分五裂的行政官僚體系所分割，SARS 疫 情資訊收集、發布的系統運作不順暢，使得高層無法獲知正確資訊而做出正確決 策，各醫療、研究單位亦各自為政，為不損及部門利益而封鎖消息，導致疫情一 發不可收拾。另外，長期強調經濟成長的結果，政府對於公共衛生系統不夠重視，
財政預算少，政策忽視和投入不足導致了公共衛生系統的軟硬體條件薄弱，應付 突發危機的能力低落，各醫療機構大多發展以營利為目的病後醫療服務，而忽略 預防、保健等公共衛生服務，無法落實「預防為主」的衛生戰略，在突如其來傳 染病疫情來臨時就顯見措手不及。11此外，衛生保健嚴重不公平，表現在地區差 距、城鄉差距及階層差距等三方面，「因貧致病，因病返貧」的惡性循環變成突 出的社會問題，巨額的醫療費用或勞動能力喪失使許多人的生活水準下降至貧困 線以下。12
在「缺乏完善的資訊網路及資訊處理中心」問題上，SARS 危機爆發前，中 國大陸內部相關資訊不暢通，缺乏功能齊全的資訊處理中心，直至疫情擴大後才 開始建立重大、緊急疫情資訊報告系統。非軍方與軍方醫院體系間存在著資訊流 通障礙，使得決策無法及時與準確，再者，醫療系統沿用傳統的行政管理體制，
依賴各級政府舊有行政設置，難以建立科學、透明的資訊報告制度。13此外，地 方政府為良好政績，習慣報喜不報憂，習慣掩蓋事實，形成瞞報和漏報的現象，
10 韓小明，〈“非典”挑戰現行的突發事件應對機制〉，收錄於《公共危機啟示錄—對 SARS 的多 維審視》，馮惠玲主編(北京：中國人民大學出版社，2003)，頁 103；王一先、李英，〈我國 政府應對公共衛生危機事件的應急反應系統研究〉，《東北大學學報》，5 卷 4 期(2003 年 7 月)，
頁 275-277。
11 門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，
徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 93。
12 王紹光，〈中國公共衛生的危機與轉機〉，收錄於《透視 SARS：健康與發展》，胡鞍鋼主編(北 京：清華大學出版社，2003)，頁 210-230。
13 門洪華，〈中國 SARS 危機管理：理論框架與實踐評估〉，收錄於《國家與政府的危機管理》，
徐傳新主編(南昌：江西人民出版社，2003)，頁 92-93。
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群眾得不到真實的資訊，只能靠傳聞，即引起恐慌，並引發政府的公信危機。14 在「缺乏專門性的法制保障」問題上，SARS 危機爆發前，中國大陸憲法有 危機事態處理的規定，但缺乏全國性的「國家安全法」和「緊急事態法」，造成 全國性危機管理缺乏專門性法制保障，在公共衛生領域方面， 1989 年制訂的「傳 染病防治法」，其中對於疫情發生後的政府和個人的權利和責任進行了一些相關 的規定，但與現實情況的要求相比，還遠遠不夠。15 SARS 危機的爆發在一定程 度上暴露了當時中國大陸政府和有關部門的職責規定模糊不清，疾病預防控制和 醫療救治專業機構性質和職能定位不準確等問題。16由於法律制度不健全，政府 在危機發生後，多是通過行政命令的方式來進行相關作為，而不是在法律的層面 上進行操作，因而政府實施相關作為的合法性受到了質疑。緊急發布的「突發公 共衛生事件應急條例」，雖然做了補充性的規定，也給政府處理危機的行為提供 了有力的法律保障, 但該條例是以行政法規形式頒行， 內容還需要進一步充實，
法律地位還有待於提升。
此外，中國大陸在這次 SARS 危機處理的過程中，仍有許多作為值得肯定，
對後續在突發公共衛生事件的應急處理上提供了改進的基礎，茲綜整如後：
一、政府行為法制化的進一步推進
中國大陸政府在 SARS 危機發生後，多是通過行政命令的方式來進行相 關作為，而不是在法律的層面上進行操作，事件發展到後期，政府已開 始根據法律行事，並進一步修改及制訂新的法律，例如依據「中華人民 共和國刑法」、「中華人民共和國治安管理處罰條例」對散佈謠言、趁機 擾亂社會秩序者進行處置，依據「傳染病防治法」，對 SARS 病人和疑 似病人依法治療，並對與其接觸過的人依法執行隔離；以最短時間發布
14 吳德勤、周玉燕，〈應對突發事件還需架構良好機制〉，收錄於《SARS 與中國社會》，姚鐵軍 主編(上海：上海大學出版社，2003)，頁 266。
15 王一先、李英，〈我國政府應對公共衛生危機事件的應急反應系統研究〉，《東北大學學報》，
5 卷 4 期(2003 年 7 月)，頁 275-277。
16 梁岩、賈敬鴻、付立新，〈突發公共衛生事件應急與處理的法律制度建設〉，《現代經濟資訊》， 12 期(2010 年 9 月)，頁 168。
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之「突發公共衛生事件應急條例」，則為公共衛生事件發生後的組織機 構設置及運行提供法律依據。17
二、開始建立統一指揮、綜合協調的應急處理指揮體系
「突發公共衛生事件應急條例」規定確立，突發事件發生後，國務院和 省、自治區、直轄市政府設立突發事件應急處理指揮部，負責對突發事 件應急處理的統一領導、統一指揮，衛生行政主管部門和其他有關部門
「突發公共衛生事件應急條例」規定確立，突發事件發生後，國務院和 省、自治區、直轄市政府設立突發事件應急處理指揮部，負責對突發事 件應急處理的統一領導、統一指揮，衛生行政主管部門和其他有關部門