相關法令與政策分析

由前述對國營事業土地權屬及利用的分析，就有關國營事業土地 法令基礎結構，及土地利用政策等亦應先予釐清，以便就政府藉由國 營事業土地利用，以執行其政策目標所衍生生之課題，能進一步探 討。而國營事業成立的宗旨既在於執行政策目標，實現公共利益，則 就整個國營事業土地利用機制的研訂，是否亦遵循此一目標理念？期 間相關法規訂頒的過程及政策的擬訂，是否影響及公共利益之實現，

實有進一步分析之必要。

一、相關基本法規

國營事業機構對於其所擁有之土地的利用，具有基本規範基礎的 法律，主要以國營事業管理法及國有財產法為本^3-72，茲就其相關內 容，分析如下：

（一）國營事業管理法

國營事業之根本大法為「國營事業管理法」，依該法第二條規定，

國營事業以發達國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。準 此，有關國營事業土地之利用亦應遵循該法之宗旨，即在於公共利益 之實現。

國營事業管理法計五章四十七條，為強調國營事業其發達國家資 本的重責大任，雖明訂國營事業應依照企業經營方式經營，唯在財 務、業務、人事、考核等均有主管機關及其他法令嚴加限制。其規範 之主要內容如下：

1.國營事業之目的

國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的

（§2）。

3-72 雖然非公司組織之國營事業所有之土地，才登記為國有土地，其處分利用須 依國有財產法之規範；公司組織之國營事業所有之土地，登記為公司法人所有，

性質上為私有土地，惟其處分利用，亦大都因循國有財產法之規範，故國有財產 法相關規定，宜一併了解之。

2.企業化經營

（1）國營事業應依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發 展事業，並求有盈無虧，增加國庫收入（§4）。

（2）國營事業之會計制度，由主計部依照企業方式，會商事業 主管機關訂定之（§16）。

（3）國營事業之安全設施、員工訓練及技術管理等項，應採用 最有效率之方法與制度（§26）。

3.政策目的之考量

（1）國營事業應依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發 展事業，並求有盈無虧，增加國庫收入。但專供示範或經政府特別指 定之事業，不在此限（§4）。

（2）國營事業年終營業決算，其盈餘應繳解國庫，但依本法第 四條專供示範或經政府指定之特別事業，如有虧損，得報由主管機關 請政府撥補（§13）。

4.權利與義務

國營事業除依法律有特別規定者外，應與同類民營事業有同等之 權利與義務（§6）。

5.評析

由上述相關規定內容得知，國營事業管理法從 1949 年公布施行 後迄今，政府雖一方面堅持國營事業以發達國家資本為己任，賦予國 營事業國營的「政策目標」，另一方面又強調國營事業，係「營業性 質」應本企業原則經營，擺脫國營的束縛，要求事業機構追求「利潤 目標」，期兩者兼顧。惟有關國營事業所有之土地利用，缺乏基本原 則之建置，對於擁有龐大土地資產之國營事業而言，其利用攸關國土 資源之使用效率甚鉅，誠宜訂立相關基礎原則，俾利依循。

（二）國有財產法

有關國有財產的取得、保管、使用、收益及處分，皆應依國有財 產法之規定辦理（§1）。國有財產的範圍，包括不動產、動產、有價 證券及權利等（§3）。就其使用性質而言，可再劃分為公用財產與非 公用財產兩類，公用財產包括□公務用財產：各機關、部隊、學校、

辦公、作業及宿舍使用之國有財產屬之。□公共用財產：國家直接供 公共使用之國有財產屬之。□事業用財產：國營事業機關使用之財產 均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產，

係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。

由上述國有財產法之規範，可知國營事業所有之土地，屬於國有 公用之事業用財產，惟國營事業為公司組織者，僅以其股份屬國有公 用之事業用財產。茲就其相關規範內容，分述如下：

1.國有財產之收益及處分

國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。凡屬 事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處 分時，均依公營事業有關規定程序辦理（§7）。

2.公用財產之使用

（1）公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目使用；其事業 用財產，仍適用營業預算程序。天然資源之開發、利用及管理，除法 律另有規定外，應由管理機關善為規劃，有效運用（§32）。

（2）公用財產用途廢止時，應變更為非公用財產。但依法徵收 之土地，適用土地法之規定（§33）。

（3）財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行 政院核准，將公用財產變更為非公用財產。公用財產與非公用財產得 互易其財產類別，經財政部與主管機關協議，報經行政院核定為之（§ 34）。

（4）公用財產變更為非公用財產時，由主管機關督飭該管理機 關移交財政部國有財產局接管。但原屬事業用財產，得由原事業主管 機關，依預算程序處理之。非公用財產經核定變更為公用財產時，由 財政部國有財產局移交公用財產主管機關或管理機關接管（§35）。

3.非公用財產之管理與利用

（1）非公用財產之撥用：非公用財產類之不動產，各級政府機 關為公務或公共所需，得申請撥用（§38）。

（2）非公用財產之借用：非公用財產類之不動產，各機關、部 隊、學校因臨時性或緊急性之公務用或公共用，得為短期之借用；其 借用期間，不得逾三個月。如屬土地，並不得供建築使用（§40）。

（3）非公用財產之收益：非公用財產類不動產之出租，得以標 租方式辦理。但合於下列各款規定之一者，得逕予出租︰A.原有租賃 期限屆滿，未逾六個月者。B.民國八十二年七月二十一日前已實際使 用，並願繳清歷年使用補償金者。C.依法得讓售者（§42）。又國有耕 地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施辦法，由內政部會商 財政部擬訂，報請行政院核定之（§46）。非公用財產類不動產，得依 法改良利用。財政部國有財產局得以委託、合作或信託方式，配合區 域計畫、都市計畫辦理下列事項︰A.改良土地。B.興建公務或公共用 房屋。C.其他非興建房屋之事業（§47）。非公用財產類之動產之投資 限制，以基於國家政策及國庫利益，確有必要者為限（§48）。

（4）非公用財產不動產之處分：非公用財產類之不動產，其已 有租賃關係者，得讓售與直接使用人。至於非公用財產類之不動產，

其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使 用必要之鄰地所有權人（§49）。非公用財產類之不動產，為國營事業 機關或地方公營事業機構，因業務上所必需者，得予讓售（§50）。非 公用財產類之不動產，為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公 共福利事業或慈善救濟事業所必需者，得予讓售（§51）。非公用財產 類之土地，經政府提供興建國民住宅或獎勵投資各項用地者，得予讓 售（§52）。非公用財產類之不動產，有下列各款情形之一者，得專案 報經財政部核准讓售︰A.使用他人土地之國有房屋。B.原屬國有房屋 業已出售，其尚未併售之建築基地。C.共有不動產之國有持分。D.

獲准整體開發範圍內之國有不動產。E.非屬公墓而其地目為「墓」並 有墳墓之土地。F.其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確 屬特殊者（§52-1）。非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月 三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一 百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或 所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內 部分，得按第一次公告土地現值計價（§52-2）。非公用財產類之空屋、

空地，並無預定用途者，得予標售（§53）。非公用財產類之不動產，

使用人無租賃關係或不合第四十二條第一項第二款之規定者，應收回 標售或自行利用。其有下列情形之一者，得經財政部核准辦理現狀標 售：A.經財政部核准按現狀接管處理者。B.接管時已有墳墓或已作墓 地使用者。C.使用情形複雜，短期間內無法騰空辦理標售，且因情形 特殊，急待處理者（§54）。

4.評析

由上述國有財產法規定內容，國有財產係就公用財產與非公用財 產兩類，分別規範其利用方式。公用財產之利用原則，係以「指定用 途」為主，即依預定計劃及規定用途或事業目的使用為主，其用途廢 止時，應變更為非公用財產。惟若有「政策用途」之需要時，財政部 基於國家政策需要，得商請主管機關同意，報經行政院核准，將公用 財產變更為非公用財產。至於非公用財產則各依其性質、社會需要或 特定事項之考量，以出租、讓售、標售等方式，促進國有非公用土地 之利用。惟其中對於公用財產未依事業目的使用時，應如何處理，欠 缺明確具體規範，以致國營事業大量閒置或出租等非供本業使用之土 地，違反公用目的，卻沒有積極處置規範，誠宜改進之。

二、國營事業土地之處分、利用法規

（一）國營事業土地買賣交換辦法之興廢

如前分析，國營事業中接管土地最多的是台糖，而台糖接管土地 初期除業務上自用外，尚有部份業務上無需使用之空荒地、放租建地 及廢線基地，是項土地不但增加管理上之困擾，同時亦增加稅金負 擔，因此，台糖自 1956 年開始即依據經濟部核定得處理之土地原則

如前分析，國營事業中接管土地最多的是台糖，而台糖接管土地 初期除業務上自用外，尚有部份業務上無需使用之空荒地、放租建地 及廢線基地，是項土地不但增加管理上之困擾，同時亦增加稅金負 擔，因此，台糖自 1956 年開始即依據經濟部核定得處理之土地原則