國營事業土地利用方向之研究

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(1)編號：(92)058.305. 國營事業土地利用方向之研究. 委託單位：行政院經濟建設委員會研究單位：中國土地經濟學會計畫主持人：楊松齡. 本報告內容純係作者個人之觀點不應引申為行政院經濟濟設委員會之意見. 民國九十二年十二月.

(2) 目次第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的……………………………………………1-1 第二節研究內容與方法……………………………………………1-6 第三節研究流程與預期成果………………………………………1-8. 第二章. 相關文獻與理論探討. 第一節國營事業之形成背景與趨勢………………………………2-1 第二節國營事業土地資產管理等文獻回顧……………..……… 2-13 第三節國營事業之治理與理論基礎分析………………..……….2-17. 第三章. 國營事業土地權屬與利用現況之探討. 第一節國營事業土地資產之取得與權屬分析…………………….3-1 第二節國營事業土地利用現況之探討...……………….………...3-19 第三節相關法令與政策分析……………………………………...3-66. 第四章. 個案分析及課題探討. 第一節個案分析…………………………………………………….4-1 第二節相關課題分析……………………………………………...4-15. 第五章. 國營事業土地資產利用策略之探討. 第一節企業生命週期階段之土地利用…………………………….5-1 第二節土地歸屬利用策略分析…………………………………...5-14.

(3) 第六章. 國營事業土地利用基本理念與策略之建構. 第一節土地資產歸屬策略………………………………………….6-1 第二節土地資產利用基本理念與策略…………………………...6-10. 第七章. 結論與建議. 第一節結論………………………………………………………….7-1 第二節建議………………………………………………………….7-4 參考文獻………………………………………………………………參 1 期中報告會議發言紀錄…………………………………………附錄 1-1 座談會會議記錄…………………………………………………附錄 2-1 期末報告會議發言紀錄……………………………………..… 附錄 3-1.

(4) 圖目錄研究流程……………………………………………………………….1-8 圖 6-1:土地資產利用之基本概念……………………………………6-12 圖 6-2:國營事業生命週期及發展管制………………………………6-13 圖 6-3:國營事業土地利用方向階層關係……………………………6-15 表目錄表 1-1:經濟部所屬國營事業土地利用概況彙總表(2001.12)………..1-3 表 2-1:按所有權與經營權劃分之服務安排方式……………………2-28 表 3-1:台灣省接收日產統計表………………………………………..3-1 表 3-2:台灣十大接收公司一覽表……………………………………..3-4 表 3-3:糖業接管委員會接管日產企業資產淨值表…………………..3-5 表 3-4: 糖業接管委員會接管日產企業固定資產總額表……………3-5 表 3-5:台灣製糖業四大會社土地面積統計表………………………..3-6 表 3-6:前行政長官公署核定台糖土地使用分配表…………………3-11 表 3-7:經濟部所屬國營事業土地面積及公股比彙總表……………3-19 表 3-8:台糖土地使用總計表(2002 年 12 月 31 日)………………….3-21 表 3-9:台糖土地使用分類縣市別統計表(2002 年 12 月 31 日)……3-21 表 3-10:台糖各縣市未使用之都市土地統計表(2002 年 7 月)……..3-23 表 3-11:台糖土地農場用地分類統計表(2002 年 12 月 31 日)……..3-24.

(5) 表 3-12:台鹽保留用地規劃用途表 2002 年 6 月……………………3-25 表 3-13:台電土地用途分類一覽表…………………………………..3-26 表 3-14:中油土地利用情形概況(2003 年 6 月)……………………..3-27 表 3-15:中油公司保留業務用地分布表……………………………..3-28 表 3-16:省自來水土地用途分類一覽表 2002 年 10 月………………3-29 表 3-17:中船土地用途統計表 2003 年 2 月………………………….3-30 表 3-18:台灣土地銀行總分行經管行有土地分類統計表 2003 年 3 月 31 日……………………………………………………………………...3-32 表 3-19:總分行經管行有各縣市土地統計表 2003 年 3 月 31 日….3-33 表 3-20:行有各類都市計畫分區土地統計表 2003 年 3 月 31 日….3-35 表 3-18:交通部台灣鐵路管理局經管不動產清冊統計表 2003 年 8 月 14 日……………………………………………………………………...3-37 表 3-19:台糖土地計畫用途分類統計表…………………………….3-39 表 3-20:台糖土地歷年辦理農地重劃面積統計表………………….3-41 表 3-21:台糖土地歷年辦理市地重劃面積統計表………………….3-42 表 3-22:台糖土地參加區段徵收情形統計表……………………….3-43 表 3-23:台糖土地出租類型及其租金標準彙總表………………….3-45 表 3-24:台糖公司各單位土地出租情形統計表(2001 年 12 月 31 日)…………………………………………………………………….3-46.

(6) 表 3-25:台糖土地依獎勵投資條例報編開發之統計表……………..3-47 表 3-26:台糖土地歷年來報編開發工業區統計表………………….3-49 表 3-27:台糖配合政府政策提供之土地統計表(1984-2002 年)…….3-51 表 3-28:台糖營建房屋銷售統計表(1992-1998 年)………………….3-53 表 3-29:台糖土地開發經營管理一覽表……………………………..3-54 表 3-30:環保署規劃台糖土地作環保林園大道統計表……………..3-56 表 3-31:台糖規劃(2002-2004 年)平地造林統計表………………….3-58 表 3-32:台糖種蔗適地面積經營規劃表(2001 年 12 月 31 日)……..3-59 表 3-33:台糖配合政府造林淨化空氣政策實施造林成果統計表…..3-60 表 3-34:台糖釋出土地攻垃圾處理用地統計表……………………..3-60 表 3-35:台糖土地被占統計表(2002 年 4 月)………………………..3-63 表 3-36:台糖土地(1982-2001 年)被占借用統計表………………….3-64 表 3-37:國營事業土地買賣交換辦法第四條例次修正情形一覽表…………………………………………………………………… 3-71 表 3-38:台糖土地釋出設定地上權進度表(1996 年 5 月-2000 年 12 月)…………………………………………………………………….3-75 表 4-1:台鐵近五年客運概況表(每日平均)…………………………...4-2 表 4-2:台鐵近五年貨運概況表(每日平均)……………………….......4-3 表 4-3:近五年收支虧損情形彙整表…………………………………..4-4.

(7) 表 4-4:近五年資產負債情形彙整表…………………………………..4-5 表 4-5:近五年財務比率……………………………………………… 4-6 表 4-6:近五年總資產投資報酬率彙整表……………………………4-7 表 4-7:台糖公司(1992-2001)稅年度前盈餘表………………………4-10 表 4-8:台糖公司(1992-2001)年度業主權益分析表…………………4-11 表 4-9:台糖公司(1992-2001)年度獲利力分析表……………………4-12 表 4-10:台灣鐵路局經營不動產情形………………………………..4-16 表 4-11:台糖公司簡易損益表………………………………………..4-17 表 5-1:不動產策略與企業生命週期之比較…………………………..5-2 表 5-2:台電公司土地資產利用之策略………………………………..5-4 表 5-3:台電與公司不動產運作決策之策略比較……………………..5-8 表 5-4:各事業機構國有資產解繳情形………………………………5-16 表 5-5:台鹽公司資產減資後財務狀況………………………………5-18 表 6-1:台糖民營化經營與所有權模式分析…………………………..6-5 表 6-2:國營事業土地資產利用策略之機制…………………………..6-8 表 6-3:國營事業土地利用策略矩陣…………………………………6-16.

(8) 摘要. 國營事業對早期台灣的經濟發展確有其不可磨滅的貢獻，不僅扶植了私人企業的發展與促進產業結構的調整，更進而創造了舉世囑目的經濟奇蹟。惟在外在環境變遷與政策的束縛下，近十多年來，國營事業其以往彌補私部門的不足及經濟發展的貢獻，已逐漸被遺忘，代之而起的是經營績效不佳的批評。而事實也顯示，國營事業在政府過多的管制干預，及本身欠缺強烈獲利動機下，不僅已陷入經營困境，且有惡化的趨勢。國營事業在產業轉型及全球化、國際化之潮流影響下，其經營型態及發展方向均將有所調整，而其所經管土地未來之利用方式亦應有所因應，且以國營事業土地之利用除了效益的追求外，更重要的是肩負公共性之責任，基於配合國家政策及土地利用效益之觀點，有關國營事業土地利用策略之建構，則揆為重要。本研究目的為了解現行國營事業土地資源之分布，及其土地利用情形。其次，探討歷年來，政府在國營事業土地利用中所扮演的角色，及其所衍生的問題。再者，探討國營事業民營化後，其原有土地之歸屬與處理策略。國營事業因應民營化下其土地資產之利用課題，尋求因應對策，並配合國家經濟及國土政策，研提方針及策略。.

(9) Abstract. Privileged. by. long-term. government. protections. ,state-owned. corporations(SOCs) are confronted with severe challenges from the increasing deregulations in the market and the pressing demand for privatization. They have accordingly resorted to their land assets as an essential source for generating. earnings and a major incentive for. attracting investments. However,in their pursuit of the profits promised by their land assets, SOCs in Taiwan in general have failed to take into sufficient consideration of their nature as state-owned corporations and effective utilization strategies. The research then moves on to analyze the attribution of the SOC’s land resources, the utilization models and operational competitiveness, and the fairness and efficiency in the utilization of land resources. Results of the previous studies are then integrated for the research to develop integrated stragies for the sustainable utilization of SOC’s land assets..

(10) 第一章. 緒論. 第一節. 研究動機與目的. 一、. 研究動機. 所謂國營事業，依「國營事業管理法」第三條規定，係指一、政府獨資經營者；二、依事業組織特別法之規定，由政府與人民合資經營者；三、依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過 1-1. 50%者。其以發達國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。在此宗旨揭示下，國營事業對早期台灣的經濟發展確有其不可磨滅的貢獻，不僅扶植了私人企業的發展與促進產業結構的調整，更進而創 1-2. 造了舉世囑目的經濟奇蹟。惟在外在環境變遷與政策的束縛下，近十多年來，國營事業其以往彌補私部門的不足及經濟發展的貢獻，已逐漸被遺忘，代之而起的是經營績效不佳的批評。而事實也顯示，國營事業在政府的管制干預，及欠缺獲利動機下，不僅已陷入經營困 1-3. 境，且有惡化的趨勢。. 國營事業管理法第二條（1949.01.20 總統令公布同日施行）。蔡吉源，「我國公營事業與均富目標」，我國經濟發展與所得分配─邁向均富的社會，三民書局理論叢書，台北：國立編譯館，1981；劉鳳文、左洪濤，「公營事業的發展」，台北聯經出版公司，1984，頁 20；張東隆，「國營生產事業經營管理績效之研究」，中華經濟研究院，，台灣經濟研究論叢，第七輯管理經濟，1986.06，頁 219。 1-3 據 91 年度中央政府總預算案整體評估報告顯示，91 年度全體國營事業獲利 1,615 億元，獲利率 5.8%，此與 90 年度的 6.3%、89 年下半年暨 90 年度決算數 6.9%，88 年度決算數 11.2%相較有逐年下滑的趨勢。又十二家國營事業截至 89 年底虧損達 925 億 7,442 萬餘元，連同歷年虧損 684 億 6,757 萬餘元，合計 1,610 億 4,200 萬餘元，顯示整體經營成效不彰。立法院編印，2001.09，第 90-68 號，頁 302。 1-1 1-2. 1-1.

(11) 國營事業大多係特殊歷史背景下的產物，擁有龐大的土地資源。據統計，國營事業中擁有土地最多的前十名面積總計約 70,652 公頃，約佔台灣地區土地總面積的 2%，以 1999 年公告現值計土地總帳值則 1-4 高達 1 兆 6 千億元。因此，許多國營事業面對經營壓力時，土地資源的利用，成為增加收益努力的方向。即各事業機構為突破經營困境，紛紛拓展土地多角化經營。如台糖之營建房屋出售、休閒事業、工商綜合區、加油站、購物中心等等、台鹽休閒產業之土地開發、台電之變電所多目標使用、中油成立加油站公司等等。換言之，多數國營事業土地資源的利用，已非政策目標的延續，而是事業員工生存的 1-5 延續，甚且在本業經營不善時，常利用處分土地方式來美化帳目。以台糖為例，於 2001 年如扣除處分土地的相關收入 85 億 2,688 萬餘 1-6 元，則總虧損達 104 億 2,979 萬餘元。如上所述，國營事業土地多角化經營主要在增加營業收益甚而彌補本業虧損，則整體而言，國營事業土地之利用情形為何？以經濟部所屬國營事業而言，台糖、台鹽、台電、中油及省自來水等五家公司所擁有土地面積不僅含括國營事業之前五名，其中台糖擁有土地更高達 55,040 公頃，占前十大國營事業土地總面積之 80%，此經濟部所屬國營事業土地資源之龐大，為各界所關注的目標。而就其各事業機構土地利用情形，除本身營業用地及開發多角化經營外，不乏閒置低度使用，甚而被佔用之情形（詳表 1-1）。就土地被佔用部分，其較為嚴重者如台糖、中油更於 1998 年 10 月間遭監察院以未善盡管理之責依 1-8 法提案糾正；另 2002 年初監察院以國營事業土地多未善加利用，經調查統計發現，國營事業中的最大地主台糖，截至 2002 年 4 月被佔用土地，已列帳者為 695 筆面積 80.7 公頃，至未列帳者為 1,369 筆面積 196.5 公頃，總計被佔用土地 2,064 筆面積 277.2 公頃；至業務上未使用之閒置土地（如廢線基地、空荒地及零星土地等）都市土地為 434 公頃，非都市土地面積為 4,047 公頃，總計 4,481 公頃。而其他如台鹽、台電、中油、省自來水、唐榮、硫酸錏等之土地亦多有閒置低度使用情形。顯見，國營事業就其所有土地之合理使用，尚有改善之處。表 1-1：經濟部所屬國營事業土地利用概況彙總表（2001.12）. 參見國營會統計資料與賴士葆，「國營事業十大懶管家排行榜」，1999.11， http://www.np.org.tw/np3/11081e-lai.htm 1-5 丁福致，「國營事業土地資產利用策略之研究─以台電及台糖公司為例」政大地政學系博士論文，2002.06，頁 187。 1-6 審計部查核 2001 年度經濟部所屬國營事業（台糖）營業決算審核通知事項。 1-8 參見監察院 1998 年 10 月 28 日（87）院台財字第 872200524 號函。 1-4. 1-2.

(12) 單位：公頃單位. 土地利用概況. （面積）台糖. 其所有土地雖分布於台灣地區各處（僅宜蘭縣、澎湖縣除外），唯主要集中於中南部土地面積計 48,506 公頃， (55,040) 占總面積 88.2%，其次東部（花東地區）土地面積為 6,183 公頃，占總面積 11.2%、北部（苗栗新竹以北）土地面積為 351.1 公頃，占總面積 0.6%；就土地之利用類別而言，主要為種蔗使用，其農場土地面積為 44,396 公頃占總面積 81%，其餘為鐵道、出租借用地、山林空荒、零星及被佔用土地等等。至土地多角化經營，如營建房屋、休閒事業、工商綜合區、加油站、購物中心等等。台鹽. 因正逐步進行民營化，規劃民營化後保留未來營業所需土地計約 1,423 公頃，其主要利用方式為水電鹽區、生 (5,298) 技養殖區、鹽業文化園區等等；其餘非營業土地約 3,894 公頃，將辦理減資，依法繳回國有財產局管理。台電. 土地利用方式概分為三類：. (3,586) 1.電力設施用地：包括發電、變電及線路鐵塔用地，面積計約 2,510 公頃，佔總面積的 70﹪。 2.業務使用用地：包括辦公用地、倉庫用地等，面積計約 566 公頃，佔總面積的 15.8﹪。 3.其他用地：含礦地、出租借被佔用等，面積約 510 公頃佔總面積的 13.8﹪。中油. 土地利用方式概分為三類：. (2,889) 1.營業用地面積 2,811.7 公頃，佔總面積的 97.3﹪。 2.準備開發利用的閒置土地及未充分使用營業用地面積 71.5 公頃，佔總面積的 2.5﹪。 3.準備出售的閒置土地及畸零地面積 5.8 公頃，佔總面積的 0.2﹪。 1-3.

(13) 省自來水. 主要為水利建築用地面積 1,364.7 公頃，占總面積 81.64﹪，其次為待建基地面積 122.5 公頃，占總面積 7.2 (1,701) ﹪，該土地皆位於水源區。另有 38 筆面積約 2.2 公頃散落於各地自來水管理處的繁榮地區，目前充作辦公聽或加壓站使用，為低度使用。至目前閒置土地為 25 筆面積約 0.66 公頃，帳值 5,884 千元，省自來水擬予出售。中船. 土地分屬高雄廠、基隆廠及台北辦事處共約 153 公頃，其中約 84 公頃係向基隆市政府、港務局及海軍等單位租用，自有土地約 69 公頃，土地成本價值約 56.93 億元，佔資產總額之 20.54%，基本上土地皆屬營業用地。. (153). 漢翔. 漢翔擁有岡山（發動機）、沙鹿（裝配、工程、試發）及台中（航電、零組件製造）等 3 各廠區，土地面積總計 129.19 公頃，依漢翔公司設置條例規定，該公司使用之土地為國有，其中 6 筆面積計 0.43 公頃分屬高雄縣、台中市、台中縣，由經濟部有償撥用後併同國有地向漢翔公司收取租金，租金率 5%每年約新台幣 6,000 萬元，租期 20 年。. (129). 唐榮. 主要為生產用地約 89 公頃，占總面積的 72.3﹪，至非生產用地部分，目前有些土地呈閒置狀態。. (123) 合計. 68,986. 資料來源：國營會；本研究整理。註：1.省農工及硫酸錏公司已辦理解散清算，故暫不列。 2.台鹽及中油公司已辦畢減資，詳見表 5-4。. 1-4.

(14) 2002 年 4 月間行政院以國家資產長期以來，並未建立良好的經營 1-9 管理機制，特成立「國家資產經營管理委員會」，並不緯言其主要目 1-10 的在增加國庫的收入。而直接增加國庫收入的措施則為土地資產處分，如國營事業除業務經營上必要留用之土地外，其餘應繳回國庫， 1-11 並以處分土地方式來籌錢。顯然在政府財政困境下，處分國營事業土地資產已成為政府紓緩財政壓力的重要手段。基本上，國營事業在產業轉型及全球化、國際化之潮流影響下，其經營型態及發展方向均將有所調整，而其所經管土地未來之利用方式亦應有所因應，且以國營事業土地之利用除了效益的追求外，更重要的是肩負公共性之責任，基於配合國家政策及土地利用效益之觀點，有關國營事業土地利用策略之建構，則揆為重要。二、. 研究目的與範圍. (一)研究目的 1.國營事業土地資源之分布及其土地利用情形之探討。 2.探討國營事業土地利用相關法令政策及課題所在。 3.就目前國營事業土地之利用課題，尋求因應對策，並配合國家經濟及國土政策，研提國營事業土地利用之發展方向及策略。. 所稱「國家資產」依行政院 2002.06.11 院授財產改字第 0910014674 號訂頒「國家資產經營管理一元化執行要點」，第四點第（五）項規定，包括公司組織國營事業機構之國有股份及登記為該公司所有之不動產、有價證券。 1-10 按委員會所欲發揮的功能之一，為藉由國家資產的活用，以彌補財政缺口。參見行政院新聞稿，「院長對國家資產經營管理委員會第一次委員會議致詞稿」， 2001.04.13 http://publish.gio.gov.tw/newsc/910413/91041302.html。 1-11 參見聯合新聞網 2002.04.13「政院找錢國產運用應法制化」， http://news.sina.com.tw/sinanews/udn/latest/2002/0413/10387772.html；行政院 2002.08.07 院授財產改字第 0910020455 號訂定之「國家資產經營管理原則」第 11 點。 1-9. 1-5.

(15) (二)研究範圍本研究範圍，係以國營事業「土地利用方向」之研究為重點，由於國營事業性質殊異，有公司組織型態，有非公司組織型態；公司組織型態者有全部官股者，如中油；有官私股皆有者如台糖；非公司組織型態者，有執行公權力之機關，如港務局；有非公司組織之事業單位，如台鐵。此外，國營事業中之銀行，其性質與其他國營事業機構更具有特殊性。故如分別就其特性分析，恐非每一國營事業逐家檢視不可，亦非本研究案短期內可達成。由於研究時間及經費之限制，故乃援引企業生命週期之概念，就國營事業亦為企業經營之一，其生命週期階段土地資產利用之策略，進行分析考量，而不做個別國營事業之經營狀況及存廢與否，分別分析。而僅就台糖、台鐵及台電三家國營事業，其經營狀況為個案之探討，並初步分析台銀之土地資產與其經營之特殊性考量。又有關土地利用相關法規甚多，涉及整體性國土開發利用規範，故僅就與國營事業土地利用關係重大之國營事業管理辦法、國有財產法及與政策方向攸關的公有土地經營及處理原則與國家資產經營管理原則，進行分析。. 第二節. 研究內容與方法. 一、研究內容國營事業之土地利用，往往涉及複雜的政策考量，以及廣度的利益分配與糾葛，完整的分析與探討，應包括政治、經濟、法律及社會等多層面的研究解析，本研究主要之內容為： 1. 理論基礎與文獻回顧配合本研究之需要，理論基礎部分，將以相關土地利用效益理論為主要探討對象。此外國營事業土地利用與國家資產管理體制有密切的關係，因此，將就土地利用與國家資產管理體制作相關文獻之回顧。. 1-6.

(16) 2. 現階段政經環境與國營事業土地利用情形之探討長期以來，我國之政經環境與國營事業土地利用策略有著密不可分的關係，值此國內政治、經濟、主客觀條件轉型之際，爰針對（一）台灣地區政經環境之變遷；（二）國營事業土地利用之現況予以深入了解，藉以釐清問題癥結。 3. 國營事業土地利用相關課題與訪談分析本研究將就現階段國營事業土地資源分布情形及其利用概況，進行分析，並重新思考國營事業土地利用之課題，針對這些問題，透過訪談及與學者專家之座談方式，尋求問題之解決途徑，並避免再陷入過去土地利用的窘境，以作為研議未來國營事業土地利用之發展方向。 4. 對未來國營事業土地利用策略之建議針對研究成果並考量我國國情與相關法令政策，研提未來國營事業土地利用策略。. 二、研究方法本研究所採取的研究方法主要為： 1. 研究初期採文獻資料分析法，收集國營事業土地利用開發之相關文獻資料，加以整理歸納分析，以建立本計劃之研究基礎。 2. 以訪談法訪問各國營事業及有關機關，俾進一步了解以往國營事業土地利用開發所存在之問題，以作為解決方案提出之參考。 3. 舉辦期中報告及座談會，並邀請學者專家及有關人員座談，就相關課題提出對策與建議，以進一步修正或補充研究內容與方向。 4.. 根據期末報告座談會與會人士之意見，予以重新檢討研究內容，並作必要之修正與補充，以提出具體結論與建議。. 1-7.

(17) 第三節一、. 研究流程與預期成果. 研究流程. 研究動機、目的、方法. 相關文獻及理論基礎. 國營事業土地資. 國營事業土地資源分. 源取得分析. 布區位、數量. 國營事業土地資源利用相關法制規範與政策. 現行國營事業土地利用課題探討. 對國營事業土地. 對國營事業經營. 資源歸屬之問題. 效率問題. 國營事業土地利用之基本理念. 確立國營事業土地利用之基本策略方向. 1-8.

(18) 二、. 預期成果. 經本計畫進行之研究，預期可獲致下列成果： 1. 確認國營事業未來發展之定位，釐清土地資源之利用策略。 2. 瞭解當前國營事業土地資源分布區位及數量狀況。 3. 瞭解當前國營事業土地利用之相關法制與課題所在。確立國營事業土地利用對策，以因應未來國家整體發展需要。. 1-9.

(19) 第二章. 相關文獻回顧與理論探討. 第一節. 國營事業之形成背景與趨勢. 一、. 各國國營事業之形成背景及趨勢. 第二次世界大戰結束以來，世界各國都普遍地採行「國有化」（Nationalization）的經濟政策2-1。無論是推崇自由經濟的民主國家，或標榜高度計畫經濟的極權國家，均積極的發展國營事業之經營體制 2-2 。此一現象的產生，一方面是出於穩定戰後國計民生，追求經濟發展之事實所需；另一方面亦象徵著政府職能的擴大及福利國家理念的重視。唯近年來各國漸以民營企業為重心，對國營事業之經營範圍則多所限制。基本上，一國國營事業之發展除受經濟思潮的衝擊所影響以外，亦與該國的歷史背景、政治、社會及經濟發展等各方面有極密切的關係。工業先進國家如美國、英國及法國等國家，其經濟發展之層次較高且對國營事業的經營範圍、營運及管理制度等有極豐富的經驗；另日本及韓國對亞洲經濟發展有舉足輕重的影響，並與我國經貿往來關係密切。本研究先論述該等國家國營事業之形成背景、設置目的及趨勢，當有助於對我國國營事業之了解2-3。. 2-1. Robson,.W.A.,“Nationalized Industry and Public Ownership＂,London: Simson Shand Ltd., 1960, p29-31。 2-2 Hanson, A.H.,“Public Enterprise and Economic Development＂12d.ed. London:Routledge & Kegan Paul, 1960, p14-15。 2-3 以下各國國營事業之形成背景、趨勢另參見，楊關錩，前揭書註，頁 1-17；許士軍，「國營事業之監督」，嘉新水泥文化事業公司，1964 年，頁 1-20；經建會委託環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 3-2 至 3-14。 2- 1.

(20) （一）英國英國公營事業之發展可溯及十九世紀以前，如當時之郵政局（設立已有三百多年歷史）及公營局2-4。十九世紀陸續成立的有：倫敦港務局（1908）、電力委員會、森林委員會（1919）、英國廣播公司（1926） 2-5 及中央電力局及倫敦客運局（1933）等等。基本上，英國公營事業的所有權繫於兩黨政權的更易而轉移。先是工黨在 1945 年大選時宣稱，工黨如大選獲勝，將 1.英格蘭銀行；2.燃料及動力工業；3.國內運輸業；4.鋼鐵工業等收歸國有，及至其上台後，果然將此政策在國會中通過法案加以實施。而其國有化的原因，除了因係基本工業或自然獨占外，主要認為國營較民營更為有利。反觀保守黨政策，所主張的卻著重在限制公營事業的發展範圍，或合併或售予民營，而其後工黨上台，於 1967 年又再度收歸國有2-6。從六○年代迄今，英國儘管兩黨之政策立場互有歧異，然而在改變產業結構及提高經濟效益所作的努力是一致的。期間所成立之「產業重整公司」乃在推行區域政策，反托拉斯政策，提供產業資金及提高投資誘因上扮演著重要的角色2-7；至「國營事業管理局」更被視為推動經濟計畫最有效的工具，負有創造就業機會、發展產業技術、提高投資意願、提供高級科技風險性事業資金等多項任務功能2-8。1979 年 5 月佘契爾夫人領導的保守黨執政後，英國政府鑑於二次大戰後公營事業不斷增加，使國家財政負擔日益加重，且因政府保護、政治干預及諸多法令束縛，致營運績效低落。因此，在自由市場經濟思潮引導下，英國政府爰積極推動民營化計畫，以提高企業經營績效。. 2-4. Thornhill W., op. cit., p1-2.。許士軍，前揭書註，頁 4-5。 2-6 Alan Ball , op. cit.,p168-169。 2-7 Brian Hindley,“ State Investment Companies in Western Europe: Pick Winners on Backing Losers？＂, New York : St. Martins Press, 1983, p125-143。 2-8 Aubrey Silberston, “Industrial Policies in Britain 1960-1980＂in Industrial Polic ｙand Innovation, ed. by Charles Carter London: Humann Education, 1981, p39。 2-5. 2- 2.

(21) 基本上，英國雖然沒有將民營化政策目標列入立法，唯主導民營化的英國財政部將其目的整理為六大項 1.提高效率；2.增加財政收入；3.增加員工福利；4.擴大分散股權；5.強化資本市場；6.強化執政基礎。整體而言，英國自 1979 年推動公營事業民營化，至 1989 年民營化的企業超過 40 家，出售國營事業所得累計達 220 億英磅。其主要成果為 1.釋出股權，達成財富之重分配；2.減緩工資上漲壓力；3. 降低政府部門財政負擔；4.提昇員工生產力與服務水準2-9。整體而言，英國公事業隨著民營化之推動，展現另一層面之全民福祉的提昇。（二）美國美國為一典型的自由經濟制度國家。其公營事業的設置，既非出於社會主義的動機，亦非根據長期之計畫，而是由各機關根據當時實際需要產生的。如早期公營事業的發展具有濃厚的地方性色彩，其大多是由各州或城市所贊助的公共計畫而成立2-10。而追溯其公營事業發展的歷史，幾多與二十世紀內所發生的重大事件有密切關係，如第一、二次世界大戰期間為籌備戰事及財源而成立之公營事業，其主要為爭取戰時物資及國防生產的事業，唯這些事業大多係暫時性的，於戰爭結束後即紛紛解散2-11。另如 1929 年間世紀經濟大恐慌為挽救和振興農工商業而設置之公營事業，其中所設置之各種金融事業為主要且所佔比例亦最高2-12。. 環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 3-2 至 3-5。 2-10 包括密西根鐵路及供商業用的公共工程（Shepherd, W.G.,op.cit., p112）。 2-11 The United States government organization manual 1957-1958；許士軍，前揭書註，頁 14-16。 2-12 Marshall E. Dimock, Business and goveerment （Reveal）,1953 ,p561。 2-9. 2- 3.

(22) 而美國公營事業雖一方面日趨增加，唯另一方面其反對聲浪卻亦日趨強大。如 1932 年國會即指定一委員會調查政府與民營企業競爭情形，他們認為政府與民爭利，是違反美國的立國精神2-13。另 1954 年國會一委員則站在政府立場反對公營事業，主張政府應退出不必要的競爭事業，以解救政府財政危機2-14。為此國會提出兩項原則，即凡非政府有效活動所必須之職務，及與民營各種競爭之非必要職務與活動，皆應取銷。而艾森豪總統也指示下列事業，聯邦政府不應進行： 1.人民自己有效進行或被協助進行者；2.民營企業得有效進行者；3. 州或地方政府得有效進行者2-15。基本上，美國是一個以民營為主體的國家，公營事業與公共利益密切關聯，或為因應特殊經濟情勢、或在於達成國家目的，且其設立需經國會立法，不以生產、營利為目的2-16。相較於歐洲國家，美國除郵局業務以外，並沒有任何公營事業，因此在美國，對民營化的討論大部分轉成經濟自由化的主題。美國對於經濟管制的解除是從 1970 年代中期開始，當時的重點主要在於檢討產業管制的範圍與管制的機制，在此同時政府承諾要回歸市場機制，至 1981 年政府開始兌現他們的承諾，進行經濟管制的解除2-17。整體而言，相較於其他多數國家公營事業之民營化以解決財政負擔為主，美國則以行政管理的角度審視各級政府的功能2-18。. 美國 72 屆國會第二會期眾院會議記錄 1985 號，頁 13；Mc Diarmid; government Corporations and federal funds p5。 2-14 美國 83 屆國會第二會期 1197 號眾院報告，The government in Business general-part 1, p9。 2-15 美國 72 屆國會第二會期眾院會議記錄 1985 號，頁 2。 2-16 楊關錩，前揭書註，頁 5-6。 2-17 環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 3-8。 2-18 施顏祥，「民營化之路－公營事業民營化理論與實務探索」，財團法人孫運璿學術基金會，1997 年。 2-13. 2- 4.

(23) （三）法國法國公營事業的發展具有悠久的歷史，早於大革命時即已存在。如郵政事業早於十五世紀時代即已創辦，而國家獨占煙草之產銷更始於第一帝國時代。早期的公營事業是國王為了達到政治、軍事的目的，或解決財政問題而成立，唯此時所設立之公營事業多為臨時性 2-19 。而公營事業大規模的擴展，起於第二次世界大戰時，1943 年「國家抗敵委員會」宣佈將國家基本產業收歸國有，並於 1946 年憲法序文中確認：「任何具有國家服務性或獨占性特徵的事業應為全體社會所擁有」2-20。此一時期的公營事業不僅具有濃厚的政治色彩，更肩負發達經濟的使命，其全國性的重要產業大多予以國有化2-21。 1958 年前，政府設立公營事業需經國會同意，而 1958 年憲法正式區分立法部門和管制部門，使中央政府行政部門擁有獨立創設公共服務事業的權利，亦促使公營事業的經營範圍再予以擴大。事實上，法國政府在追求經濟自由，平衡公、民營企業及改善公營事業經營管理上，作了多方的努力，如為減輕公營事業的束縛，建立「專案合約（program contract）」的方式避免政治性干預2-22；成立「產業發展機構（Institut Pour le Development Industriel，IDI）」以強化民營企業的 2-23 財務結構，化解公、民營企業的衝突。整體而言，法國此舉所創造出之國家整體的經營績效是有目共睹。. 2-19. William keyser and Ralph Windle ed.,“Public Enterprise In the EEC:Part IV France ＂Nether lande: Sijthoff & Noordhoff Internation Publisher, 1978, p11。 2-20 引自W. Friedmann, op. cit. p6。 2-21 William keyser and Ralph Windle , op. cit., p11-26。 2-22 Shirley, Mary M., “Contracts Between the State and its Enterprise:The Experience of France and Senengal＂in Managing State-Owned Enterprise, p78-80。 2-23 Diana M. Green, “France:Enlisting the Aid of the Private Setor＂in State Companies in Western Europe ed. By Brian Hindley, op. cit., p192-194。 2- 5.

(24) 而法國自 1981 年社會黨執政後就成為西歐國家中產業國有化程度最高的國家，但是長久以來公營事業在政府的保護下冗員充斥、營運績效低落，甚至發生鉅額虧損，造成政府財政赤字不斷增加。因此 1986 年 3 月法國總理席哈克上任後就積極推動公營事業民營化，並於 1986 年 8 月由總統密特朗簽署「公營事業民營化法案」，成立「民營化委員會」以出售公營事業股票方式來進行民營化。綜觀法國民營化的目標在於，1.改善企業經營績效；2.增加政府財政收入；3.活絡資本市場。而法國政府於 1986 年 11 月至 1988 年 2 月間，共有 29 家公營事業移轉為民營，移轉股權價值為 1200 億法郎，此一時期民營化的規模與價值甚至超過英國，居歐洲國家之首。唯社會黨於 1988 年法國總統與國會改選後再度掌握總統、總理及國會相對多數席次，使得民營化政策的執行暫告一段落2-24。（四）日本日本國營事業的的創設始於 1868 年明治維新，主要是基於軍事和政治目的而成立，包括煤礦、鐵路、電報、造船、棉織廠及農業事業，分別由產業部門和內政部門負責管理2-25。在二次世界大戰前，公營事業是由政府高度合併和獨占經營，戰後在「聯軍最高統帥和約（SCAP）」之民主政策原則下2-26，瓦解了獨占性大型企業，產生更多自由競爭事業，政府的干預也減至最低。重要的國營事業轉變為小型的「公營公司」，如鐵路、煙草、電話、電報及銀行。而政府對公營事業的投資、補助也逐漸減少，認為民營化可賺錢，競爭有助於公營事業效率的提昇2-27。. 環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 3-6 至 3-8。 2-25 Kiyohiko Yoshitake, “An Introduction to Public Enterprise in Japan＂ London:Sage Publication, 1973, p38-39。 2-26 指第二次世界大戰結束前各國統帥所共同決定之戰敗國重建計劃（參見 Kiyohiko Yoshitake, op. cit., p56）。 2-27 “Privatisation＂in the Economist, op. cit ., p73。 2-24. 2- 6.

(25) 基本上，日本是當今最崇尚自由經濟體制的國家之一，透過自由市場的運作，日本經濟快速成長的結果，造成各國的大震撼，繼而紛紛探尋「日本模式」。誠如通產省官員大悲爾嘉九(Ojimi Yoshihisa)表示：終身僱用制、年資敘薪制及企業聯合體制是戰後日本經濟的三大「神器」2-28。而其通產省所扮演的政府與企業協調的角色，使得民間企業擁有更多決策權及自主權，是有其一定的貢獻。同樣的，日本之公營事業亦如歐洲國家遭遇類似的問題。為此，日本政府於 1981 年成立臨時行政調查會，針對巨額國債利息負擔及行政效率低落等問題進行研究改革。1982 年 7 月該會建議將日本電信電話公社、日本國有鐵道公社等公營事業民營化，藉以減輕政府財政負擔，及提高企業的經營績效。亦即，民營化的主要目的為 1.市場開放競爭；2.提昇經營績效；3.挹注財政收入等。因此，日本政府於 1985 年將日本電信電話公社改組為有限公司型態進行民營化（發行股份 1560 萬股，全數歸政府所有，後分次標售），確為日本經濟自由化之一重大措施；另 1987 年 4 月日本國有鐵道公社開放民營，同年 11 月日本航空株式會社也宣告民營化2-29。. 姜雪影、李定健合譯，Chalmers Johneon著，「推動日本奇蹟的手－通產省」，台北，經濟與生活出版事業公司，1985 年，頁 383。 2-29 環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 3-8。 2-28. 2- 7.

(26) （五）韓國韓戰爆發前，韓國公營事業之發展一直遵循 1948 年憲法所決定之社會主義原則，如縮減政府干預經濟活動的範圍，將公共福利、國防事業及有關人民生計的事業收歸國營2-30。戰後，1954 年新憲法中，不僅沒有劃定公營事業經營範圍，更於憲法第八十八條中規定：「民營企業不得移轉國營，除非基於國家緊急需要且必須經由特別立法；非經公法之司法程序，國家不得管理、運作、控制民營企業」故此一階段大部分產業都是由私人經營。 1960 年朴正熙時代視公營事業為必要之罪惡：「生產之民有化應予以無條件的鼓勵，但在刺激國家發展和保護人民利益時，則必須加以控制」2-31。換言之，政府將公營事業當作經濟發展的主要工具，藉由生產的干預和資本及勞務的再分配以達到國家發展的目標。因此，本時期公營事業所涵蓋的範圍相當廣。而由於公營事業過於龐大，致產生種種經營績效不彰的弊病，於是韓國政府乃採行民營化策略，縮減政府股權及經營範圍。目前政府主要投資的事業僅限於電力、煤業及化工業，至一般基本工業如鋼鐵、煉油、造船等則交由民間經營。整體而言，韓國正積極朝經濟自由化進展。（六）小結綜觀前述各國公營事業之形成背景及設置目標，及其時代潮流趨勢，皆有一共同點，各國公營事業之成立宗旨在於實現公共利益，及至其式微，公營事業民營化則為一必然趨勢，而民營化的目的，乃在追求另一層次全民福祉的提昇。而此之發展趨勢對我國公營事業的發展是有其一定之影響。尤其歐美各國之國營企業民營化後之處理方式，除在理論上，將所有權與經營權分離作不同考量外（如表 2-1），其施行結果，亦不外如此。雖然國外經驗、事業特殊性等與我國有異，惟就經營效率而言，其目標應為一致，此足供我國國營事業土地利用之借鏡。. 2-30. Jones, Leroy P. and I1 Sakong, “Government, Business, and Entrepreneurship in. Economic Development: The Korean Case＂England: The Harvard University, 1980, p144。 2-31 引自Jones, L. P., op. cit., p129。 2- 8.

(27) 二、. 我國國營事業之形成背景及趨勢. 我國國營事業的發展，幾於近代中國工業化同時發生。其動機是鑒於西洋洋槍火砲的犀利，想以國家的力量設廠製造，以圖與西洋對抗。因此，滿清政府發起自強運動，建立許多國防工業，且重點在軍事工業之建立，而此時所建立者為我國最早的國營事業2-32。甲午戰後，輕工業、民營工業及鐵路相繼興起，其目的乃在於維繫國家命脈及經濟自主權。民國締造，國父孫中山先生鑑於當時民生凋敝，經濟發展落後，乃提出民生主義作為發展經濟的指導原則，並在實業計畫中揭示，以「個人企業」和「國家經營」共同開發中國實業；為防止私人企業過度發展而致操縱國計民生，乃主張節制資本，凡具壟斷性之事業均以國家經營為原則。因此，國營事業乃成為實現「發達國家資本」，以其國民均富之重要手段2-33。換言之，論及我國國營事業之發展，其影響因素為（一）繼承遜清國營事業之基礎；（二）適應抗日戰爭之環境；（三）接辦敵偽重要事業；（四）配合勘亂時期的需要，而受此因素影響，使得我國國營事業之範圍、目的都與理論上所原定者出入甚大，成為特殊環境下的產物2-34。民國初年國民政府乃依據「實業計劃」從事經濟建設，大規模的拓展國營事業，舉凡金融事業、交通運輸業、重工業及公用事業等 2-35 ，此一發展為日後經營奠定了重要基礎，唯因對日抗戰和剿匪戡亂，連年戰禍，國營事業的發展也因而延滯。二次世界大戰結束後，政府接收日人在台經營的產業，由於戰後人力、物資及技術的匱乏，遂由政府擔負起整建經營任務，此為台灣地區國營事業發展之初期。. 許士軍，前揭書註，頁 17，其國防工業如江南製造廠、天津機器製造局、福州船政局、漢陽鐵廠及漢陽槍砲廠等。 2-33 張鐵軍，「國父所訂實業計劃的原因及經過」，國父實業計劃論文集，台北國父實業計劃研究學會，1966，頁 7。 2-34 許士軍，前揭書註，頁 21。 2-35 中國國民黨第一次全國代表大會宣言中，計劃將銀行、鐵路、航空郊遊國家經營，其後於 1928 年之國民政府宣言，1944 年之第一期經濟建設原則中，曾分別規定國營事業的經營範圍（參見周開慶，「節制資本論」，中央文物供應社，1979 年，頁 33-34）。 2-32. 2- 9.

(28) 基本上，國民政府在台灣介入事業的直接經營始於 1945 年陳儀所主持的行政長官公署來台接收日人的產業，這些事業後來成為公營部門的骨幹。此外，另有少部分事業係延續國民黨過去在中國大陸時期的公有體制。至 1980 年代末期為止，公營事業部門橫跨農、林、漁、牧、營建、製造、運輸、通信、公用、文化、金融和媒體等數十個產業，總計 100 家的事業（包括公務單位及公司型態在內）和金融機構。國家資本存在時間的久遠和所涉入範圍的廣泛，僅次於中歐及東歐國家從前社會主義時期的狀態2-36。整體而言，台灣地區國營事業係由下述三類所組成2-37：（一）接收日人事業整建改組者：交通及通訊事業：如台灣鐵路、台灣郵政管理局；金融及保險事業：如台銀；能源事業：如台電、中油；支援農業事業：如台糖、台肥；機械業：如台機、台船；生產事業：如台泥、台紙及台灣省公賣局；原料工業：如台鹽、台鋁、台金等事業機構。（二）原在大陸設立隨政府遷台者：金融業：如中央銀行；紡織業：如中紡；鋼鐵業：如台鋼；機械工程：如中華工程；漁業；國防工業等事業機構。（三）政府在台創設者：包括民間不宜或不願經營者，如國防工. 業、交通運輸業、金融、能源事業；經過改組、合併或新設而成立之生產事業，如台金、中油、中化、中鋼、中船、台機、台鋁等公司。. 2-36. Wu, Yu-Shan Comparative Economic Transformations: Mainland Chian, Hungary, the Soviet Union, and Taiwan, Stanford, California: Stanford University Press ,1994。 2-37 劉鳳文、左洪濤，「公營事業的發展」，聯經出版社，1984 年，頁 7-9；經濟部國營事業委員會暨各事業年報，國營會編，1984 年，頁 5。 2-10.

(29) 基本上，國民政府來台初期掌控事業經營的主要目的是為了鞏固政權（Amsden，1995；劉進慶 1992、1975）。其他功能如促進國內資本形成、調控經濟和挹注國庫收入。是以，在台灣經濟發展的過程中，國營事業負有滿足民生供養、創造就業機會，支援與帶動民間產業發展及配合國防工業等重要任務，即國營事業對於經濟發展、經濟穩定、經濟公平等方面曾有輝煌的成就與貢獻2-38。有學者更肯定，台灣經濟發展的奇蹟，多少應歸功於國營事業的帶頭作用，使台灣經濟不受外來壓力的影響，並引進外國技術和資本，彌補民間資金的不足，來推動工業發展2-39。而正因國營事業除背負眾多政策性任務外，政府對事業的監督，制度上的設計即防弊而少興利，導致事業營運績效不彰，甚者經年虧損成為政府的財政負擔2-40。而此種公營事業營運效率不彰的現象，根據官方於 1985 年行政院經濟革新委員會，有關「國營事業管理制度之研究」報告中指出，國營事業營運自主權受政府的種種干預與限制，導致經營績效評估困難2-41。同年經濟革新委員會產業組研究報告─建立公民營企業同時競爭環境之建議中亦指出，政府不干預的結果仍可能比干預為佳，所以應建立公民營企業同時競爭之環境2-42。. 江丙坤，「公營事業民營化與全民優惠釋股」理論與政策秋季號，1997；蔡吉源，「我國公營事業與均富目標」，我國經濟發展與所得分配─邁向均富的社會，三民書局理論叢書，台北：國立編譯館，1981。 2-39 邱振崑，「亞洲四小龍經濟發展的理論與實際」，財政經濟月刊，1988，第 38 卷第 4 期，頁 139。 2-40 江丙坤，前接書註；李俊瑩，「我國公營事業民營化之檢討與法制變革重點建議」，台大法律研究所碩士論文，2000.06。 2-41 行政院經濟革新委員會報告書，「國營事業管理制度之研究」，台北：行政院經濟革新委員會，1985，頁 305。 2-42 行政院經濟革新委員會報告書─產業組研究報告，「建立公民營企業同時競爭環境之建議」，台北：行政院經濟革新委員會，1985，頁 18。 2-38. 2-11.

(30) 如前所述，為因應經濟國際化、自由化的挑戰，提高企業經營效率，增強國家競爭力，減少財政負擔，公營事業民營化已蔚成世界潮流。而我國為加速公營事業民營化政策，於 1989 年成立「行政院公營事業民營化推動專案小組」正式推動公營事業民營化政策；1996 年 12 月國家發展會議朝野復獲致「加速推動公營事業民營化」之共識。我國民營化之推動主要以釋出公股、出售資產或其他方式辦理。據統計，截至 1999 年 9 月底，辦理 50 餘次公股釋出與資產出售，所得金額逾新台幣 3,700 億元，頗具成效2-43。唯期間外界對政府推動民營化過程中曾提出多項質疑，如財團化、黨營化、大量失業等問題，因而要求政府重新檢討民營化政策。此正如同世界各國推動民營化後所衍生民營化非萬靈丹的質疑。. 環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 1-2。. 2-43. 2-12.

(31) 第二節. 國營事業土地資產管理等文獻回顧. 如前所述，國營事業中因台糖土地面積之大，資產總額之高，致有關土地經營管理問題一直為眾所關注。且過去探討國營事業土地經管管理相關課題之論著雖不少，唯主要大多以台糖土地為論述主軸。如其分析的脈絡分屬不同層次，且強調之問題主軸亦不同，有從歷史發展的脈絡探究台糖土地爭議問題，鎖定土地使用邏輯的改變，土地資源使用正義性、正當性、公益性的輕忽，土地為延緩台糖民營化的重要因素，顯見台糖土地對國家經濟發展之重要性，認為政府應在國土規劃的脈絡下，妥善利用台糖土地進行產業結構的調整（呂淑錦， 1998）2-44；至有關台糖土地之處分，於台糖本業經營不善，在外界質疑台糖變賣家產下，就土地之處分方式其被徵收、標售或讓售情形，誠如 1991 年經濟部國營事業委員會委託研究發現，台糖土地之讓售情形主要為國家重大建設、公共福利事業等，對於讓售土地而言，並非以土地最高效益為考量，而是在政府干預下，以國家福利為考量2-45。此雖未進一步論述各處理方式土地面積減少情形，唯以徵收為政府公權力之行使，而讓售又係在政府干預下辦理，則對外界所質疑的台糖出售土地以彌補盈虧，於指責台糖管理不當之餘，政府恐亦難脫責。. 呂淑錦，「台灣糖業百年發展與變遷的政治經濟分析」，中正大學政治學研究所碩士論文，1998 年 6。 2-45 林大侯、劉邦典，「台灣糖業公司經營效益與未來發展方向之研究」，經濟部國營事業委員會委託研究，1991 年。 2-44. 2-13.

(32) 而隨著社會環境的變遷，在國際自由化、民營化的聲浪中，則有強調現階段糖業發展問題，並非侷限於糖業本身生存有關的生產問題，尚包括土地問題，以及有關台糖多角化、企業化與民營化等問題，此國營事業體制僵化所導致之諸多問題，透過事業經營體制的改善，減少政治力的干預，方得以促進台糖土地利用的企業化，即以落實成本效益概念，強調如何促進台糖經營企業化為重心（張世儀，1997） 2-46 ；另由於國際糖價長期低迷不振，加以國內工資持續上漲、環保意識高漲的影響，導致製糖成本不斷上升，而入關後砂糖開放進口，更縮減砂糖事業的規模，為突破經營困境，1986 年台糖奉准「選擇適當土地區段發展觀光旅遊事業與配合都市計畫提供營建事業之用」 2-47 ，即台糖正式將土地開發列為業務經營重心。此台糖多角化經營進軍房地產市場之背後動力與影響，研究認為台糖配合政策釋出土地興建六萬元一坪勞宅，是國家為回應高房價產生合法性危機，是片斷、口號式的政策，並未考慮自由經濟體制下房地產市場及金融市場，不符合資本主義生產方式的邏輯，是另一種吊詭的邏輯，扭曲了國土空 2-48 間結構（馮月忠，1996）。 1996 年配合政府落實「振興經濟方案」，台糖土地釋出設定地上權供產業界使用，台糖土地釋出結果，引發輿論各界廣大的爭議，或認為台糖土地釋出，造成國土資源的扭曲，認為為解決產業界土地取得問題，台糖土地成為政府領政的新籌碼，台糖雖以土地釋出計畫進行公司轉型，然實際上其土地的利用仍多為國家權力所支配，即台糖廣大的土地資源在政策支配下，成為政府補貼廠商土地使用成本、吸引資本投資的最佳政策工具（黃舒衛，2000）2-49。而土地釋出最為人所詬病的，莫過於低廉的租金，研究發現因台糖土地釋出租金與權利金之計算均以申報地價為依據，由於申報地價僅為市價的 2%到 6%，故台糖所收取之地上權權利價值普遍偏低，另考量租金、權利金，以及捐地負擔後，台糖土地設定地上權之價值最多僅為市價的三 2-50 成，充分顯示台糖土地釋出設定地上權之的偏低與不合理。另因為. 張世儀，「當前台灣糖業問題之政治經濟分析」，台灣大學政治學研究所碩士論文，1997 年 6 月。 2-47 參見經濟部 75 年 6 月 23 日經（75）國營字第 27097 號函轉行政院 75 年 5 月 9 日台經字第 9637 號函。 2-48 馮月忠，「國營事業土地處分之研究─以台糖公司六萬元一坪勞工住宅為例」，中華工學院建築及都市計畫研究所碩士論文，1996 年 6 月。 2-49 黃舒衛，「台糖土地釋出之政經分析」，政大地政研究所碩士論文，2000.06。 2-50 張金鶚主持，「台糖公司土地設定地上權權利價值評估與土地使用變更負擔之 2-46. 2-14.

(33) 政策性的土地釋出，在釋出用途過於浮濫下，本末倒置，原本為協助重大投資工業部份僅占釋出面積之 10%，而 58%的釋出面積卻反而供作各級學校用地，於擴張性的發展與建設並沒有辦法支持台灣高等教育下一個階段競爭的同時，台糖土地釋出成為替權力集團另闢私人興學場域，造成國家資源扭曲，以及國土資源誤擲衍生的永續資源（陳 2-51 香蘭，2001）。而近年來，國營事業在面臨市場開放、盈餘繳庫，以及民營化政策推動的壓力，使得國營事業轉而追求土地資產個別利益之獲取，此就土地資源公平與效率而言，國營事業整體觀點著手，而非侷限於單一事業土地資產利用的框架，即國營事業土地資產之整合機制，不僅應考量整體土地資源之循環利用，更需妥善運用國有民營之觀念，將土地經營之利益，解決民營化所生之缺憾，以建構國營事業土地資源永續利用之整體策略（丁福致，2002）2-52。基本上，國營事業的定位，係以達成「公行政任務」為導向，唯在土地釋出方面，國營事業把土地當作財物工具，利用標售、出租、聯合開發等方式增加事業的收益，並沒有把土地當作政策工具，從國土規劃的角度去思考，如何藉土地的釋出來實現「公行政任務」之執行2-53。. 研究」，台糖公司委託，1998 年 9 月。 2-51 陳香蘭，「成長的迷失─以大專校院增設、擴充校地為例」，世新大學社會發展研究所碩士論文，2001 年 6 月。 2-52 丁福致，「國營事業土地資產利用策略之研究─以台電及台糖公司為例」政大地政學系博士論文，2002 年 6 月。 2-53 行政院研究發展考核委員會委託中華經濟研究院，「國營事業土地資產管理之研究」，2002 年 9 月。 2-15.

(34) 整體而言，國營事業之成立宗旨即在於公共利益之實現，只是時代背景不同，公共利益之意涵不同罷了。我國國營事業土地處分之問題根源在於土地產權的不明確。且歷年來，土地處分主要為執行政府之政策目標，其中政府為決策者，而事業機構僅是一配合政策的執行者。而因各政策目標在本質上的衝突與矛盾，及運作上陷入政府失靈的窘境，爰衍生土地處分之問題。另期間事業機構於經營困境下，更以處分土地所得美化帳目混淆經營實績，減損國庫的收入。為根本解決問題，現階段除重新定位國營事業之時代任務外，應以國營事業土地資源為全民所有之理念思維，就國土整體規劃利用觀點，建構一法制化、透明化、公開化的國營事業土地資產運行機制，以利國營事業土地資源之循環利用。亦即於政策執行過程兼顧程序正義及分配正義，回歸以資源創造公共利益之處分機制（鍾麗娜，2003）。. 2-16.

(35) 第三節一、. 國營事業之治理與理論基礎分析. 國營事業設立之本質. 有關國營事業設立之理論， Pigou（1920）首先提出市場機能並不能自由調節至古典經濟學派所謂的最適化資源配置，實際上存在所謂市場失靈的現象。Pigou 認為處理與社會大眾有關之問題，並無「看不見的手」可經由個別達成全體的最適利益，必需有一具有廣泛權利的機構加以干預，當私人產業不受公眾（政府）干預時，僅為私人產業利益最大，而非全體國民的最大利益，透過政府干預，因而形成國營事業成立之理論基礎。 Pigou 等新古典經濟學者以市場失靈（market failure）為探討之概念，認為構成市場失靈之主因在於自然獨佔、外部性、以及公共財提供三項；而引申解決市場失靈之手段，國（公）營事業雖非唯一之解決之途，但亦說明現實社會對市場機能之發揮，仍存有相當之限制，而無法達到最大之經濟效率，因此從新古典學派之觀點，為達成市場機能之效率，必須輔以政府之介入，因此政府的經濟職能便是解除或緩和市場機能的限制。但不論就經營自然獨佔之產業，或是生產具有共享以及無法排他特性之公共財，抑或對製造外部成本者之管制，而衍生由政府進行生產者，均與國營事業有關，且其具有明顯之公益特性，既作為輔助市場經濟效率不足之手段，亦需具備輔助之明確目標。由於國營事業多屬獨佔性強之產業，其所具備「規模經濟」之特質亦非常顯著，就經濟理論而言，規模經濟之成因不外乎：生產要素之專業與分工、設備的不可分割性、大規模採購與副產品之利用；如國營事業之員工，在形成規模經濟過程中，因勞動要素的專業化與分工合作之可能性隨之提高，以追求成本之降低；而其設備往往只適用於大規模生產，這些設備如用以從事小量生產，將無法發揮功能，部分事業之設備費用耗費甚巨，需要大量的運輸管線（如電、油、水、糖、通訊等），但管線完成其長期平均成本將隨產量之遞增而減少。. 2-17.

(36) 但規模經濟之特質，亦形成獨佔事業資產既耐又專之特性2-54，各獨佔性事業間之替代性甚低，雖然可藉由資本之流通進行新創事業，但國營事業規模經濟特質如結合公益之特殊需要，將使得國營事業更難以變更其原始特殊需要之角色，因長期專業分工之勞動力，亦使得國營事業在難以轉變其事業之本質，形成國營事業轉型之僵固性，再者，多數獨佔事業實際上由於僅有單一廠商生產，加以政府之直接管制，往往亦代表產業之型態，而產業與產業間之替代性甚低，因此國營事業亦難以變更其原始特殊需要之角色，其事業目標存在之有無，實與是否存續具有密切之關係。就資源之角度而言，國營事業因公益之特殊需要，其存在之意義實係「使用非市場經濟之資源，以調整或達成市場經濟資源之效率」，而社會對公益之需求亦受到政治、文化、經濟、科技之發展，隨時空之演變而有所不同，因此隨時空環境亦存在不同型態之國營事業，故非市場經濟之資源應係為整體社會公益之準備，應確保其存在之必要性。實際上，勞力、資本往往因經營或需求狀況之轉變，其資源難以繼續存留於非市場經濟，但政府所有之土地則因其本身即具備稀少性、外部性、與公共財之特性，故提供國營事業之土地，既須避免資源之流失，造成整體社會公益需要之不足，亦需以此資源進行調整或達成市場經濟資源之效率，此係公地使用權市場化之理論依據2-55；從生產要素之專業與分工、設備的不可分割性、大規模採購與副產品之利用，等規模經濟的特性，實際上將產生如Porter（1980,259）所指衰退產業中資產又耐又專（Durable and Specialized Asset）之情形，專業的資產只有特定的同行才能使用，有些甚至僅能於原地使用，有意在同一產業購買這些資產之廠商甚少，而國營事業又多係獨佔廠商，一旦形成規模經濟後，營運如呈現衰退現象，而在資產清算價值很低的狀況下，縱使預期未來現金流量不佳，仍會滯留於該產業無法退出，顯見國營事業轉型之僵固與缺乏彈性。 2-55 鄭明安（1995,103-105）認為公地使用權進入市場化之目的及內涵為： 1.提供公有土地方式改變為主動與富彈性的方式：公有土地除留供公共使用部分之外，一律以使用權開放提供民間使用，及排除、摒棄過去以佔用、實際使用為條件才提供使用權的方式，讓公地能在開放使用權的市場流通。 2.以公地作企業經營管理的重要資源：使用權市場化之目的，即在形成公地有效率的經營管理，促成公地的企業化，使民問資源與技術和政府充分配合，一如私部門充分而靈活運用民間的資源。 3. 使用權歸於人民所有的觀念： 2-54. 2-18.

(37) 故以保有所有權存留於非市場經濟體系，而以使用權促進土地經濟有效率之利用，以達到所謂巴雷托最適化（Pareto Optimality）（鄭明安， 1995,98-100）。如土地資源係以所有權投入市場經濟，僅能於時間橫斷面上短期達成巴雷托最適化，但長期則在土地資源有限之情況下，因短期已因所有權之損失，致無法繼續提供土地資源與新興之國營事業，政府輔助市場經濟之手段勢將難以存續，仍難達成巴雷托最適化。新古典經濟學者對國營事業之觀念，在 1920 年以前多集中於完全競爭之市場部門經濟體系之探討，對於任何財貨，皆認為可經完全競爭之市場經濟體系運作，而達到最適配置之經濟效率，無須政府組織單位之介入，主張自由放任之經濟。新古典經濟學派雖然認為政府干預存在之必要，但在位階上，政府干預實際上仍是使市場經濟活動更為健全的輔助措施，在正常情況下市場經濟運作無涉社會大眾有關問題時，政府並不需出面干預，然當追求自身利益與公共利益難以一致時，政府始應出面解決公益之需求，故新古典學派對獨佔所關心者，係為資源配置之效率，而非資源之分配。而從歷史角度分析，獨佔僅為結果，而非原因，獨佔之原因主要仍在於必需性，然而對必需性之定義往往涉及主觀之認定，因此新古典經濟學家轉而著重於市場經濟效率「獨佔性」之研究，但人類社會問題並非僅止於經濟問題，實難以忽略政治與社會所產生之影響，目前經濟體系中所以分成公共部門經濟、市場經濟體系，即係避免將社會問題窄化至市場經濟體系，而從社會與政治之角度，往往是因人之必需性而產生獨佔之問題，獨佔性的探討多著重於資源配置之效率，. 公地使用權市場化，政府所有觀念應修正為使用權歸於人民所有的觀念，落實土地使用權歸於全民所有，全民均有獲取公地使用權之機會與權利與義務，而政府更應促成具有經營公地能力者發揮其智能，為國家創造財富。 4.調和政府干預功能輿公共選擇功能：公地使用權市場化前提下，公地所有權仍屬國家所有，透過市場將使用權釋出，以補救市場失靈為已足，否則過分干預市場機能，徒然增加政府失靈造成加深扭曲市場的反效果。 5.落實租賃或債權物權化及於公地：公地使用權釋出，為促進土地利用合於經濟而有效率，由土地租賃關係轉為物權關係，依民法物權之法制，承租人可以其地上權設定抵押權等他項權利，以籌貸資金，增加土地經營之效率與能力。 2-19.

(38) 而必需性之探討則著重於資源之分配，因此，國營事業資源之探討，亦需及於公平與效率。由於必需性係強調基於生命共同體之共同生活所必需，因而引發個別消費者直接消費公用事業該財貨或服務系統之必要；因此，此種必需性係指為維持集體性持續存在重要基礎。當國家取代封建制度以家族、宗族、莊園為主之集體生活組織，從個人與傳統封建制度下緊密結合，取而代之則為個人與國家之結合；在封建制度下，集體生產之經濟關係，使財產權係基於使用價值（use value）之精神，以公有為原則；然隨著封建制度之解體，轉變為以個人私有財產權為基礎，不僅勞力與土地傳統生產因素加入生產，更重要的則是私有資本亦投入生產，資本之累積與可移動性，打破傳統依附土地而存之經濟關係。而集體式自給自足之原則，已為個人式資本主義之交易原則所取代，個人使用物品已不再滿足於生存所需，而是為了與他人進行交易，而進行之社會控制（social control），個人擁有越大的交易權力，就能擁有越大的社會控制力，（Educken,1947；Gibbs,1981）。這種以控制力思考資源之面向，顯與新古典經濟學家所探討之資源配置效率不同，從資源分配面思考市場經濟時，對於資源掌控越大者，亦能擁有越大的社會控制力，如果涉及必需性之資源需求，經由市場經濟，當經濟資源由使用價值轉換為交換價值時，財富之累積也隨著轉化為社會控制之手段，社會結構之主體，亦將為資源掌控者所支配，造成集體生活無法維持，甚或產生社會問題，造成社會瓦解，因此國營事業存在之目的，即在於由公共部門（非市場經濟）掌控共同生活需要之資源，並提供財貨及服務系統使集體生活得以維持。新古典經濟學家探討之獨佔與管制經濟理論，實際上使得非市場經濟體系與市場經濟體系得以明顯呈現，而歷史分析論者則又從必需性之觀點，就分配面提出體系間資源分配之競爭，而國營事業必需兼顧國家整體政策目標；因此國營事業則是直接提供財貨或服務，以維持集體生活所需，及引導或調整經濟發展政策，與民間以獲取利潤之目的並不相同。. 2-20.

(39) 在資源掌控上，國營事業直接獲取國家資源，以公司營運之型態完成國家政策之目標，如事業之營運背離其政策目標時，縱使以企業獲取利潤作為維持企業生存之目的，不論從公益管制或私益管制之角度，事實上終將扭曲全民資源投入之本意；而在稀少資源之競爭下，公共部門應能掌控共同生活需要之資源，經由集體生活所需，利用國營事業以提供財貨及服務系統，且國營事業應隨時代背景，提供不同之財貨及服務系統，公共部門對於掌控之資源，應賦予永續之精神，在與市場經濟資源競爭時，保有相當之社會控制力。從以上之論述，顯見國營事業之資源不論由資源配置，抑或資源分配之觀點，均應由非市場經濟體系所保有，而土地資源之稀少性更為明顯，政府提供之資源中，該項資源不僅在提升市場經濟效率上作為生產要素之投入，亦為集體生活資源分配所必需，此即國營事業土地資源之本質，應歸屬於全民所有之理論基礎。. 2-21.