第三章 公共事務及公權力與公務員之關係
第二節 國營事業業務範圍與公共事務及公權力之關係
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第二節 國營事業業務範圍與公共事務及公權力之關係
第一項 我國國營事業之發展
一、國營事業發展背景
我國國營事業的理論基礎，是由民生主義的觀念而發展出來。
由於我國早期政治、經濟、社會環境特殊性使然，國家獨資或部分出 資設立的事業機構相當眾多，一般而言，所謂國營事業指的是由國家 所直接擁有，或其股權百分之五十以上由國家所持有，或其內部管理 及決策過程由政府控制之事業機構，凡是具有壟斷性而足以影響國民 生計之事業，應由國家來經營管理，經法律許可者，得由國民經營之，
因此等事業經濟活動影響國民生計甚鉅，基於民生主義原則，此等領 域自始即為國家之重要公共行政任務，並收防止私人操縱國民生計之 效，此乃國營事業存在之目的，亦為憲法第144 條所規範。
國營事業於我國依民生主義發展，並隨著臺灣經濟發展4 個主 要階段，分別是 39 年至 50 年的「進口替代時期」、51 年至 61 年之
「出口導向時期」、62 年至 69 年之「進口替代導向時期」及 70 年 迄今之「擴大內需時期」，背負著不同的階段性任務，惟隨著國內政 經社會情勢之轉變，現今國家參與投資經營的事業機構已相當程度地 減少，任務亦由配合政府政策追求公共利益，對國內產業予以充分支 援與協助、協調市場、扶植民間企業之興盛，逐漸轉型為奠定國內基 礎建設、穩定支援國防民生所需、歸動基本建設與重工業發展，並面 臨轉型及改革，由政府逐步釋出獨佔的國營事業予民間經營並扶植其 成長。與產業發展至為攸關之能源國營事業（如水、電、石油），則 在第三階段為加速經濟發展、強化國家資本，從事大規模增資與擴
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
建，成功帶動關鍵性產業成長89，可知部分國營事業雖以私法組織設 立，但國家僅是行使法律形式的選擇自由，國營事業除營利外，尚被 國家賦予照顧國民生計或配合經濟發展之任務，國營事業固力求「有 盈無虧，增加國庫收入」，但仍與完全以追求利潤為經營導向之私人 企業仍有本質上的差異。
政府經濟的事業大致可分為：1、獨占性質，如鐵路、電力、自 來水、石油、菸酒等；2、公民營並存但各佔獨自的市場，如鋼鐵、
造船、石化工業、公共汽車、營建業；3、公民營並存但自由競爭市 場，如航業、機械業下游石化工業等。而於經營組織方面則可分為百 分百政府投資（不分公司組織及非公司組織兩種），及公民營合資但 政府股佔多數，本文中所欲討論的臺電公司，即屬獨占性質而由公民 營合資但政府股佔多數之國營事業。
二、國營事業於公法上之定位
關於國營事業是否屬於刑法公務員定義中的國家機關範疇，我 國在舊刑法時代，一概以國家股權是否超過百分之五十為斷，實質內 容卻付之闕如，在國營事業逐步民營化後，造成社會通念認為此項判 斷準則顯失公平，會有不當擴大刑法公務員範圍之可能，出於對舊體 制的反動，新刑法乾脆在原則上將所有國營事業完全排除在刑法公務 員之外，但卻同樣僅在修法理由中以批評舊法規定造成失衡狀況，作 為修正理由，卻未對持相反見解提出進一步說明，然而在國家任務或 組織日趨私法化的發展趨勢下，忽略部分國營事業的從事業務的公共 性，是否亦將造成刑罰漏洞，產生舊法時期適用不當區分標準而衍生 的問題，實有再探究之必要。
由公法理論角度出發，行政機關的定義，廣義而言包含一切執 行國家行政事務之機關組織，即由行政主體創設，結合物、人所成立
89 吳豐盛，經濟部所屬國營事業績效評估，國家政策季刊，第 3 卷第 2 期，頁 40-42。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
之獨立性組織，以持續執行特定行政任務，達成特定國家目的者。我 國現行行政程序法第 2 條第 2 項對行政機關之規定「本法所稱行政機 關係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共 事務，具有單獨法定地位之組織」同此意旨，由公法理論而言，行政 機關並不以行使公權力為必然條件，也未必然將國營事業排除於行政 機關之外，須再根據國營事業之組織及功能判斷之。
再由公法上對國營事業之定位而言，國營事業可以其設置及組 織所依據的法律性質，區分為依公法或依私法組織的國營事業。依公 法組織者係指中央或地方自治團體所屬機關依公法、以公權力行為所 創設的公法型態組織，原則上隸屬於一般行政層級系統，所受控制與 一般行政機關相同，故被視為行政組織一部分，少有爭議；後者則指 依私法創設之組織，可區分為單一政府獨資經營、多數政府合資（指 中央與地方或地方與地方共同出資）經營、政府與民間合資經營三 種，依照德國行政法學者看法，在由單一政府獨資或多數政府合資經 營的情況，雖因公司係依私法組織，原則上受私法之配，但因其資本 全部來自政府，在涉及給付行政情行時，就其與相對的關係而言，該 公司本身也受到特別是有關基本權的公法原則拘束，亦屬行政機關。
至於在由政府與民間合資經營的情形，須在國家持有至少過半數股 份，並具有制度化、實質的影響力，亦即足以隨時影響私法組織者，
得被視同為行政機關90。
雖然前述行政法上有關公權力及私經濟行政之區別，並不能作 為刑法的價值判斷基準，亦無法取代刑法目的性之考量，但仍可視為 刑法在解釋與取捨時之初步根據與重要的聯結點，也是法律秩序一致 性的體現。
90 林雍昇，最高法院刑事裁判評釋-建構中的新刑法公務員圖像，臺灣法學雜誌，第 128 期，頁 79-80。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
三、國營事業相關法令規範
國營事業之設立，依國營事業管理法第2 條規定，係以發展國 家資本、促進經濟建設、便利人民生活為目的。又依同法第4 條規定，
國營事業必須依照企業方式經營，以事業養事業，以事業發展事業，
並力求有盈無虧，增加國庫收入。另依國營事業工作考成辦法第3 條：「國營事業工作考成應著重年度盈餘及國家政策之達成」，民眾 日常生活中使用的汽油、電、水，為了避免由私人經營，可能產生為 了賺取利潤而隨時調整價格，造成國家物價波動，不利經濟發展的結 果，故國營事業不同於私人企業，其存在的目的，不在於施行市場機 制，而是以國家力量節制私人資本，避免資本家壟斷，故部分國營事 業雖以私法方式設立，從事私經濟行為，但並不全然以營利為目的，
而尚兼有公益性質、需配合政府政策、以便利人民生活為目的。因此，
國營事業為了顧全大局，必須犧牲營利目的，例如：在國際原油價格 高漲的時候，中油公司為了配合政府政策實行凍漲措施，將導致中油 公司產生虧損的結果；就另一方面而言，國營事業賺取之盈餘，除了 用於本身營運外，其餘則須繳交國庫，故經營績效良好，除使國家的 收入增加外，對於其他產業發展更具有帶頭作用，所以即便政制隨著 時代而改變，國營事業仍有其存在必要。
據國營事業管理法規定，國營事業應根據主管機關核准之創業 或擴充計劃編制預算，確定所需之資本，經政府核定後，由國庫一次 或分期撥發。於年度開始前擬具營業預算，經政府核定後，由國庫撥 發呈請主管機關核定，年終營業決算之盈餘應繳國庫，其人員待遇及 福利，應由行政院規定標準91。且依該法第20 條規定，國營之公用事 業費率，應由總管理機構或事業機構擬具計算公式，層轉立法院審 定，變更時亦同。
91 分別參照國營事業管理法第 13 條及第 14 條。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
除前述監督管制機制外，如果再加上其他法律對國營事業之特 別規範，如審計法第 47 條以下、會計法第 7 條、預算法第 50 條（預 算的審議）、第85 條（預算編擬）、第 86 條（應編入總預算的項目）、
第88 條（預算執行中應變、補辦預算）、決算法第 14、15 條等，這 些牽涉國營事業財務控制之法律規定，皆已遠超過公司法對一般公司 的相應歸定。而人事行政方面的控制，除前述公務員服務法第24 條 規定外，尚有國營事業法第31 條、公務人員任用法施行細則第 2 條 等，亦對國營事業人員任用、晉升、退休等作出規範。
綜上所述，我國對於國營事業之規範法制頗為綿密，相關任務 之執行與營運仍然是由國家承擔掌控，人事、預算、會計、審計等環 節，還須受到層層節制，在我國，國營事業與政府機關幾無二致92， 或根本將其視為政府行政組織之一種93。國營事業受行政法規之羈束 與行政機關相去無幾，姑不論就政府與人民合資經營之公司型態的國 營事業而言，如此是否已經嚴重侵害到參與國營事業人民之經營權 利，但大法官在這樣的法律秩序下，將政府股權佔百分之五十以上之 國營事業職員視為公務員，似非如刑法修法理由所言「難以理解」。
另就我國實務運作現象觀察，在許多政府參與投資經營的私法 事業體中，即便政府出資低於百分之五十，只要政府對該事業擁有最 多股權，成為最大股東，對於該事業還是擁有支配性的決策權，故以 政府出資比例區分事業性質，實質上並不精準，反觀德國法對於國營
另就我國實務運作現象觀察，在許多政府參與投資經營的私法 事業體中，即便政府出資低於百分之五十，只要政府對該事業擁有最 多股權，成為最大股東，對於該事業還是擁有支配性的決策權，故以 政府出資比例區分事業性質，實質上並不精準，反觀德國法對於國營