第六章 國營事業土地利用基本理念與策略之建構 第一節 土地資產歸屬策略
從企業生命週期為基礎，國營事業土地資產利用策略，在衰退期 之前以配合企業經營為主，並需強化其競爭之策略，但當國營事業面 對衰退期或移轉民營時，此時進行之土地資產利用，已難以支援本 業，為避免產生退出障礙，土地資產之權屬與永續利用之策略機制實 為重要課題。
一、民營化前土地資產歸屬之分析
以目前國營事業民營化之研究中，多著重於事業與土地資產之區 分，以及區分後之管理機制。然不論移轉民營與否，以目前國營事業 多處於衰退階段之事實，加以公營事業移轉民營條例施行細則第二條 之規定，「所謂移轉民營，指將公營事業全部或部分股權出售、資產 標售或股權、資產協議讓售自然人或私法人。」，我國之民營化實際 上係所有權之民營化（privatization of ownership），而對經營管 理權之民營化（privatization of management）之理念仍未建構。
此種所有權之民營化之處理模式，往往無法確定接手者是否真正 有意經營，或是覬覦龐大的土地資產6-1；有的則因制度設計之不良，
使得接手者運用掌握經營決策權之方式，入主該國營事業6-2，因此民 營化往往遭受「賤賣國產」之質疑；對於藉由民營化使得全民資源流 入特定人之手中，不論係股權轉移，抑是洽特定人出售，顯與國營事 業移轉民營之原意不符。
就國營事業面對衰退期或民營化時，土地資產所有權之處理，一
6-1如 1996 年統一實業接收台機鋼品廠，主要在於其位於高雄市多功能經貿園區之 土地，土地資產每坪以 11.1 萬元計價，但當年之市價卻高達 30 萬元，單土地部 分預計可淨賺百億元；統一接手後旋即將土地轉賣與統正土地開發公司，鋼品廠 每年尚需支付 6,000 萬之租金與統正公司，實際上即是藉此增加鋼品廠營運成本，
結束該廠營運，（邱毅,1998,132-3）。
6-2如 1994 年威京集團入主中石化公司，中華工程公司，即係以高比例承銷商洽商 特定人承購，並以蒐集委託書之方式，掌握特定承購人，在本身擁有股份不多之 情況下，掌握經營決策權，依據當年資料，中石化在高雄市亞太營運中心經貿核 心區內即擁有 27 甲多之土地，市價高達 350 億元以上，中工公司亦擁有不少之土 地資產，悉數落入威京集團手中，足見民營化釋股方式之嚴重缺失，（李俊 瑩,2000,160-3）。
般分為(一)「擁有全部國營事業土地所有權」、(二)「擁有企業經營 所需之土地所有權，無閒置土地所有權」、以及(三)「土地所有權全 部歸公，僅有營業用土地使用權」三種。
司徒達賢(1997,29-79)提出經營艱困公營事業民營化方案，即將 土地資產部分，列入前述處理方式之概念，認為國營事業移轉民所能 產生之價值，分別為土地、廠房設備、員工、資金/經營管理團隊、
組織五項，並就該五項稱之為價值單元，每個單元皆有不同的處理方 式。其中有關土地價值單元部分，係以國營事業移轉民營，民營化後 之企業可擁有營業用土地使用權、營業用土地所有權、多餘土地所有 權之多重組合，以探討其對移轉民營承接廠商之誘因，以達成加速民 營之效果。
如以該研究移轉民營後擁有土地資產之三種組合：「擁有全部國 營事業土地所有權」、「擁有企業經營所需之土地所有權，無閒置土地 所有權」、「土地所有權全部歸公，僅有營業用土地使用權」為分類，
歸納其優點、缺點、時機如下：
（一）擁有全部國營事業土地所有權：
優點：
1、能吸引較多的財團投資，提高事業售出之價格。
2、避免土地切割之困擾。
3、有土地開發之可能性，提升事業之經營彈性。
4、維修保管及資產折舊較為單純。
5、經營者可就現有的廠進行擴充。
缺點：
1、可能引進志在炒作土地而非在本業經營的財團。
2、多餘土地的高價格可能會使策略性投資人的意願不高。
3、登記為機關用之土地不得進行買賣，申請變更程序煩瑣。
4、動產價值若高，民間業者可能負擔不起。
5、若企業不上市上櫃，則股票的流通困難。
時機：
1、多餘土地不會佔事業資產太多者。
2、廠房設備及所有土地價格不會過於龐大，民間業者負擔得 起者。
3、民間業者有能力面對員工抗爭者。
（二）擁有企業經營所需之土地所有權，無閒置土地所有權 優點：
1、使投資人能將經營重心放在事業原本之經營上。
2、將來產銷用之土地若增值，投資人得以享受。
3、事業體的價值能正確地反映在標價上。
4、價格較為便宜，能吸引較多的投資者。
5、維修保管及資產折舊較為單純。
6、經營者可就現有的廠做擴充。
缺點：
1、土地切割需要策略能力與魄力。
2、時間花費較長。
3、登記為機關用之土地不得進行買賣，申請變更程序煩瑣。
4、動產價值若高，民間業者可能負擔不起。
時機：
1、政府有能力及意願切割多餘土地及營業用之土地者。
2、多餘土地面積過多或價格過高，民間業者負擔不起者。
3、多餘土地具開發價值者。
4、民間業者負擔得起營業用土地之價格者。
（三）土地所有權全部歸公，僅有營業用土地使用權 優點：
1、使投資人能專心於本業經營，對土地無任何奢念。
2、價格最為便宜，能吸引較多的投資者。
3、維修保管及資產折舊較為單純。
4、經營者可就現有的廠做擴充。
缺點：
1、牽涉到設定地上權及承租問題，有相當程序。
2、土地切割需要策略能力及魄力。
3、登記為機關用地約土地變更用途或地目程序煩瑣。
4、動產價值若高，民間業者可能負擔不起。
5、員工有潛在的抗爭，減低公司的價值。
時機：
1、政府有能力及意願切割多餘土地及營業用之土地者。
2、多餘土地及營業用土地面積龐大或價格過高，民間業者負 擔不起者。
從上述三種觀點探討國營事業民營化土地資產之處理，如未將產 權之公共性導入，自以擁有所有土地所有權，最能吸引財團的投資，
但極有可能引進志在炒作土地而非關注本業經營的投資者；因此，為 避免此種情況之發生，採用擁有所有土地所有權民營化之時機，顯示 較適用於土地資產與規模較小之國營事業。
而無多餘土地所有權、有營業用土地所有權，如未將產權之公共 性導入，其優點在於使投資人能將經營重心放在事業原本之經營上，
但仍使投資人對土地懷有憧憬，實與將來產銷用之土地若增值，投資 人得以享受之優點相互對應；該組合與擁有所有土地所有權不同之 處，再於前者希望降低投資者對土地資產本業外的顯性需求，期望著 重於本業經營，後者則可能引發對土地資產本業外的顯性需求，但不 論如何，一旦投資者接手企業，日後如何經營仍是未定之天；採用無 多餘土地所有權、有營業用土地所有權之組合方式，除非移轉民營之 時機，正處於國營事業成長/成熟期階段，使用營業用土地，適足以 因應本業發展之需求，否則在本業無法支撐之情況下，實難不使移轉 民營後之企業將注意力集中於個別土地資產之獲利上。
就無多餘土地及營業用土地使用權而言，實際上即為全部土地資 產歸屬國有，其優點在於使投資人能將經營重心放在事業原本之經營 上，並且對土地資產無任何奢念，且價格最為便宜，能吸引較多投資 者，但牽涉到土地切割以及收回歸公需要策略能力及魄力，以及日後 土地資產之管理及利用？因此採用無多餘土地及營業用土地所有權 之關鍵在於政府本身之魄力，或是土地資產面積龐大或價格過高，承 接者根本負擔不起；台糖之土地即有類似之情形。
如從國營事業土地資產之公共性分析，「擁有所有土地的所有權」
及「無多餘土地所有權、有營業用土地所有權」，均將造成投資者對 土地資產之奢念，且國營事業不論民營化或企業本身之改造，其精神 應就原創設之宗旨，改善經營效率，前述雖以艱困事業之民營化作為 因應，但實已提供吾人由經營策略瞭解移轉民營後廠商對土地資產之 真實面向。
二、土地資產歸屬之運作策略
就企業生命週期觀察，未進入衰退期之企業，其土地利用應與本 業配合為主，目前國營事業土地資產仍以維持現狀擁有所有權，但進 入民營或衰退期時，則應將土地所有權交還與政府，由政府提供營業 所需土地資產之使用權，此時配合本業而進行多目標、招租等之使用 仍不受影響，直至契約期滿，再予考慮是否續約之問題。
此項策略可使現有經營良好之國營事業，在土地資產不造成運作 系統變動情形下，使本業維持與土地資產良好之運作，一旦進入民營 化或衰退期，則不致將閒置土地為非本業之經營，造成退出障礙，以 及與投資者炒作土地的奢望。
再者，經營良好之國營企業民營後，由於企業土地原本即為配合 本業所需，以土地使用權提供投資者，所有權仍為政府所有，企業仍 能繼續就使用權配合本業發展，縱使日後企業無法經由自由市場競爭 而生存，亦不影響原屬全民之資源。
經濟部國營會(1999,4-76－82)曾委託環球經濟社及京華証券，
對台糖公司民營化模式分為：1.維持國營型態、2.相關事業及所有土 地一併民營、3.分成 A、B 公司，A 公司擁有公經濟事業及大量土地，
B 公司持有私經濟事業及適當土地民營化、4.分為 A、B、C、D 公司，
A 公司擁有公經濟事業及大量土地，B、C、D 等適合民營事業及適當 土地，並個別民營化、5.利用減資將公經濟事業所需土地歸還國家，
A 公司擁有公經濟事業及大量土地，B、C、D 等適合民營事業及適當 土地，並個別民營化、5.利用減資將公經濟事業所需土地歸還國家，