一、 國營事業設立之本質
有關國營事業設立之理論， Pigou（1920）首先提出市場機能 並不能自由調節至古典經濟學派所謂的最適化資源配置，實際上存在 所謂市場失靈的現象。Pigou 認為處理與社會大眾有關之問題，並無
「看不見的手」可經由個別達成全體的最適利益，必需有一具有廣泛 權利的機構加以干預，當私人產業不受公眾（政府）干預時，僅為私 人產業利益最大，而非全體國民的最大利益，透過政府干預，因而形 成國營事業成立之理論基礎。
Pigou 等新古典經濟學者以市場失靈（market failure）為探討 之概念，認為構成市場失靈之主因在於自然獨佔、外部性、以及公共 財提供三項；而引申解決市場失靈之手段，國（公）營事業雖非唯一 之解決之途，但亦說明現實社會對市場機能之發揮，仍存有相當之限 制，而無法達到最大之經濟效率，因此從新古典學派之觀點，為達成 市場機能之效率，必須輔以政府之介入，因此政府的經濟職能便是解 除或緩和市場機能的限制。
但不論就經營自然獨佔之產業，或是生產具有共享以及無法排他 特性之公共財，抑或對製造外部成本者之管制，而衍生由政府進行生 產者，均與國營事業有關，且其具有明顯之公益特性，既作為輔助市 場經濟效率不足之手段，亦需具備輔助之明確目標。
由於國營事業多屬獨佔性強之產業，其所具備「規模經濟」之特 質亦非常顯著，就經濟理論而言，規模經濟之成因不外乎：生產要素 之專業與分工、設備的不可分割性、大規模採購與副產品之利用；如 國營事業之員工，在形成規模經濟過程中，因勞動要素的專業化與分 工合作之可能性隨之提高，以追求成本之降低；而其設備往往只適用 於大規模生產，這些設備如用以從事小量生產，將無法發揮功能，部 分事業之設備費用耗費甚巨，需要大量的運輸管線（如電、油、水、
糖、通訊等），但管線完成其長期平均成本將隨產量之遞增而減少。
但規模經濟之特質，亦形成獨佔事業資產既耐又專之特性2-54， 又專（Durable and Specialized Asset）之情形，專業的資產只有特定的同行才能使 用，有些甚至僅能於原地使用，有意在同一產業購買這些資產之廠商甚少，而國 營事業又多係獨佔廠商，一旦形成規模經濟後，營運如呈現衰退現象，而在資產 清算價值很低的狀況下，縱使預期未來現金流量不佳，仍會滯留於該產業無法退 出，顯見國營事業轉型之僵固與缺乏彈性。
2-55鄭明安（1995,103-105）認為公地使用權進入市場化之目的及內涵為：
1.提供公有土地方式改變為主動與富彈性的方式：
故以保有所有權存留於非市場經濟體系，而以使用權促進土地經濟有 效率之利用，以達到所謂巴雷托最適化（Pareto Optimality）（鄭明安，
1995,98-100）。
而必需性之探討則著重於資源之分配，因此，國營事業資源之探討，
亦需及於公平與效率。
由於必需性係強調基於生命共同體之共同生活所必需，因而引發 個別消費者直接消費公用事業該財貨或服務系統之必要；因此，此種 必需性係指為維持集體性持續存在重要基礎。
當國家取代封建制度以家族、宗族、莊園為主之集體生活組織，
從個人與傳統封建制度下緊密結合，取而代之則為個人與國家之結 合；在封建制度下，集體生產之經濟關係，使財產權係基於使用價值
（use value）之精神，以公有為原則；然隨著封建制度之解體，轉變 為以個人私有財產權為基礎，不僅勞力與土地傳統生產因素加入生 產，更重要的則是私有資本亦投入生產，資本之累積與可移動性，打 破傳統依附土地而存之經濟關係。而集體式自給自足之原則，已為個 人式資本主義之交易原則所取代，個人使用物品已不再滿足於生存所 需，而是為了與他人進行交易，而進行之社會控制（social control），
個 人 擁 有 越 大 的 交 易 權 力 ， 就 能 擁 有 越 大 的 社 會 控 制 力 ，
（Educken,1947；Gibbs,1981）。
這種以控制力思考資源之面向，顯與新古典經濟學家所探討之資 源配置效率不同，從資源分配面思考市場經濟時，對於資源掌控越大 者，亦能擁有越大的社會控制力，如果涉及必需性之資源需求，經由 市場經濟，當經濟資源由使用價值轉換為交換價值時，財富之累積也 隨著轉化為社會控制之手段，社會結構之主體，亦將為資源掌控者所 支配，造成集體生活無法維持，甚或產生社會問題，造成社會瓦解，
因此國營事業存在之目的，即在於由公共部門（非市場經濟）掌控共 同生活需要之資源，並提供財貨及服務系統使集體生活得以維持。
新古典經濟學家探討之獨佔與管制經濟理論，實際上使得非市場 經濟體系與市場經濟體系得以明顯呈現，而歷史分析論者則又從必需 性之觀點，就分配面提出體系間資源分配之競爭，而國營事業必需兼 顧國家整體政策目標；因此國營事業則是直接提供財貨或服務，以維 持集體生活所需，及引導或調整經濟發展政策，與民間以獲取利潤之 目的並不相同。
在資源掌控上，國營事業直接獲取國家資源，以公司營運之型態 完成國家政策之目標，如事業之營運背離其政策目標時，縱使以企業 獲取利潤作為維持企業生存之目的，不論從公益管制或私益管制之角 度，事實上終將扭曲全民資源投入之本意；而在稀少資源之競爭下，
公共部門應能掌控共同生活需要之資源，經由集體生活所需，利用國 營事業以提供財貨及服務系統，且國營事業應隨時代背景，提供不同 之財貨及服務系統，公共部門對於掌控之資源，應賦予永續之精神，
在與市場經濟資源競爭時，保有相當之社會控制力。
從以上之論述，顯見國營事業之資源不論由資源配置，抑或資源 分配之觀點，均應由非市場經濟體系所保有，而土地資源之稀少性更 為明顯，政府提供之資源中，該項資源不僅在提升市場經濟效率上作 為生產要素之投入，亦為集體生活資源分配所必需，此即國營事業土 地資源之本質，應歸屬於全民所有之理論基礎。
二、 國營事業資產之公共性與政府干預
Buchanan and Tullock（1972）從政治經濟學的角度，建立與 市場理論類似之公共選擇理論（public choice theory）模型，以解 釋透過政治制度，大眾何以選擇特定類型之預算、租稅結構、社會福 租（rent seeking）行為，在競租過程中所得之租利，使用了稀少性 之資源，對整體經濟社會並未創造出價值；並認為管制者會遭到被管 制廠商或其他利益團體利益或選票的俘擄，許多管制並非為公共而服 務，管制經濟往往造成在管制中受益或受害，並使得公共利益之追求 遭到扭曲2-56。（Krueger,1974；Buchanan,1983；Posner, 1991；
Tullock,1993）。
2-56Tullock（1967）首先提出競租理論（Rent Seeking Theory），並予以系統性之探 討；並認為政府之管制反而提供特定對象之特權，而特權所生之租利，僅為過渡 性之利得陷阱（transitional gain trap），為取得及保有獨佔之權利，往往耗費於非 價格之競爭上（Tullock, 1993, 66）。Krueger（1974）則率先使用競租（Rent Seeking）
一詞，認為在市場經濟導向之社會，政府對經濟活動加以限制係為普遍之事實，
此種限制往往產生不同之租利（Rents），而租利之競爭未必合法，有時則以行賄、
舞弊、走私或黑市之方式進行。Posner（1991）則認為政府實施經濟管制應面對 公共利益界定之問題，個人價值觀之不同與潛在貪污舞弊之機會，更使得公共利 益之追求遭到扭曲。Buchanan（1983, 83）將競租與追求利潤加以區分，認為追求 利潤有助於資源導向更高價值之使用，於利潤追求之過程中創造價值；而競租則 在追求之過程中，使用稀少性之資源，但並為創造認何價值。有關Krueger，
Buchanan，Posner，Tullock對管制失靈之看法，詳見林森田，1996，土地經濟理 論與分析，台北：三民書局，頁 174 至 178。
Buchanan(1986)認為政府既由政治家與公務人員組成，政府本
而國營事業土地公共性的概念亦發生遭到誤導，如地方政府將國 營事業區位良好之土地，優先變更為公共設施用地，以促使週邊土地 價 格 的 上 漲 ， 作 為 化 解 民 意 抗 爭 及 政 治 壓 力 的 籌 碼 （ 台 電 公 司,2000）。政府干預使得結果變得更為複雜及難以預測；且侷限於一 定範圍內，而對計劃外的影響因素控制能力則非常有限；就國營事業 而言，其土地本非執政者或管理組織之私產，如何以更公平合理的方 式使國營事業土地利益歸諸社會大眾，並合乎國家資源運用計劃，才 是超越現行各單位依仗政商關係掠奪資源的方式，以避免土地在政商 運作下成為私人資本，或是服從決策權威下的資源誤用，（黃舒衛，
2000）。因此，勢須針對對於公共性與效率間之取決，以及公私部門 間導引與操作關係，建構較為合理之機制。
三、 政府治理理論與土地資產管理
由經濟功能與活動之民營化，以及公部門所有權之減縮及民營化 之概念，針對福利國家政府機制無法有效運作，反映於公共管理理論 之政府再造之問題；對於治理（governance）亦產生新的定義：從 治理視為政府控制，指導或操縱的同義詞，變為公私部門之協調運 作；對於政府失靈之問題，轉而以治理之彈性分工作為解決之對策。
而政府組織亦需於內外在環境之挑戰下，仍得以維持政治制度之導航 性角色(蔡允棟，2001,115)。
而政府組織亦需於內外在環境之挑戰下，仍得以維持政治制度之導航 性角色(蔡允棟，2001,115)。