行政區域重劃之探討

所謂「行政區劃」（Administrative Divisions）係指國家機關為統治 上的必要，或實施地方自治的便利，將全國劃分為許多政府層級與行政區 域（薄慶玖，1997：p45）。在面對全球政經社文大環境的激烈變遷，世界 各國經常積極進行有關地方政府行政區劃體制的改革與調整，藉以消除或 緩和因經濟成長、環境變遷、區域合作、都會發展等發展問題（江大樹，

2006）。而我國地方制度法修正案歷經審議，全案終在民國 98 年 4 月 3 日，透過協商的方式修正通過，對於我國行政區域新一波的重新劃分，終 於有了最基本的法源依據。而總統又於民國 99 年 2 月 3 日以華總一字第 09900022441 號令修正與增列內容摘要整理如表 2-1。

註²：「省縣自治法」與「直轄市自治法」已於地方制度法公布後於 1999 年 4 月 14 日廢 止。

表2-1 地方制度法修法內容 內容

條 文

法 條 內 容

第七條之三

（新增）

「依第七條之一改制之直轄市，其區之行政區域，應依相關 法律規定整併之。」

第廿一條

（修正）

地方自治事項涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）區域時，

由各該地方自治團體協商辦理；必要時，由共同上級業務主 管機關協調各相關地方自治團體共同辦理或指定其中一地方 自治團體限期辦理。【條文修改：將『直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市)』修改為『地方』；『事務』修改為『區域』；將『由 共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦 理』修改為『由各該地方自治團體協商辦理』】

第五八條

（修正）

直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市 長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。

直轄市之區由鄉（鎮、市）改制者，改制日前一日仍在職之 鄉（鎮、市）長，由直轄市長以機要人員方式進用為區長；

其任期自改制日起，為期四年。但有下列情事之一者，不得 進用：【新增條文】

一、涉嫌犯第七十八條第一項第一款及第二款所列之罪，經 起訴。

二、涉嫌犯總統副總統選舉罷免法、公職人員選舉罷免法、

農會法或漁會法之賄選罪，經起訴。

三、已連任二屆。

四、依法代理。

前項以機要人員方式進用之區長，有下列情事之一者，應予 免職：【新增條文】

一、有前項第一款、第二款或第七十九條第一項各款所列情 事。

二、依刑事訴訟程序被羈押或通緝。

直轄市之區由山地鄉改制者，其區長以山地原住民為限。

第五八條之一

（新增）

鄉（鎮、市）改制為區者，改制日前一日仍在職之鄉（鎮、

市）民代表，除依法停止職權者外，由直轄市長聘任為區政 諮詢委員；其任期自改制日起，為期四年，期滿不再聘任。

區政諮詢委員職權如下：【新增條文】

一、關於區政業務之諮詢事項。

二、關於區政之興革建議事項。

三、關於區行政區劃之諮詢事項。

四、其他依法令賦予之事項。

區長應定期邀集區政諮詢委員召開會議。

區政諮詢委員為無給職，開會時得支出席費及交通費。

區政諮詢委員有下列情事之一者，應予解聘：

一、依刑事訴訟程序被羈押或通緝。

二、有第七十九條第一項各款所列情事。

資料來源：本研究摘要整理。

行政區域的劃分，係國家結構體系的一種安排，國家或地區根據政治 體制、經濟發展以及行政治理上的需要，遵循有關法律的規定，充分考慮 政治、經濟、歷史背景、民族、人口、文化、地理與風俗習慣等因素，依 照一定的準則，將一個國家的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域，

並在各級行政區域設置對應的地方國家機關，實施行政管理。而行政區劃 的理由，大致可區分為以下幾個部分：（薄慶玖，1996）

（一） 歷史因素：

今日的行政區劃，大多繼承前代之行政區劃，只是會作或大或小幅度的調 整。

（二） 行政上的理由：

國家為了治理上的方便，習慣將全國領土劃分為若干行政區域，並各設地 方政府分層負責，以提高效能。

（三） 範圍的釐定：

地方政府權力的行使必需要有明確之轄境區域，以為其行政措施的目標與 範圍。

（四） 責任之確定：

地方政府區域之劃定，不但能使其權力行使範圍確定，也使地方各級機關

之責任確定。

（五） 居民之確定：

劃分地方行政區域，即可確定居民的歸屬及地方政府服務的對象。

（六） 財源之確定：

劃分地方政府區域後，可確定地方政府取得財源及分配財源的範圍。

以此檢視我國現行之行政區域劃分，劃分的依據主要就是政府遷台之 後，沿襲原有中國大陸之制度，長期採用中央、省（直轄市）、縣（省轄市）、

鄉鎮區（縣轄市）的四級運作模式，直到凍省、以及地制法制訂之後，我 國地方政府的層級才獲得明確定位與規範。然而，凍省雖名為調整地方政 府三級制的疊床架屋，但卻產生中央收編地方權利、直轄市與縣市不同級、

地方政府間協調機制失靈等問題，顯見台灣的地方自治體規模仍有調整之 必要性（陳建仁，2007）。為此，社會各界基於不同的理由，也都有行政區 域重劃的呼籲。

事實上，就台灣的人口與面積而言，若維持當前25 縣市的行政區劃，

恐怕許多縣市都將面臨轄區、人口規模過大的有效治理問題。只是，地方 政府行政區劃的考量與依據，還需視各都會區或地方生活圈的實際政經發 展狀況而定（江大樹，2006）。而基於此種理念，即有學者從提升政府競爭 力來探討行政區域重劃的必要性，認為一國經濟的穩定成長，必須仰賴國 家競爭力之提升，而國家競爭力之提升成敗關鍵在於是否能體察政經環境 變遷，迅速調整政府行政體質（席代麟，2005）。

此外，若從地方永續發展的角度來看，台灣現階段的行政區劃，由於 久未調整，但生態已變化太大、久未整併使得資源分配不均、久未重劃區 域自主失真、久未新構人口分佈失衡，行政區域實有必要重新劃分，而劃 分的依據應以如何提升服務品質為最高原則；劃定之考量因子，則在於如 何符合生態之變化，因應資源的合理分配；尤其對於實施地方自治的國家，

更應落實區域自主的本質，排除人口分佈之失衡現象（紀俊臣，2004a）。 另外，也有學者從台灣現代交通工具和通訊器材的使用；地方政府的 財政能力均明顯薄弱；城鄉差距大；資訊量和業務量激增，需要專業人才 以及足夠的公務人力；人口明顯的增加或減少；新科技在行政管理上的使 用；比鄰地方政府間該合作而沒有合作的難題；有些投資計畫或重大建設 可能涉及兩個地方政府等，認為實有必要趕緊進行行政區域改革。並強調 行政區域合併對台灣而言，具有提升政府的效率與效能、解決目前跨縣市 的問題、縮小區域間的不均衡發展、大幅節省行政支出與突破地方財政困 境的效益，更能提升台灣的地方政府在國際上的競爭力、使國土利用更為

經濟有效、及早因應台灣人口結構的改變以及消除或減緩內部政治對立的 情形。（劉明德、趙永茂，2008）

全台446個都市計劃地區，其中80％的地方人口外流，都市計劃的公共 設施徒然成為形式化的負擔，而5兆多的預算又造成公共設施保留地徵收的 巨大財務危機。因此，若二到三鄉鎮（或是區）合併，以都市化程度較高 者為市，都市化程度較低者為縣，就取得了新機會各自重新定位，進行都 市功能調整和都市設計，這也是以合併過程，檢討不切實際的、形式化的 公共設施，並落實廢除鄉鎮市級自治選舉而又不致於傷害可貴的草根民主 自治的改革過程（蘇永欽，2002）。

總之，台灣現行行政區劃架構是沿用行憲以來的四級政府組織架構，

隨著經濟的成長，行政區劃不合理所造成的城鄉落差現象已經愈來愈明 顯，加上過去因單純考量人口數而割裂縣市關係，如新竹縣市、嘉義縣市、

台南縣市等等，使得地方治理上領域片斷化的難題愈發嚴重（夏鑄九，

1999）。若從組織運作原理來看，透過行政區劃調整來提高行政效率，利益 考量係在降低交易成本，例如台灣在討論地方政府層級、組織合併等都是 從這個角度出發。若從垂直府際關係而言，行政區劃調整牽涉到上級政府 權限代理關係的結構轉變，進而影響彼此權力的互動機制（江大樹，2006）。

第三節 地方自治團體規模及相關文獻回顧