第二章 相關理論及文獻回顧
第五節 各國鄉鎮市合併之探討
一、日本地方政府概況：
日本地方公共團體可分為普通地方公共團體與特別地方公共團體；其 中，普通地方公共團體，除具有地域或區域、住民及自治權之要素外，其 設置目的、組織、權能等，具有一般性，且於全國普遍存在。在現行法制 下，主要分成「市町村」與「都道府縣」二層，計七種類，均有法人資格。
（一）市町村
市町村是基礎自治體，是地方自治之基礎，處理與住民生活具密切關 係之事務，而規模較大之「市」，另外設置「指定都市」、「中核市」及「特 例市」。市為人口 5 萬以上且具有城市形態者，其住戶有六成住在市區，經 營工商業之人口佔總數的六成以上；町、村通常屬於被稱為「郡」的區域，
町比村具有城市性，從事工商業之類的城市工作者較多，「町村」源於江戶 時代自然形成的聚落，因持續的合併及區域的發展，規模逐漸壯大。根據 統計至 2008 年底確定減為 1784 個市町村，預估未來最理想的目標為 1500 至 1600 個。5
（二）都道府縣
都道府縣是廣域自治體，所有都道府縣包含市町村（東京都亦包含特 別區）其屬於第一級地方公共團體（相當於我國之地方自治團體），其規模 大約介於我國的省與縣市之間。都，是指東京都；道，是指北海道；其地 位與府或縣相等。府， 是指大阪及京都兩個府；縣，是日本地方自治中的 普通地方公共團體， 全國共劃分為 47 個都、道、府、縣，東京都人口超 過一千萬人，而鳥取縣人口僅 70 多萬人。其屬於第二級地方自治團體之市 町村，其規模大約介於我國的鄉（鎮、市）與村（里）之間。北海道面積 超過 8 萬平方公里，而香川縣面積還不到 2000 平方公里。
（三）市町村合併法律上相關用語（如表 2-6）
二、日本市町村合併的情形
日本市町村主要是歷經「明治大合併」（1888 年至 1889 年）、「昭和大 合併」（1953 年至 1956 年）及「平成大合併」（1999 年至今持續進行）三
註5 劉建忻，2008，「日本市町村合併之評析－平成大合併的成效、影嚮與特質」
波大規模合併，整理如下：（如表 2-7、圖 2-5）
表 2-6 市町村合併法律上相關用語
用 語 法 律 名 稱 適 用 對 象
町村合併 1.町村合併促進法 2.新市町村建設促進 法
町村，人口未滿五萬之市以及特例 中五萬以上未滿十五萬之市。
市町村合併 1.新產業都市建設促 進法
2.工業整備特別地域 整備促進法
1.將新產業都市區域之部分納入其 範圍之市町村。
2.將工業整備特別地域之部分納入 其範圍之市町村。
市之合併 1.市合併特例法 政令指定都市以外之兩市以上之市 町村。
市町村之合 併
1.市町村合併特例法 政令指定都市以外之合部市町村
（昭和 60 年沿用後，亦包括政令指 定都市）
資料來源：游慶忠，2000
圖 2-5 日本平成大合併 (自 1999 年之後市町村數目的變動情形)
表 2-7 日本市町村合併的歷程
三、從「平成大合併」探討合併之正面效應：根據日本總務省資料，因市 町村的規模擴大可以收到下列成效：
（一）公共服務的提供更加靈活。
居民可以跨越原來市町村界線，更廣泛地選擇公共服務機構，例如工 作在 A 市但居住在 B 町的居民，在 A、B 兩地合併後，可以選擇更靠近工作 地點的幼兒園讓小孩就讀。
（二）合併後的市町村政府，可以提供更專業而多樣性的服務。
由於原本市町村規模小，部分專業人才缺乏，也沒有人力設置某些專 業部門，但合併數個自治體政府後，可以重新整合人力及組織，設立必要 的部門，並聘請專業人才（例如保健師等），提供更多服務。
（三）可以推動更廣域的城市規劃。
通過整頓道路及公共設施，合理利用土地，重新進行分區規劃。更廣 域的城市規劃可以實現更廣泛觀點，讓自治體的生活及發展環境更加具有 全面性。
（四）促進了行政財政的高效能化。
合併後，通過綜合各市町村的工作及業務，有效的開展公共設施建設，
減少不必要的浪費。例如原本各地的圖書館、運動場所等可以加以整合；
業務整合後也可以降低平均成本。
因此，市町村合併的政策方向，在日本不同黨派間並沒有太大的爭論，
原因是在各政黨都認同在大環境的演變下，面對中央地方分權、少子高齡 化、生活圈擴大、以及行政改革的需要，地方自治體應該有所調整。而且 市町村合併在日本已經有一百多年的歷史，這樣的調整並令人感到不陌生。
但許多人都同意，財政困境是平成大合併的主要動機，也是中央用來 強迫地方合併的手段。歷經九○年代的泡沫經濟後，中央與地方的財政問 題都相當嚴峻；地方面臨更多服務的需求，卻無力提升自身的行政能量，
而中央也自顧不暇，甚至逐漸減少了地方交付稅。解決財政壓力是大多數 市町村選擇合併的理由。
合併有其正面效應，它讓居民對公共服務的選擇增加，地方政府也可 以藉由合併進行改造並強化專業、並進行更廣域的城市規劃，另外也整併 地方建設與公共事業。人事支出的降低成效最為明顯，由於首長與議員的
減少，全國預估十年內可以省下 1.8 兆日圓。6 貮、英國
英國的地方制度，由於歷史悠久且經不斷的演變，極為複雜；至 1888 年國會通過地方政府法（The Local Government Act of 1888），方使得英 國地方制度較統一和明確。後因各地方工商榮估不一、人口增減大小互異，
致使原有行政區劃失去意義，地方政府的功能式微，財政資源寬迥不同，
乃於 1972 年全面調整地方政府行政區域，現行的第一級地方自治團體縣
（country）、都會縣（metropolitan country）及第二級地方自治團體區
（district）、都會區（metropolitan district），其二級地方制度，係依 據 1972 年通過 1987 年修訂的地方政府法（The Local Government Act of 1888）之規定而來。其地方政府行政區劃改革，在 1972 年前後有很大的不 同。
1972 年以前，英國的地方政府是三級自治、三級分權的體系。第一級 為行政縣（Administrative County）和縣區或縣等市（County Borough）； 第二級為行政縣下劃分的縣區（County district），縣區又分縣屬市
（Non-county Borough）、城區（urban district）和鄉區（rural district）
三種；第三級為鄉區下劃分的村（parish）。
1972 年通過地方政府法，並於 1974 年實施，將地方政府大肆合併，
將原來三級地方政府改為二級。全國共設六個都會縣，四十七個縣（屬於 第一級地方政府）；三十六個都會區，三百三十三個縣區（屬於第二級地方 政府）。另在倫敦地區設置一個大倫敦議會（Great London Council）下轄 三十二個倫敦京師市（London Borough），以及一個倫敦市（City of London）。
其中，大倫敦都會區於 1965 年建立一個二層的都會政府結構，上層設 大倫敦議會負責街道消防、救護、高速公路幹道建設及垃圾處理等各項工 作，而下層重劃成 32 個自治市鎮，各市鎮則負責街道清掃、衛生福利服務、
公共圖書館等地方性事務；住宅建設、下水道、排水、規劃等職能由兩級 政府共同分擔；其體制的優點為：
（一）由於市鎮的合併和都市轄區的擴大，由原地方政府和原縣議會負責 的公用事業的空間規模得以擴大，提高服務水準。
（二）一些原來的縣移交給市鎮的部分公用事業，由於採用了合併地區中
註6，同註 5
質量較高的服務水準作為基準，在整體上得到了改善。
參、德國
德國於二次大戰後，鄉鎮市主要的問題，早先在於面積太小，人口不 多，晚近則面臨國家財政困難與加入歐體後之地方權力弱化。1970 年左右，
各邦進行鄉鎮市行政區域重劃，將鄉鎮縣的數目消減許多，若干邦且於 1980 年代進行第二次鄉鎮行政區域調整。
詳言之，戰後德國地方行政區域改革與重劃的兩次經驗，主要集中在 兩個地方層級－邦轄市或縣，以及鄉鎮市－在重劃前後數量與人口的變 化。整體而言，這兩波的德國地方政府行政區域改革，首先是希望能提升 地方政府的效率與效能。大多數的德國地方政府行政區域改革最主要目標 不是地方民主的強化，而是行政效率和效能的最大化。而為求達致此一目 標，強化地方政府的執行能力就是
一個必要的手段，希望透過行政區域的合併，使地方政府更能有效的 執行聯邦政府以及邦政府的法規命令，並且適當的提升地方政府的自治能 力，以及能夠妥善的處理區域問題，以達到整體規劃的效果（如用水供應 和廢水處理等問題）
一、鄉鎮市層級重劃考量因素
學者勞克斯（Laux）認為鄉鎮市層級所考量的行政與治理事務具體層 面的內涵要素如下：
（一）從實際的改革效益著眼，不能完全依據形式民主從事改革。也就是 說，不能完全以民意做為行政區域重劃的唯一標準。
（二）重劃後的行政區域應該具有執行自治事項和委辦事項的能力，特別 是執行自治事項所需的市鎮規劃能力。
（三）在土地規劃上，新的行政區域要能提供便利的生活機能，以及提供 合格的行政服務，特別是中小學生的就學方便。
（四）便利的交通基礎建設。
（五）鄉鎮的行政區域面積不應太大。居民到鄉鎮公所的距離以不超過 10 公里為原則。
（六）足夠的行政人力：不管是一個鄉鎮公所或是最下層的行政單位或是 行政共同體，就執行地方行政業務所需的辦公人力言，最少要有 10 至 15 個公務人員，其相應的居民數約在 5,000-8,000 人之間。
二、德國行政區域改革模式－鄉鎮市層級的整併
就實際的經驗發展為例，1968 年在西德所進行的行政區域改革的核心 是鄉鎮市層級的整併。當時，在西德有 2 萬 4 千多個鄉鎮市，其中，84%
的鄉鎮人口不滿 2,000 人。可以想像這樣小的地方政府，其所能提供的公 共設施和所能成立的機關學校都非常有限，尤其是孩童的就學問題更是嚴
的鄉鎮人口不滿 2,000 人。可以想像這樣小的地方政府，其所能提供的公 共設施和所能成立的機關學校都非常有限，尤其是孩童的就學問題更是嚴