第二章 美英日突發公共衛生事件處理之探討
第二節 各國應急處理體系與機制探討
各國危機處理機制因政府體制的不同，而有不同的名稱與組織設計，總統制 國家多以總統為決策核心，內閣制則以總理或首相為核心。不論是總統制或內閣
29 王泠一，〈東京：緊急應對沙林毒氣〉，《人民網》，
http://www.people.com.cn/GB/shehui/20030221/927801.html ，檢閱於 2014 年 3 月 20 日。
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制，各國在危機處理機制與功能性設計上，大多以集中決策為主，決策部門即是 法定的危機處理的機構與核心，負責各種安全決策的制訂與危機管理的諮詢、協 調，乃至於情報資訊的整合與監督執行等。30
在全球突發公共衛生事件體系建設中，美國、英國及日本等國家名列前茅。
在遭受 911 事件和炭疽病襲擊的嚴峻挑戰後，美國不斷建設和完善其突發公共衛 生事件體系，是一個動員聯邦各部門、全國各專業領域和各級政府力量的多維度 及多領域的合作體系；英國是世界上最早實行國民醫療服務體制的國家，建立的 國民醫療服務體系是歐洲最大的醫療服務隊伍，早年在處理狂牛病、口蹄疫、流 感等突發公共衛生事件的過程中，積累了豐富的經驗，亦建立了較為完善的處理 各種突發公共衛生事件的機構與體系；日本做為世界上地震和火山多發的亞洲國 家，從 20 世紀 90 年代開始，在原來的防災管理體系上建立了綜合性危機管理體 系，形成全政府模式的危機管理體制和廣域政府危機管理合作體系，在 SARS 事 件中，該國是與中國大陸經濟文化交流頻繁的亞洲地區國家中，唯一沒有感染病 例的國家，其公共衛生危機管理體制值得研究與探討。
壹、美國的危機處理體系與機制
美國的危機處理體系透過法制化的手段，將完備的危機應對計畫、核心的協 調機構、完整的危機應對網路包含在體系中。1992 年美國聯邦政府頒布「聯邦 應急計畫」(The Federal Response Plan, 簡稱 FRP)，該計畫將危機反應分為 12 個 領域，每一領域設有一領導機構，明確訂定在不同情況下各機構所應負的責任；
各領域內的專業機構各司其職，同時依該計畫與其他領域部門相互協調、密切合 作，形成有效的橫向聯繫網路。美國應對公共安全危機的管理模式，是以法律為 依據，總統為決策核心，輔以國家安全委員會為決策中樞，國務院、國防部、司 法部（及其下屬的聯邦調查局和移民局）等有關部門分工負責，中央情報局等跨
30 蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇》，21 期(2003 年 3 月 30 日)，頁 7。
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部門獨立機構負責協調，臨時性危機決策特別小組適時發揮作用，國會負責監督 的綜合性、動態組織體系。
國家安全委員會(National Security Council , 簡稱 NSC)是美國國家安全與危 機管理的最高決策機構與管理中樞，負責協調、制訂國家安全戰略，把國家安全 政策的不同層面整合起來向總統提出對策建議，總統據此於國家安全委員會中對 國家安全大計遂行決策權。31會議的法定成員包含主要部會首長、情治機構、國 防體系等首長，政府各部門在國安會的協調與整合下各司其職。
美國國土安全部(Department of Homeland Security, 簡稱 DHS)。美國在 911 事件後，對國防體制、危機處理機制作了大幅度的檢討與改進，在功能上也有相 當強度的提升。國防體制於 2002 年 10 月增設「北方司令部」，專司國土軍事防 衛，另外有鑒於情報機制承襲美國古巴危機以來的舊有體制，本位主義濃厚、欠 缺情報分享，於是美國積極改革情報機制的統合及情報蒐集作業的流程，並力行 組織變革，再者，美國小布希總統為了因應 911 事件後的危機，在外交上，除了 聯合全球各國組成反恐聯盟，對於國土安全的防護，也重新加以檢討規劃，於是 在 2003 年 1 月依據眾議院的決議，成立「國土安全部」，成為國土安全的跨部 會專責機構，合併包括海岸警衛隊、移民局、海關、及情報部門之一部分，負責 工作有：分析及綜整來自其他部門涉及國土安全威脅的情報及資訊，並評估關鍵 基礎設施應對恐怖攻擊的能力；領導應對恐怖分子威脅的準備及反應工作，包括 對付大規模殺傷性武器及集團性恐怖主義活動；統管主要邊境、領海和運輸安全；
督導國內災難準備訓練，並協調政府各部門的災難反應。32
聯邦緊急事務管理局(Federal Emergency Management Agency , 簡稱 FEMA)。
美國聯邦及地方政府為處理各類緊急事件，都設有處理緊急事件的專門機構，聯 邦緊急事務管理局即為聯邦的一級處理機構，於 1979 年成立，隸屬於美國國土
31 蘇進強，〈國家安全與危機管理機制〉，《新世紀智庫論壇》，21 期(2003 年 3 月 30 日)，頁 7。
32 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社，
2004)，頁 49。
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安全部，是一個直接向總統負責，報告並處理國家災情的獨立政府機構，職責為：
最大限度地減少緊急事件造成的人員傷害與事故的破壞；統一領導和協調緊急事 件的處置；制訂國家緊急事件處置預案；人員的培訓、演練、消防管理與資訊技 術；協調政府有關部門處置各類緊急事件；將全國劃分為十個地區，每個地區設 有一個分局，具體指導該地區緊急事件處置的工作，並給予州或地方在處理緊急 事件時所需的人員、物資及技術的支援。33緊急事件發生時，FEMA 雖然負責指 揮及協調全國各方面對危機的反應，但各領域的危機反應仍由相對應的機構負責 管理，例如像 SARS 這樣的危機出現時，負責協調衛生和醫療服務的機構便是衛 生和公眾服務部，各個機構各司其職，同時並確保其他機構都處於有效合作的狀 態。
中央情報局 (Central Intelligence Agency，簡稱 CIA)。情報是一個國家制訂 危機管理戰略決策和政策的重要依據，特別是決策者做出重大之政治、軍事、經 濟的戰略決策前，都離不開準確的情報。CIA 是美國最高國家情報單位，也是美 國情報系統的協調中心。主要任務為：1、向國家安全委員會提供協調政府各部 門和機構有關國家安全方面情報活動的情況及建議﹔2、聯繫和評價有關國家安 全的情報，為政府內部適當傳播情報，在適當的地點提供有用的機構和設施﹔3、
為現存情報機構的利益，從事共同關心的輔助服務，以便更有效、更集中地執行 國家安全委員會的決定﹔4、履行影響國家安全的有關情報的其它職能和義務，
以便國家安全委員會能隨時進行指導。34
聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation，簡稱 FBI)。它是美國司法部的 主要調查手段，根據美國法典第 28 條 533 款，授權司法部長「委任官員偵測反 美國的罪行」，另外其它聯邦的法令給予 FBI 權力和職責調查特定的罪行。911 事件後，FBI 進行大幅度的整頓與改革，工作重心由傳統的調查犯罪調整為預防
33 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社，
2004)，頁 47-48。
34 美國中央情報局官網，
https://www.cia.gov/kids-page/6-12th-grade/who-we-are-what-we-do/our-mission.html，檢閱於 2014 年 4 月 30 日。
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大規模犯罪及恐怖主義攻擊，並確定十大工作重點：1、保護美國免於恐怖主義 及恐怖攻擊的威脅。2、保護美國防禦外國恐怖情報及間諜活動。3、保護美國防 禦高科技及電腦犯罪。4、對抗所有公部門階級的貪汙。5、保護公民權。6、對 抗跨國（跨境）犯罪組織及企業。7、對抗主要白領階級的犯罪。8、對抗重大暴 力犯罪。9、對聯邦政府、州政府、地方政府及各國執法機關提供必要協助。10、
提升科技，以期順利執行上述任務。35
危機決策特別小組。它在美國的危機處理機制中發揮著重要作用，包括直接 向總統報告預警資訊和參與危機決策。特別小組與國家安全委員會相比，具有規 模小、層次高、反應快、保密性強的特點。
美國政府應對危機的管理體系由聯邦政府、州政府和地方政府三個層次組成。
從中央層面看，國土安全部是最高層次的應急機構(在其成立前，美國危機治理 的機構主要是聯邦緊急事務管理局，後併入國土安全部)，它在全美設立 10 個區 域代表處，主要負責與地方應急機構的聯絡，各州一般都設立應急管理中心，負 責制訂州一級的應急管理和減災規劃，處理州級災難事件，重大災害即時向聯邦 政府提出援助申請，同時，還要監督和指導地方應急機構展開工作。地方政府也 有相應的應急管理機構，主要負責處理轄區範圍內災難事件，重大災難事件可向 州政府、聯邦政府申請援助。美國危機處置過程中的指揮權屬於地方政府，尤其 在跨區域危機時，聯邦或州層級官員到達後並不取代地方政府的指揮權，而是根 據地方政府的要求，協調相關資源，支持其進行危機救援活動。如「911」事件、
卡崔納颶風 (Hurricane Katrina)等都是由紐約和紐奧良地方政府為指揮核心。
美國的公共衛生體系仍是以聯邦政府、州政府和地方政府三級公共衛生部門 為基本架構的，分別對應疾病控制與預防中心、健康資源與服務管理署及都會醫 療應對系統等三級體系。
35 林盟峰，〈美國聯邦調查局(FBI)簡介〉，《刑事雙月刊》，2009 年 5-6 月，頁 65。
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疾病控制與預防中心(Center for Disease Control and Prevention, 簡稱 CDC)。
CDC 成立於 1946 年，是美國衛生與公眾服務部(Department of Health and Human Services, 以下簡稱 DHHS)下轄之疾病預防和控制機構，也是整個公共衛生突發 事件應對系統的核心和協調中心。主要任務包括：制訂全國性的疾病控制和預防 戰略、公共衛生監測和預警、突發事件應對、資源整合、公共衛生領域之人員培 訓、健康教育和健康促進等。36美國疾病控制體系運行之所以高效迅速，主要是
CDC 成立於 1946 年，是美國衛生與公眾服務部(Department of Health and Human Services, 以下簡稱 DHHS)下轄之疾病預防和控制機構，也是整個公共衛生突發 事件應對系統的核心和協調中心。主要任務包括：制訂全國性的疾病控制和預防 戰略、公共衛生監測和預警、突發事件應對、資源整合、公共衛生領域之人員培 訓、健康教育和健康促進等。36美國疾病控制體系運行之所以高效迅速，主要是