第一節 研究背景與動機
臺灣地區的行政區劃自民國 39 年實施地方自治以來即未作大幅度調 整，歷經光復五十餘年來的發展，臺灣地區的人口分佈、產業結構、交通 網路與都市型態已經大幅改變，舊有行政區界線早已不合時宜，造成國家 財政資源無法合理分配與有效運用，反觀國際情勢，為了因應全球化的衝 擊和改變，不僅國家新形式重新開始摸索，如歐盟分享了統一的經濟體，
跨過了歐洲原先民族國家的既有疆界，浮現出網絡國家（network state）
之制度，而且基層地方政府對應於全球化之在地化，更需重構政治新視野，
不但要能結合區域發展與有自主性的社會活力，又要能調和既有的各國中 央政府應變遲鈍與諸多地方政府各自為政的缺失，是故，過去閉鎖層級式 的社會網絡(network)，已轉向水平開放型的網絡社會；並且為了逹成地方 自治目的、強化地方分權與提高財政效率，近年來各國的基層自治體亦多 走向合併（日本市町村合併解說編，2006）。
國內學界近年來亦普遍體認到鄉鎮市合併之迫切，相關研究日益增 加。在學術論文部分大致可分三種類型：
第一種類型的文獻主要從行政區劃與地方自治的法令與制度層面，來 探討行政區劃的可能性，其討論的重點多集中在行政區劃與地方自治的關 係，尤其聚焦於鄉鎮市去自治法人化及鄉鎮市長官派等相關議題。（薄慶 玖，1999；江大樹，2000a；2000b；紀俊臣，2003；2004；黃建銘 1999；
趙永茂，1998；2000）。
第二種類型是從地方財政層面討論（陳恒鈞，2000；鄭興弟、林昇德，
2000；羅正忠，2005）認為地方政府財政困難已是事實，中央與地方為統 籌分配稅款及補助款常常各持己見，而學者所提開源節流的方法，只能治 標不能治本，因此，正本清源之道應是擴大組織規模以追求「經濟規模」，
若能落實企業精神，重視成本、效率及創意，同時照顧員工和顧客的需求，
不僅在政治上獲得合法性和正當性，而且可以減少官僚陋習並提高政府治 理效能。
第三種類型是從城市－區域經濟或全球化的層面（仉桂美，2002；周 志龍，2001；夏鑄九，2001）認為全球化對台灣發展是不對稱的，在未來 行政區劃必須在全球化層次上，展現一定的政經功能和制度力量，因此行 政轄區調整策略在於：1、建制區域治理機制。2、合併零碎分化的地方行 政轄區，避免弱勢空間遭邊陲化。然而台灣的鄉鎮市過度散碎及細分，使 得財政規模過小，易淪為黑金政治發展的溫床，若能適度合併毗連的鄉鎮 市，當可強化其自治能力。
綜觀上述三種學術論文僅就行政、法制、政治或經濟面來探討；而在 學位論文方面，對於行政區域調整之研究方向主要是著眼於大都會區合併 升格問題，以鄉鎮市合併為主軸的研究並不多（游慶忠，2000；廖麗玉，
2001；黃淑華，2006），而且國內尚無鄉鎮市合併案例。然至於該如何合併？
哪些鄉鎮市需要合併？其合併的基礎條件為何？合併後基礎自治體的效率 是否提升等相關合併細節方面研究亦不多，且常有各說各話的現象；反觀 其他國家，尤其是日本，在市町村的合併方面已累積不少實際案例，而且 許多研究係應用資料包絡分析法（DEA）來探討城市政府規模效率，故本研 究亦嘗試使用資料包絡分析法來探討高雄縣各鄉鎮市是否應當走向合併，
若是合併之後是否可達規模效率，以做為未來鄉鎮市合併之參考。
第二節 研究目的
Michael Keating 在 THEORY OF URBAN POLITICS 一書中提到，地方自 治團體（municipalities）的適當規模大小為何？長久以來一直是一個爭 論不休的議題，而當討論這個議題時，多少都會涉及到地方行政區域「合 併」（consolidation）與「劃分」（fragmentation）2 個不同概念的意涵 與指涉。而就地方政府合併的議題討論時，Keating 認為有 4 個原則標準 需要關注：
第 1、是關於效率（efficiency）的問題，主要是關心在什麼樣規模的地 方政府，可以最低的成本提供最大的服務。
第 2、是關於民主（democracy）的問題，關心的是，什麼樣的規模結構，
可符合市民控制地方政府的要求，同時也符合課責的需要。
第 3、是關於分配（distribution）的問題，關心的是什麼樣的結構可以 達到分配公平與租稅負擔適宜的問題。
第 4、是關於發展（development）的問題，什麼樣的結構與規模可以做為 經濟發展的支援。
在地方政府組織改造的爭論上，以上 4 個原則常會面臨巨大既得利益
（vested interests）者的挑戰而難以整合。本研究將著眼在關於「效率」
的問題上，以高雄縣 27 個鄉鎮市為研究對象，來探討高雄縣各鄉鎮市合併 後，其行政效率是否處於最適規模狀態？因為唯有在規模效率下，經營績 效最佳，組織在最適規模經營時，其生產亦會處於固定規模報酬（Constant Return to Scale），此時生產成本亦最低。故本研究將定位為行政區域重 劃調整之前置研究，以鄉鎮市合併將可提升地區競爭力、合併是地區競爭 機制的設計為假設，從「效率」的觀點，選擇採用資料包絡分析法（Data
Envelopment Analysis，簡稱 DEA），來驗證分析高雄縣各鄉鎮市合併後之 規模效率。同時依據結果提出建言以供未來高雄縣市合併升格之後，作為 後續鄉鎮市合併的參考。本研究目的如下：
(一) 由相關理論文獻及各國合併經驗中，整理分析高雄縣各鄉鎮市合併的 正當性及必要性。
(二) 模擬五種不同合併方式，比較各鄉鎮市合併前後效率之差異以供未來 鄉鎮市合併的參考。
(三) 從差額變數實證中，對於目前效率較低的鄉鎮提出改進建言。
第三節 研究方法與流程 一、研究方法
本研究係先參考蒐集國家圖書館、大學圖書館等相關研究報告、學術 論文、期刊、書籍與政府機關相關文件資料庫，加以整理、瞭解目前國內、
外研究情形與成果資料，引用作為本文之研究理論基礎。
資料包絡分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）是一種衡量同 質營運單位（homogeneous operating units）以（投入/產出）比例來評 估相對效率（comparative efficiency）的方法，常應用在處理多目標決 策問題；更是經濟理論中用來估計具有多項投入，多項產出「生產前緣函 數」的有利工具（魏權齡，2004）。當研究同質單位間的投入產出項目事後 資料時，透過數學規劃方法來估算並定義受評估單位相對效率的一種分析 方法。對於傳統行政效率衡量法的缺失，具有彌補的功能，進而將數學規 劃角色延伸轉換至控制評估的角色。本研究擬運用此方法來模擬分析高雄 縣各鄉鎮市合併後之效率情形。
二、研究流程
本研究共分為五章，分別為第壹章緒論，主要說明研究背景與動機、
研究目的、研究範圍及研究流程。第貳章文獻回顧，主要針對本文的研究 目的來探討國內外有關行政區域重劃的理論依據，國外相關合併的案例，
做為我國鄉鎮市合併的理論基礎。第參章研究方法，則是依循第二章的理 論，先說明本文所採行的分析方法，再來訂定模擬決策單位之選取及投入 產出變數。第肆章實證分析，則利用效率分析、差額變數分析與敏感度分 析，來比較現有各鄉鎮市及模擬合併的方案相對效率值，並提供無效率之 DMU 改善的方向；簡言之，即分析高雄縣各鄉鎮市合併後規模效率，參考 不同生活圈來進行鄉鎮市行政區域的重劃，評比其效率的情形，並依據日 本相關文獻之評估資料，蒐集整理之後，決定本研究的投入/產出變數項 目，運用 DEA 方法進行效率分析結果。最後，第五章則根據分析結果提出
結論與建議。
圖 1-1 研究流程圖 第四節 研究範圍與限制 研究背景動機與目的
研究流程範圍與限制
相關理論與文獻回顧
高雄縣各鄉鎮市發展 歷程與現況簡介
蒐集資料與選定相關投入 產項目
資料包絡分析法
DEA 實證分析
結論與建議 高雄縣 27 個鄉鎮市
規模效率分析
模擬不同合方案合併 之規模效率分析
一、研究範圍
(一) 本研究選取高雄縣 27 的鄉鎮市作為本文之研究對象。
(二) 本研究的資料期間，取自行政院主計處及高雄縣政府主計處統計要 覽 2004 年以後資料進行分析。
二、研究限制
(一) 資料包絡分析法之侷限性在於質化資料處理較為薄弱。同時質化資 料難以量化指標衡量，則是研究方法本身的限制。舉凡各鄉鎮市公務人 員士氣、住民民主化程度、施政品質、首長領導方式到鄉鎮市合併認同 感……等等，本文之中均無討論，同時目前也缺乏良好的評定指標與普 遍的調查資料。
(二) 投入變數中－「道路實際長度」（市町村道路）及「城市公園數」在 國外文獻中是一相當重要的指標，但在高雄縣各鄉鎮市公所幾乎查無資 料，原因是我國道路的分級不同則管理機關亦不同，例如在某一鄉鎮裏 的道路可分成國道、省道、縣道、鄉道及私設道路和既成巷道等等，各 鄉鎮市公所無法確實計算在其管轄區域裏，被定義為道路的實際面積大 小，本文將以各鄉鎮市土地地籍資料上，在早期臺灣已編為「道」地目 的土地面積代替之，但應與實際情況有所差距；此外，所謂「城市公園 數」亦無相關統計資料，或許某些鄉鎮地處偏遠，而且所轄區域內早已 有許多風景區或是被劃為國家公園區，所以沒有相關資料記載，因此本 研究將「城市公園數」捨棄。
(三) 本文的研究對象僅為高雄縣 27 個鄉鎮市，未能將其他縣市一併納 入評估範圍，恐將無法充分反映全國 319 個鄉鎮市合併後整體的效率。