第二章 相關理論及文獻回顧
第三節 地方自治團體規模及相關文獻回顧
地方自治團體之最適規模為何？是一個相當複雜的問題，若從不同的 角度去解讀，就會產生不同的答案。例如：若地方自治團體之形成是來自 於歷史、文化、地理等自然及人文環境且具有生活共同體意義者，係屬自 然形成，因此無法論斷規模之適當與否。
其次，從法學觀點而言，規模大之自治體，對住民之距離過遠，住民 參與公共事務之意願及關心則降低，較不利住民自治之實現。規模小之自 治體，對住民而言，易於接觸及參與公共事務，住民意見較容易反應在共 政策上。
若從經濟學及財政學之觀點，檢討地方自治團體之最適規模，基本上 是站在地方自治團體為財貨之供給者之立場，以經濟學之觀點，檢討歲出 負擔及平均一人歲出額為若干時，得產生高效率之服務。
但人口規模與平均一人歲出額，兩者並無必然關係，若自治體規模沒 有擴大到一定範圍，其平均一人歲出額難以降低，即難產生高效率服務。
此外，會影響地方自治團體之歲出結構因素，主要有二項，一為地方自治 團體提供何種服務？處理何種事務？處理事務之調整，會影響到歲出結構 及平均一人歲出額，自為影響地方自治團體之最適規模。
另一項為地方自治團體之服務提供體制，即如何提供服務，亦會影響 到歲出結構及平均一人歲出額，自為影響地方自治團體之最適規模。
（一）若以世界各國基礎自治體個數與平均人口數的角度來看，基礎自治 體規模各分成四大類型：
1.多元多樣之地方制度下，基礎自治體規模大而個數少，屬於多元地方制 度之大規模統合型基礎自治體，以英國為代表。
2.單一地方制度下，基礎自治體規模大而個數少，屬於單一地方制度之大 規模統合型基礎自治體，以北歐國家為代表。
3.多元多樣之地方制度下，基礎自治體規模小而個數多，屬於多元地方制 度之小規模分立型基礎自治體，以美國為代表。
4.單一地方制度下，基礎自治體規模小而個數多，屬於單一地方制度之小 規模分立型基礎自治體，以法國為代表。3
（二）在日本亦有許多學者以最適合人口規模作探討，從研究中大約可以 看出最適合的人口數在10－30萬人之間，如表2-2所示。
貳、城市經濟規模理論
財政效率化正本清原之道，通常有二個方向，一是追求組織內部歲出 削減的「財政改革」，一是擴大組織規模以追求「經濟規模」（丸山康人，
2002 ）。國內學者鑒於政治腐化及制度失靈，導致各鄉鎮市自治空轉，在 人力、財力各項資源上，難以應付日益複雜化的地方需求，且過多的鄉鎮 市組織不符合組織規模經濟效益，逐漸倡導透過地方行政區域合併方式，
亦即適度地減少鄉鎮市數目並擴大各鄉鎮市的轄區，以均衡區域發展，健 全地方財政，提升行政效能。
一、經濟規模的定義
經濟學者在研究長期成本曲線（LAC）時，咸認為長期平均成本有三種可能 的形狀，隨著產量增加而遞減、不變或遞增。若長期平均成本隨著產量
註3，同註1，頁110-115
表2-2 日本主要的先驗研究事例
25.3萬人 1984年641個城市（基準財 政需要）
中井
（1998）
29.6萬人 1984年3,253個所有市町 村（基準財政需要）
的增加而有遞減的趨勢，則該廠商在生產上有規模經濟（economics of scale )，此乃表示廠商在生產上有規模報酬遞增（increasing returns to scale )，其原因大部分來自企業內部有利的因素，例如：要素的專業與分 工、固定設備的不可分割性及大規模的採購與副產品的利用等，故又稱為
「內部經濟( internal economics）。反之，若長期平均成本隨產量的增加 而遞增，則生產上有規模不經濟（diseconomics of scale）的現象，或稱 規模報酬遞減（decreasing returns to scale )（羅正忠，2005 ) ，此 運用於空間，即形成都市經濟規模。
二、經濟規模的模式
吉村弘(1999)對於地方財政與都市規模之迴歸模型的建立，以二個模 型加以說明。
（一）U字型理論
住民數與財政支出的關係，以人口數為橫軸，以經費額為縱軸，會形 成 U 字型曲線，曲線的底部，即是經費最低的人口帶。不過「住民數與組 織支出額的關係，住民數（自治體的規模）增多，平均每人支出額就減少
（財政的效率性提高） , 超出一定規模的話，又會轉多」，也就是說，過 小或過大人口規模的自治體，經費成本都高，中問區位才是符合經濟效益 的最適規模。是故，自治體最適規模的調整，其實有二個方向：一是合併 小規模自治體，擴大成為最適規模：一是割裂過大規模的自治體，以成為 經濟規模的複數自治體。
圖2-1 都市經濟規模U字型理論 資料來源：引自吉村弘（1999）,P171
（二）L 字型理論
對應於 U 字型理論，L 型理論係以平均每人行政經費來看，到達一定 的人口規模後，平均每人的行政經費仍維持相同，此人口規模，稱為 L 型 最適規模。例如，斉藤精一郎等在「日本再編計畫」（PHP 研究所，1996）
中，以人口規模、可住地面積與每人歲出額的關係圖表變化，導出效率的 行政經營人口規模下限為 15 萬人。詳如圖 2-2。
圖 2-2 都市經濟規模 L 型理論 資料來源：斉藤精一郎（1996）,P125 三、都市經濟規模指標
有學者曾指出，都市規模指標有二，通常係以人口為主要基準，以面 積作為次要基準，另外也可以加上財政力（山本庸平，2003）來計算，分 別述如下：
（一）人口
支持人口規模的理由，最常是組織規模幹部愈多（staff 的數目），即 人口愈多，團體幹部愈多，相對會產生出較多的人才、專家，組織規模愈 大，能力會愈高同時具有規模經濟效率，但是人口超出某個標準，又會產 生不經濟現象。
英國是追求大規模走向，英國自治體委員會曾具體指出，自治體要成 為具多元機能的地方政府，人口最小規模應為 15 萬至 25 萬人。北歐國家 則以基礎自冶體為福利政策施政的主體，普遍以 8000 人為最小規模。但 是，法國、義大利及德國，並不以人口規模大小為區劃的價值觀，而是講 求小鎮特色、個性的存續。
（二）面積
探視基礎規模時，面積被重視的程度不如人口因素，但是公務機關是 以境界區域為其責任轄區，故面積也是重要的一環，自古以來許多戰爭即 是導源於領土的糾紛，而且面積反映自治體存在的地理環境，對自治體影 響重大。由許多都市發展腹地受限來看，面積也是自治體能力提昇的重要 關鍵。一般而言，行政區域的面積愈大，提供服務所需要移動的交通時間
愈長，效率也會變差，但面積相同的話，會有人口最適規模存在。以日本 町村分析，面積之影響較小，人口規模以１萬人為界線，若未滿１萬人，
平均每人歲出額會顯著的增加。以面積計算「最低平均每人歲出額」之人 口規模。如表 2-3 日本市町村面積與每人最低歲出額關係分析表
表 2-3 日本市町村面積與每人最低歲出額關係分析表 面積
（平方公里）
最低平均每人 歲出額之人口 規模（人）
面積
（平方公里）
最低平均每人 歲出額之人口 規模（人）
10 90,641 200 154,130 25 106,622 300 165,612 50 120,557 500 181,304 100 136,314 1000 205,000 資料來源:：橫道清孝、沖野浩之（1996）
規模指標未必全在求得面積與人口之間的平衡，對於自治體而言，重要 的是人與人間的距離、空間的間隙，不單僅是人口密度，而要兼顧人所居 住的場所與場所之間的物理距離（環境地形距離）與時間距離。自治體的 能力與規模大小關係，是與人口和面積之移動時間相互關連。在資訊化網 絡時代，距離與時間障礙因素可能消失，但是人類的存在還是需要在實體 空間移動不可，自治體規模的重要性中，面積的比重將逐漸增大。
（三）財政力
自治體規模與財政力的關係，以顯示財政力的財政力指數（基準財政 收入額÷基準財政需額）顯示。由日本東海地區圖表為例（圖 2-3）為例，
財政力指數大者，如三重縣的川越町（財政力指數 2.05）及愛知縣的碧南 市（1.38）、飛島村（1.95）、東海市（1.26）、三好町（1.52）、豊田市（1.44）、 刈谷市（1.28），相對之人口規模均較大，集中在圖表之右上區塊；反之，
小規模市町村之財政力普遍弱。
圖 2-3 日本市町村規模與財政力關係圖 資料來源：引自山本庸平（2003）
四、經濟規模與財政效率化
丸山康人（2002）以日本市町合併經驗，歸納行政區域合併促成財政 效率化的三個理由：
（一）管理部門的效率化
人口規模愈大，組織的職員數相對較多，管理部所謂的「固定費用」
比率相對降低，住民每人歲出額也會跟著減少。以組織規模與職員的關係 而言，市町村的職員數，在一定的人口規模以上，大致與人口規模成比例，
例如，三重縣內的市町村，每千人的一般行政職員數，大致為 6 人左右。
但是人口數 1000 人的村，不可能只配置 6 個人，通常規模愈小，每千人的 一般行政職員數就愈多，所以有必要達到一定規模。人口規模愈小者，人 事成本愈高，，此乃在某程度規模內，其固定管理費用相當，有其經濟規 模。不過，合併後職員數與人事費用削減，因合併後未必有立竿見影的效 果（詳見表 2-4），主要是因為規模擴大，業務範疇增加，但一般認為規模 擴大將有助於專業人才的引進和培埴，更可增加施政品質，使管理更加有 效率。
表 2-4 日本めきるの市合併前後職員數（一般職）與人事費統計表
（單位：人、百萬日圓）
94 95 96 97 98
秋川市 五日市 町
合計 めきるの市
職員數 355 177 532 539 535 533 527 人事費 2,858 1,417 4,546 4,546 4,731 4,728 4,792 資料來源：三橋良士明（2000）,p23
（二）地方首長、民意代表總數的削減
為合併後費用降低的重要因素，以日本ひたちなか市為例，合併前兩
為合併後費用降低的重要因素，以日本ひたちなか市為例，合併前兩