我國國營事業的發展，幾於近代中國工業化同時發生。其動機是 鑒於西洋洋槍火砲的犀利，想以國家的力量設廠製造，以圖與西洋對 抗。因此，滿清政府發起自強運動，建立許多國防工業，且重點在軍 事工業之建立，而此時所建立者為我國最早的國營事業2-32。甲午戰 後，輕工業、民營工業及鐵路相繼興起，其目的乃在於維繫國家命脈 及經濟自主權。民國締造， 國父孫中山先生鑑於當時民生凋敝，經 濟發展落後，乃提出民生主義作為發展經濟的指導原則，並在實業計 畫中揭示，以「個人企業」和「國家經營」共同開發中國實業；為防 止私人企業過度發展而致操縱國計民生，乃主張節制資本，凡具壟斷 性之事業均以國家經營為原則。因此，國營事業乃成為實現「發達國 家資本」，以其國民均富之重要手段2-33。換言之，論及我國國營事業 之發展，其影響因素為（一）繼承遜清國營事業之基礎；（二）適應 抗日戰爭之環境；（三）接辦敵偽重要事業；（四）配合勘亂時期的需 要，而受此因素影響，使得我國國營事業之範圍、目的都與理論上所 原定者出入甚大，成為特殊環境下的產物2-34。
民國初年國民政府乃依據「實業計劃」從事經濟建設，大規模的 拓展國營事業，舉凡金融事業、交通運輸業、重工業及公用事業等
2-35，此一發展為日後經營奠定了重要基礎，唯因對日抗戰和剿匪戡 亂，連年戰禍，國營事業的發展也因而延滯。二次世界大戰結束後，
政府接收日人在台經營的產業，由於戰後人力、物資及技術的匱乏，
遂由政府擔負起整建經營任務，此為台灣地區國營事業發展之初期。
2-32許士軍，前揭書註，頁 17，其國防工業如江南製造廠、天津機器製造局、福 州船政局、漢陽鐵廠及漢陽槍砲廠等。
2-33張鐵軍，「國父所訂實業計劃的原因及經過」，國父實業計劃論文集，台北國父 實業計劃研究學會，1966，頁 7。
2-34許士軍，前揭書註，頁 21。
2-35中國國民黨第一次全國代表大會宣言中，計劃將銀行、鐵路、航空郊遊國家經 營，其後於 1928 年之國民政府宣言，1944 年之第一期經濟建設原則中，曾分別 規定國營事業的經營範圍（參見周開慶，「節制資本論」，中央文物供應社，1979 年，頁 33-34）。
基本上，國民政府在台灣介入事業的直接經營始於 1945 年陳儀 所主持的行政長官公署來台接收日人的產業，這些事業後來成為公營 部門的骨幹。此外，另有少部分事業係延續國民黨過去在中國大陸時 期的公有體制。至 1980 年代末期為止，公營事業部門橫跨農、林、
漁、牧、營建、製造、運輸、通信、公用、文化、金融和媒體等數十 個產業，總計 100 家的事業（包括公務單位及公司型態在內）和金融 機構。國家資本存在時間的久遠和所涉入範圍的廣泛，僅次於中歐及 東歐國家從前社會主義時期的狀態2-36。
整體而言，台灣地區國營事業係由下述三類所組成2-37：
（一） 接收日人事業整建改組者：交通及通訊事業：如台灣鐵 路、台灣郵政管理局；金融及保險事業：如台銀；能源 事業：如台電、中油；支援農業事業：如台糖、台肥；
機械業：如台機、台船；生產事業：如台泥、台紙及台 灣省公賣局；原料工業：如台鹽、台鋁、台金等事業機 構。
（二） 原在大陸設立隨政府遷台者：金融業：如中央銀行；紡織 業：如中紡；鋼鐵業：如台鋼；機械工程：如中華工程；
漁業；國防工業等事業機構。
（三） 政府在台創設者：包括民間不宜或不願經營者，如國防工 業、交通運輸業、金融、能源事業；經過改組、合併或 新設而成立之生產事業，如台金、中油、中化、中鋼、
中船、台機、台鋁等公司。
2-36Wu, Yu-Shan Comparative Economic Transformations: Mainland Chian, Hungary, the Soviet Union, and Taiwan, Stanford, California: Stanford University Press ,1994。
2-37劉鳳文、左洪濤，「公營事業的發展」，聯經出版社，1984 年，頁 7-9；經濟部 國營事業委員會暨各事業年報，國營會編，1984 年，頁 5。
基本上，國民政府來台初期掌控事業經營的主要目的是為了鞏固 政權（Amsden，1995；劉進慶 1992、1975）。其他功能如促進國內資 本形成、調控經濟和挹注國庫收入。是以，在台灣經濟發展的過程中，
國營事業負有滿足民生供養、創造就業機會，支援與帶動民間產業發 展及配合國防工業等重要任務，即國營事業對於經濟發展、經濟穩 定、經濟公平等方面曾有輝煌的成就與貢獻2-38。有學者更肯定，台 灣經濟發展的奇蹟，多少應歸功於國營事業的帶頭作用，使台灣經濟 不受外來壓力的影響，並引進外國技術和資本，彌補民間資金的不 足，來推動工業發展2-39。而正因國營事業除背負眾多政策性任務外，
政府對事業的監督，制度上的設計即防弊而少興利，導致事業營運績 效不彰，甚者經年虧損成為政府的財政負擔2-40。而此種公營事業營 運效率不彰的現象，根據官方於 1985 年行政院經濟革新委員會，有 關「國營事業管理制度之研究」報告中指出，國營事業營運自主權受 政府的種種干預與限制，導致經營績效評估困難2-41。同年經濟革新 委員會產業組研究報告─建立公民營企業同時競爭環境之建議中亦 指出，政府不干預的結果仍可能比干預為佳，所以應建立公民營企業 同時競爭之環境2-42。
2-38 江丙坤，「公營事業民營化與全民優惠釋股」理論與政策秋季號，1997；蔡吉 源，「我國公營事業與均富目標」，我國經濟發展與所得分配─邁向均富的社會，
三民書局理論叢書，台北：國立編譯館，1981。
2-39邱振崑，「亞洲四小龍經濟發展的理論與實際」，財政經濟月刊，1988，第 38 卷第 4 期，頁 139。
2-40江丙坤，前接書註；李俊瑩，「我國公營事業民營化之檢討與法制變革重點建 議」，台大法律研究所碩士論文，2000.06。
2-41行政院經濟革新委員會報告書，「國營事業管理制度之研究」，台北：行政院經 濟革新委員會，1985，頁 305。
2-42行政院經濟革新委員會報告書─產業組研究報告，「建立公民營企業同時競爭 環境之建議」，台北：行政院經濟革新委員會，1985，頁 18。
如前所述，為因應經濟國際化、自由化的挑戰，提高企業經營效 率，增強國家競爭力，減少財政負擔，公營事業民營化已蔚成世界潮 流。而我國為加速公營事業民營化政策，於 1989 年成立「行政院公 營事業民營化推動專案小組」正式推動公營事業民營化政策；1996 年 12 月國家發展會議朝野復獲致「加速推動公營事業民營化」之共 識。我國民營化之推動主要以釋出公股、出售資產或其他方式辦理。
據統計，截至 1999 年 9 月底，辦理 50 餘次公股釋出與資產出售，所 得金額逾新台幣 3,700 億元，頗具成效2-43。唯期間外界對政府推動民 營化過程中曾提出多項質疑，如財團化、黨營化、大量失業等問題，
因而要求政府重新檢討民營化政策。此正如同世界各國推動民營化後 所衍生民營化非萬靈丹的質疑。
2-43環球經濟社，「公營事業民營化政策評估指標建立之研究」，2000 年 12 月，頁 1-2。