SARS 與 H7N9 事件應急處理之比較

在H7N9疫情應對的過程中，中國大陸政府強調依法應對，遵守現有法律法 規，遵循公開透明、加強國際合作的原則，並通過風險評估制訂出統籌兼顧的公 共衛生干預措施，實際應對中做到早發現、早報告、早診斷和早治療的「四早」

原則³⁰。相較於十年前的SARS疫情，當年對疫情的隱匿所引發的惡性效應，處 理過程的雜亂無章，中國大陸政府並未讓H7N9疫情循著SARS的歷史軌跡發展，

而是在極短的時間之內就將其控制並緩和疫情，相較於當年的作法，中共有了哪 些改變？這些都是值得探討的問題。

壹、 領導人的差異

28 〈中國--世界衛生組織人感染 H7N9 禽流感防控聯合考察組通報會文字實錄〉，《中華人民共 和國國家衛生和計劃生育委員會官網》，

http://www.moh.gov.cn/mohbgt/s3582/201304/fae330ce6e7644c8a49ad02e12b50c9b.shtml，2 檢閱 於 2014 年 6 月 2 日。

29 章宇捷，〈衛計委世界聯合衛生組織發布《中國-世衛組織人感染 H7N9 禽流感防控聯合考察 報告》〉，《醫穀網》，http://www.yigoonet.com/zixun/20130520/2729.html ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

30 賴臻、嶽瑞芳，〈北京做好應對奧運期間傳染病大規模暴發的準備〉，《新華網》，

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2008-08/02/content_8908678.

htm ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

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2003年的SARS疫情與十年後爆發的H7N9疫情，恰巧都是發生在新舊兩屆 國家領導人交接的時刻，然而今日的習李和昔日的胡溫有著本質上的差異。首先，

當年SARS疫情爆發時，正值中共領導人權力首次依照法制規定和平遞嬗的時刻，

但十六大各界並不看好胡錦濤的接班，主要來自兩個面向，一是強調「槍桿子出 政權」的共產黨體制下，江澤民「扶上馬，送一程」的半退方式，使得胡錦濤沒 有接下軍委主席；二是代表中共權力核心的九名政治局常委，江系人馬超過半數，

讓政權是否能平穩接替增添不少變數。³¹因此胡溫的心力很大程度放在政治角力，

對疫情的關切程度並不強，也不希望疫情的爆發危及政治前途，因此對疫情的封 鎖隱瞞是可以預期的事。而十年後，胡溫的裸退宣告習李權力的全面鞏固，再加 上昔日SARS的教訓影響深遠，因此，對疫情的掌控與關注自然成為新領導人的 重點課題。

再者，習李對威權體制的操作方式，有著更為寬鬆且多元的做法，SARS疫 情在爆發前，中國大陸政府刻意隱瞞疫情的作法，不但禍及鄰近的國家包括台灣 及香港，也使大陸民眾深受其害，政府公信力亦受到強烈質疑；而習李統治下的 大陸當局，在面對H7N9疫情時，雖也遭質疑刻意延後通報，但處理期間表現出 的透明度及反應能力，已較十年前進步，傳統政治意識形態「穩定壓倒一切」的 最高指導原則，在新一代領導人身上有著不同的表現方式。

另外，胡溫並未具有處理大規模傳染病的經驗，因此在面對SARS時顯得應 對能力不足，而當時整個處理過程及後續的精進作為，讓習李有很好的學習機會，

因此儘管面對來勢洶洶的H7N9疫情，他們更知道如何因應。

貳、 中央統一指揮協調

2003年SARS疫情後陸續頒布的法律與計劃如《突發公共衛生事件應急條 例》、《突發事件應對法》及《國家突發公共事件總體應急預案》等充分發揮作用，

31 陳增芝、蕭應強，〈SARS 一疫 加速胡錦濤全面接班〉，《TVBS》， http://news.tvbs.com.tw/entry/475925 ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

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在「統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理³²」的原則下，中共 黨中央、國務院在疫情發生後給予高度重視，要求做好疫情防控和病人救治工作，

國務院依法成立全國應急指揮部，多次召開專題會議，研究部署疫情防控工作，

並同意由衛計委主導，建立多部門參加的應對人感染禽流感疫情聯防聯控工作機 制。同時，衛計委亦成立人感染禽流感疫情防控工作領導小組³³，協調部署全國 衛生系統的疫情防控工作，要求盡最大可能減少感染者死亡。

另外，中共國家行政學院教授汪玉凱表示³⁴，十年來，政府部門制訂了一系 列應急預案，尤其針對傳染性疾病、食品安全等公共衛生事件，一旦發生意外情 況，相關政府部門有能力通過應急預案來應對。因此，預案制訂的意義，在於防 患於未然，對於應急過程的指揮協調、人員職責、技術裝備、救援措施等都做出 了明確規定，並定期演練，使突發事件發生時，透過中央的統一領導及各級政府 的分級負責，處置能力達到加成的效果。

參、 疫情全面監測

有鑑於SARS期間因資訊瞞報而導致疫情擴大的慘痛教訓，為加強突發性公 共衛生事件與傳染病疫情監測，衛生部於2003年12月12日頒布《突發性公共衛生 事件與傳染病疫情監測資訊報告管理辦法》，此辦法規定中國大陸對突發公共衛 生事件和傳染病實施屬地化管理，當地疾病預防控制機構負責對突發公共衛生事 件和傳染病進行資訊監測、報告和管理，並建立流行病學調查隊伍和實驗室，負 責公共衛生資訊網路維護和管理、疫情資料報告等工作³⁵。隨後中央財政出資建

32 〈中華人民共和國突發事件應對法〉，《新華網》，

http://news.xinhuanet.com/legal/2007-08/30/content_6637105.htm ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

33 〈國務院緊密部署 科學應對禽流感 保證患者得到及時救治〉，《中華人民共和國國家衛 生和計劃生育委員會官網》，

http://www.moh.gov.cn/wsb/pwsyw/201304/cd05687e01c5459099e80ec855d5e50c.shtml，檢閱 於 2014 年 6 月 2 日。

34 任珂，〈專家稱中國公開透明應對 H7N9 禽流感疫情〉，《新浪新聞網》，

http://news.sina.com.cn/c/2013-04-05/192126740694.shtml ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

35 〈突發公共衛生事件與傳染病疫情監測資訊報告管理辦法（衛生部令第 37 號）〉，《中華人 民共和國衛生部官網》，http://wsb.moh.gov.cn/mohjbyfkzj/s3576/200901/38689.shtml ，檢閱

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立疫情網路直系統，由基層醫療衛生機構採集個案病例資訊，在第一時間內於該 系統上報，基層要在兩小時內向所在地的疾控機構報告，可以從縣直報到中央，

同時直報到所在地的省市疾控中心。

中國大陸CDC病毒所副所長舒躍龍認為³⁶，近年來，中國大陸加大了對公共 衛生的投入，建立了五萬多個監測報告點的疫情網路直報系統，為應對重大公共 衛生突發事件、預防感染疾病、保障人民群眾健康等方面提供了重要保障。這個 網路並有400多個實驗室，可以密切監視病毒的變化，也可以監測到新的疫情，

有利於對H7N9做出更為科學的判斷。

此系統過去十年來在像是甲型H1N1流感的爆發流行控制，以及汶川、舟曲、

玉樹等地自然災害救災防病過程中，均發揮了重要作用。例如2009年首例甲型 H1N1流感患者病歷，在四川省人民醫院進行網路疫情直報後，在很短的時間內 就在國家疾控中心顯示，並提供患者所有病情資料，包括具體病情、流行病學史、

診斷紀錄等，相關專家便立即進行同步診斷，5月11日即由衛生部宣佈確診，衛 生部並召開防控工作會議，要求疑似病例及確診病例，必須兩小時之內進行網路 直報³⁷；而這次初始在上海及安徽省的H7N9確診病例，也是透過疫情網路直報 系統發現上報的，網路直報系統為疫情的防控贏得時間，提供可持續的資訊支 撐。

H7N9疫情期間，中國大陸公共衛生和動物健康部門也展開緊密合作，加強 對人和動物的監測、病例調查、流行病學調查、風險評估、臨床病例管理、院內 感染防控、公共衛生幹預、風險溝通和相關研究等。相關政府部門也相應出版技 術指南，以指導監測和流行病學調查，包括密切接觸者追蹤、實驗室檢測和病人 隔離治療³⁸，使疫情能在相關系統及機制下全面獲得掌控。

於 2014 年 6 月 2 日。

36 〈中國科學部署 H7N9 防控 有序應對新型禽流感疫情〉，《東北網》，

http://internal.dbw.cn/system/2013/04/09/054697334.shtml ，檢閱於 2014 年 6 月 2 日。

37 吳群紅、郝艷華、趙忠厚，《與危機共舞--突發公共衛生事件管理方略》(北京：科學出版社，

2010)，頁 244-245。

38 章宇捷，〈衛計委世界聯合衛生組織發布《中國-世衛組織人感染 H7N9 禽流感防控聯合考察

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肆、 資訊即時發布

2003年SARS疫情爆發，首先暴露的，是中國大陸政府資訊資源管理的嚴重 不足，SARS事件後，儘快建立在公民知情權基礎上的政府資訊公開制度成為共 識。2003年SARS疫情期間頒布的《突發公共衛生事件應急條例》，明訂國務院衛 生行政部門必須向社會發布突發事件的資訊，必要時可以向下授權至省、市人民 政府衛生行政部門³⁹，在SARS 爆發後的幾個月裡，廣州市即率先頒布了《政府 政務資訊公開法》⁴⁰。

2007年頒布實施的《突發事件應對法》也規定，縣級以上地方各級人民政 府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，定時向社會發佈突發 事件預測資訊和分析評估結果，以及採取特定措施避免或者減輕危害的建議，並 對相關資訊的報導工作進行管理⁴¹；2007年 1月 17日，國務院第 165次常務會 議通過《政府資訊公開條例》，並自 2008年 5月 1日起施行⁴²，條例的制訂與 實施，使政府公開資訊的職責法制化，並進一步保障公民的知情權。

中國大陸工程院院士鐘南山認為⁴³，政府在此次人感染禽流感疫情中反應得 非常迅速，在尋找病原、報告疫情、對病人及時救治和隔離、向社會公開資訊和 展開風險溝通等方面都做到確實，是十年前SARS時期的處理無法相比的。中國 大陸在向WHO通報首次幾宗H7N9病例後，衛計委即每天向社會公佈疫情，先後 發佈疫情防控知識問答、組織專家訪談、實施衛生熱線諮詢，並與WHO聯合舉 行專題新聞發佈會，透過這些措施發布疫情防控進展資訊，並宣導疾病預防知

報告》〉，《醫穀網》，http://www.yigoonet.com/zixun/20130520/2729.html ，檢閱於 2014 年

報告》〉，《醫穀網》，http://www.yigoonet.com/zixun/20130520/2729.html ，檢閱於 2014 年