第二章 公務員定義之沿革與修正
第一節 舊法刑法公務員定義之檢討
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 公務員定義之沿革與修正
第一節 舊法刑法公務員定義之檢討
第一項 公務員規範法令繁雜
我國學說上依照各個法律規定所指涉的公務員範疇之廣狹，通 常區分為最廣義的、廣義的、狹義的及最狹義的公務員概念。所謂「最 廣義的公務員」係指刑法第 10 條第 2 項及國家賠償法第 2 條第 1 項，
「廣義的公務員」係指公務員服務法第 24 條所稱之公務員，「狹義的 公務員」是指公務員懲戒法所稱之公務員，而「最狹義的公務員」則 是指公務人員任用法第 5 條所規定的公務員，由前述可知，公務員定 義並無統一之規範，於不同法令中，指述之公務員義涵亦不盡相同。
有別於刑法對於公務員係統一於總則中定義，公務員在行政法 制上，除前述各項法令外，依個別行政法規而有不同之權利義務關 係，尚有如下法令規範，但因其他公法上之公務員，並不在本文討論 範圍內，故除最廣義及狹義之公務員規定外，僅對與國營事業人員有 關之法令列舉如下：
1、公務人員保障法
依本法第 3 條規定，係指法定機關依法任用之有給專任人員及 公立學校編制內依法任用之職員，且不包含政務人員及民選公職人 員，並依公務人員任用法第 9 條，依法考試、銓敘或升等合格，適用 對象為狹義的公務員，依本法第 102 條，國營事業依法任用之人員準 用本法之規定。
2、公務人員退休法
依本法第 2 條規定，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審 定之人員，依公務人員任用法施行細則第 2 條規定，指各機關組織法 規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。所 稱各機關，指下列之機關、學校及機構：1、中央政府及其所屬各機
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關 2、地方政府及其所屬各機關 3、各級民意機關 4、各級公立學校 5、
公營事業機構 6、交通事業機構 7、其他依法組織之機關。
3、公務員服務法
依本法第 24 條規定，係指受有俸給之文武職公務員，及其他公 營事業機關服務人員。
4、公職人員財產申報法
依本法第 2 條第 1 項第 5 款，公職人員係指公營事業總、分支機 構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管。
5、國家賠償法
依本法第 2 條第 1 項規定，所稱公務員者，謂依法令從事於公 務之人員，通說認為屬最廣義的公務員。
我國專為公務員而制定之法律甚多，對於公務員概念之界定，
並不一致，尚無統一之定義2，通常隨著公務員的權利及義務而有寬 嚴不一之情形，由前述法令可知，國營事業多為國家持有全部或大多 數股份，從業人員有其身分上之特殊性，在許多權利義務關係上，仍 適用並應遵守與多數狹義公務員相同之規範，雖以私法作為組織之基 礎，然並不全然逸脫於公法層面之外。
第二項 舊法規定
舊刑法第 10 條第 2 項規範：「稱公務員者，謂依法令從事公務 之人員。」然而學說與實務向來對於所謂「依法令」及「公共事務」
之意涵理解並不一致，導致於個案判斷上，判斷標準也令人難以捉摸。
2 吳庚，行政法之理論與實用，增訂第 12 版，頁 197-200。
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一、 學說意見
由學說文獻整理，在立法例上學者大致將依法令從事公務之人 員分為下列 2 類3：
1、由從事的事務本質判斷
此類型係指職務公務員，亦即「職務刑法」之概念，指刑法意 義之公務員而言，即依法令而從事明示或默示之公法行為，以完成其 服務國家目的之勤務作用者，不以依法受國家任命者為限，此為擴張 之見解。依此見解，刑法上之公務員必須行為主體（人）及其行為與
「職務」發生關係者，始構成瀆職罪。所謂公共事務包括中央與地方 各政府機關基於統治權力關係而行使之事務，也包括非基於統治權力 關係之公用事業事務。而所謂依法令，應作廣義的理解，公務以有公 法依據為原則，以有抽象規定已足，不以有具體規定為必要，關鍵在 於從事之事務是否具有公共性或公法性。
2、由機關屬性或成員資格判斷
此類型係屬身分公務員，亦即「身分刑法」之概念，指一般行 政法意義之公務員而言，其資格之取得，須基於國家依法之任命行 為，而有官階、官等及敘薪俸者，在瀆職罪中，犯罪之主體限於此種 公務員，此為限制之見解。所謂從事公務，係指國家政府等機關，立 於公務主體一方，從事該機關組織事務，若以私人營利地位，承辦國 家或其他公法人移轉之事務者，不屬公務員。所謂依法令係指從事公 務之資格，係以法令規範為根據，從事事務本身的性質則在所不問。
各國立法例採行不一，如美國採「身分刑法」之概念，日本、
德國等兼採「職務刑法」與「身分刑法」之概念，我國現行刑法則亦 兼採「身分刑法」及「職務刑法」概念，然依照修正條文內容，有越 來越以職務性質為判斷依據之趨勢。
3 吳耀宗，評析刑法修修正之公務員概念，警大法學論集，第 11 期，頁 110-112。
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針對大法官釋字第 8、73 號解釋將政府股份占百分之五十以上 的事業認係國營事業、其底下員工屬於刑法上公務員之作法，學理通 說係採取質疑立場，將官股百分之五十以上之股份有限公司解為國營 事業機構，將其所執行之業務一律視為公務，不無商榷之餘地。國營 銀行、公司或工廠與私營之同一性質銀行、公司或工廠，其所辦之業 務不分軒輊，似不應由於一方為國營機關，另一方為非國營機關，遂 可認為在國營機關所執行之業務，一概屬於公務，而在非公務機關所 執行之業務，不屬於公務4。
甘添貴教授更指出，依釋字第 8 號解釋之意旨，國營事業與私 營企業之主要區別在於政府股份所佔比例，如其比例在百分之五十以 上者，即為國營事業機關，至其營業內容，幾均為一般私經濟活動，
絕少為公務。則，僅因政府股份在百分之五十以上，即認定從事於該 國營事業之人員係刑法上公務員，實與刑法第 10 條公務員之定義不 合，且令人莫名所以5。
二、實務見解
實務上對於刑法公務員之認定，較傾向於以該等人員所服務之 機關組織是否為公務機關為判斷，如鄉公所依臺灣省公墓火葬場、殯 儀館、納骨堂塔管理規則第 22 條之規定，僱用之公墓管理工，掌理 勘測公墓使用面積，催收公墓使用費等事務，屬依據法令，從事於公 務之人員6；臺灣糖業股份有限公司人事管理師，承辦該主管級以下 人員升遷等業務，為依據法令從事公務之人員7；臺灣省公路局中正 橋管理站臨時站務員，負責代收過橋費，為依據法令從事公務之人員
8；台灣省菸酒公賣局輔導區買菸場鑑定小組人員，負責前往各場鑑
4 蔡墩銘，刑法上之公務員與水利會職員，刑事法雜誌第 15 卷 5 期，頁 75。
5 甘添貴，刑法上公務員概念之界定與詮釋，收錄於「刑法修正後之適用問題」，最高法院印行，
95 年 8 月，頁 243-244。
6 參照最高法院 70 年度台上字第 1059 號判例。
7 參照最高法院 69 年度台上字第 1414 號判例。
8 參照最高法院 69 年度台上字第 693 號判例。
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評菸葉之等級，作為計付價款標準，屬公務員9等，至於該等人員產 生方式為何，從事事務之性質，均在所不論，只要該等人員係從事於 所屬機關指派之任務，均屬依法令從事於公務，即將該定義作為自明 之理，在具體個案上如何判斷，完全無從得知。
以臺電公司業務範圍為例，臺灣高等法院暨所屬法院 57 年度法 律座談會中，針對電力公司派員前往未繳電費用戶處剪斷電源時，遭 用戶毆傷，該用戶是否成立妨害公務罪進行討論，會議結論認為國家 之行為，有公法及私法行為 2 種，公務員於執行公法行為時，有妨害 之者，始得謂為妨害公務。而電力公司係國營事業機關，執行斷電業 務人員雖屬刑法上之公務員，惟其剪斷電源之工作，應認為私法上之 業務行為，不能認為公務員執行公務，故用戶僅負普通傷害罪責。
85 年間，臺灣高等法院臺南分院曾於法律座談會中，討論民眾 將臺電公司在用戶電錶上裝置之封印加以毀壞，究應構成如何罪名？
甲說認為臺電公司在用戶電錶上裝置之封印，一面刻有電力公司或臺 電字樣，一面印有閃光圖案，既用以證明為電力公司所加封，即與刑 法第 220 條所稱足以為表示其用意之證明者相當，自應以文書論，且 已隨同出租之電錶，由用戶保管，如加以毀壞，即應成立同法第 138 條毀壞公務員委託第三人掌管之文書罪；而乙說則認為臺電公司固為 國營機構，但其供電業務屬公法人之私經濟行為，不涉公權力行使之 問題。另依刑法第 138 條立法理由謂︰「查第二次修正案理由謂本條 原案無，設有犯之者，則適用毀棄損壞罪。但其情節較通常犯罪為重，
且直接妨害公務，故本案擬仿外國先例增入。」本件民眾所為，既與 妨害公務無涉，依上開立法理由所示，應僅成立毀損普通文書之罪，
最後決議採取甲說，亦即毀損臺電公司電錶封印的行為，該當刑法妨 害公務罪10。
9 參照最高法院 66 年度台上字第 1771 號判例。
10 臺灣高等法院臺南分院 85 年 3 月份法律座談會紀錄刑事類第 1 號會議，司法院公報，第 38 卷第 9 期，頁 53-54。
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第三項 舊法公務員定義之適用疑義與反思
一、舊法公務員定義於個案認定上遭遇之挑戰
許多論者認為舊刑法第 10 條第 2 項有關公務員之定義，規定較 為抽象、模糊，於具體適用上，經常造成不合理現象，較常見的適用
許多論者認為舊刑法第 10 條第 2 項有關公務員之定義，規定較 為抽象、模糊，於具體適用上，經常造成不合理現象，較常見的適用