國際韌性社區相關研究

為更明確理解何謂「應用於社區尺度的韌性」，本計畫收集了國際間關於「韌 性社區」的文獻與案例，並嘗試整合各國觀點以收斂出「韌性社區」之核心價值。

壹 、UNDRR(The UN Office for Disaster Risk Reduction)

UNDRR(較廣為人知的名稱為 UNISDR)，是一聯合國災害防救減災組織，其 提出了許多關於建構韌性城市發展的權威性研究，也建立了許多成功的韌性城市 理論，而對於何謂韌性社區UNDRR 也有些許著墨。他們認為當災害來臨時，社 區韌性的價值會顯現於社區內所有的成員之間是否能夠有緊密的連結並共同合 作，以於嚴重災害的影響之下還能達成以下社區基本功能：

1.維持社區內重要系統的功能與運作(所謂重要系統除了硬體的基礎設施和 維生系統，亦應該包括軟體的社會網絡和組織。)

2.使社區能夠適應災害所帶來的改變

3.使社區能夠在缺少外來資源的限制下能夠自給自足 4.從過去災害經驗中學習，並建構更永續與韌性的社區

貳 、PLOS(Public Library of Science)

PLOS(公共科學圖書館)為一美國非營利開放資料平台，為了整合國際間對於

「韌性社區」的定義，其整理了八十份關於「韌性社區」的相關研究，雖然對於

「韌性社區」的定義還是不明確，但美國公共科學圖書館從八十份報告中所歸納 出的九大「韌性社區」共同應具有之核心價值(如圖 2-2)對於收斂韌性社區的定 義有非常大的幫助。韌性社區九大核心價值包括洪水災害知識與教育、社區網絡 與關係、社區溝通能力、社區成員健康與保健、地方治理與領導關係、資源、經 濟投資、應對災害之準備以及觀念與態度，以下分別對韌性社區九大核心價值作 介紹。

圖2-2 PLOS韌性社區九大核心價值

（資料來源：本研究成果）

1.洪水災害知識與教育(Local Knowledge)

如果社區居民能夠瞭解自身處於的風險以及面對災害的脆弱程度，並 於災害來臨前針對弱點補強，則可以有效降低災害所帶來的影響，進而提 升社區韌性。因此，社區居民應該認知與瞭解過去所發生的災害事件，並 藉由過去災害經驗建立具體應對災害的知識與準備，進而對社區成員進行 教育培訓與宣達正確災害知識。

2.社區網絡與關係(Community Networks and Relationship)

當社區成員之間關係良好並形成一個具有凝聚力的團體時，即能夠互 助合作並提升效率並更團結的應對災害所帶來的影響，有助於正向提升社 區應對災害的能力。社區網絡也可稱作為社會連結，代表著社區之間的聯 繫關係，其中包括社區成員之間的連結關係或是不同社區之間的網絡關係。

3.社區溝通能力(Communication)

社區溝通能力在許多文章中被視為一非常重要的核心價值，但在不同 文章中又對於所謂社區溝通能力有不同的詮釋，有些強調的面向不同，也 有些是應用時機不同。以下分為「有效溝通」和「災害資訊」兩個主題來 分述何謂社區溝通能力應強調的價值。

在「有效溝通」中，有觀點強調所謂有效的溝通代表著社區成員之間 應該在擬定減災對策時能夠理解彼此的觀點並形成相同的共識和語言，同 時也必須確保每一位成員都有機會提出開放性建議。另外也有觀點主要強 調的部分是建立有效的溝通管道或機制，以於災害來臨時可以迅速的聯繫 與協調，除了有助於緊急撤退與救援，對於災後重建亦有良好的幫助。

「災害資訊」則分別在不同的災害期間有不同的強調內容。例如在災 前或災害即將來臨時，社區應該有能力可以精確地告知居民目前洪水災害 可能帶來的威脅，而在災害過後，則應該隨時掌握並傳達給社區居民關於 災害所帶來的影響或救援情況以及後續的持續追蹤。

4.社區成員健康與保健(Health and Care)

災害發生後，社區的健康狀況和提供的醫療服務對於社區的適應能力 非常重要。瞭解因應災害之緊急醫療需求和補足醫療缺口可以在災害來臨 之前提升社區韌性。「社區成員健康與保健」的涵括項目可以從兩個面向 討論，分別為醫療服務與社區成員之生理與心理健康狀態。大規模的災害 可能導致停電、系統失靈或資源補給中斷，進而造成醫療服務的中斷，因 此社區應於災害來臨前盤點附近醫療設施並有備用計畫，而醫院或診所於 平時亦應加強對於洪水災害的建築與系統防護以及應變措施，盡量確保災 害期間醫療設施還能如常運作。除了如常運作之外，醫療服務與資源亦需

足以提供傷患適當的護理，尤其是高齡者或身障人士等等可能會需要額外 的特殊需求。而通常災害過後，損失的財務或資產可能會對社區居民造成 創傷或者壓力，這時便應適度關切受災戶的心理健康狀態，盡量使社區快 速恢復正常生活。

5.地方治理與領導關係(Governance and Leadership)

地方治理與領導關係決定了社區如何處理災害危機，其中又可分為基 礎設施服務和民眾參與兩部分。在第一個項目「基礎設施服務」中，若要 達成韌性社區的條件，政府所興建的基礎設施最好應達成下列四項目標：

(1)基礎設施功能必須能夠於災害期間正常運作。

(2)基礎設施於災害期間擬有彈性對策以因應災害所造成的各種情況 與影響。

(3)在面對新的狀況異動時應有適當的處理流程以通知使用者。

(4)能夠適時的響應政府所提出之災害應變措施，並協助居民遵從。

在「民眾參與」的部分，許多文獻都提到了民眾不管在政策擬定上的 參與、對於政府的支持、或是在應對與復原階段都有非常重要的代表性。

民眾參與可以促使地方政府瞭解社區的獨特性與居民的願景，社區居民也 因被賦予選擇和參與的權利而更信任政府的決策。當政府與社區雙方更瞭 解彼此的觀點之後，可以在災害危機來臨的壓力下，彼此互信、有效溝通 與正視風險。

6.資源(Resources)

資源的豐富性與可及性跟社區韌性有高度相關，尤其針對災後復原的 階段。從災後社區所供應的物資如糧食、飲用水、急救用品、保暖衣物等 等，或是到機械上的資源如救難的交通工具或抽水機等等都是資源的一種，

而普遍來說較高的資源豐富性與可及性便會有較高的災害韌性。

此外，有些文獻中認為所謂「資源」應該更廣義的包含無形的部分，

例如自然環境和自然資源、物質水準、人力資源、經濟財務狀況和社會資

源等等，並且強調此類廣義的資源更關係到社區的韌性程度也才能使社區 在災害來臨時維持更穩定的狀態。另外還有一些文獻認為韌性社區只是擁 有足夠資源是不夠的，社區還需懂得如何利用並妥善分配資源，將資源公 平的分送且送至有急切需求的人手上。

7.經濟投資(Economic Investment)

若社區對於災害風險沒有適當的經濟投資，則災害對於社區所造成的 直接或間接影響將有可能困擾社區很長一段時間。建構社區韌性所涉及的

「經濟投資」執行項目包括：

(1)適當分配財務資源。

(2)做好財務規劃並確保此措施具有成本效益。

(3)基礎設施的災後復原經濟發展。

(4)增加社區經濟投資的多元管道。

(5)評估社區經濟財務現況並具有能夠維持經濟成長的能力。

另外，從眾多文獻中可以看出，不同作者對於社區在「災前準備」的 經濟需求或是應著重規劃的經濟財務投資重點皆不相同，但相反的，大部 份文獻對於社區在「災後復原」階段應著重的經濟投資重點卻大同小異，

例如透過振興經濟市場的措施、地方經濟援助或是刺激經濟成長的策略等 等，由此看來社區於災後的經濟狀況顯得特別重要，良好的經濟狀態不僅 可以使社區快速地從災害影響中復原，亦可有效降低未來的災害風險。

8.應對災害之準備(Preparedness)

幾乎所有文獻都提到了應對災害之準備措施的重要性，其討論的目標 對象甚至橫跨了個體、家庭、社區或是政府。然而僅有少數文獻提出如何 具體的執行應對災害之準備，例如 Tierney and Bruneau(2007)在報告中所 建議災害緊急管理的系統應該在災害來臨之前就依照災害的流程制定計 畫。

另外，還有許多文獻提到如果社區能事先做好「災害風險評估」便有 助於強化應對災害之準備。在災害發生之前應積極地讓社區相關權益關係 人參與災害準備之規劃，並執行以風險管理為重點的討論或演練，有助於 提升社區面對災害的適應力。

然而總體來說，不管是社區災前規劃、減災策略或是全體備災行動，

其主要目的皆為實現社區自主應對災害影響之能力並快速從災害影響中 恢復，且使社區呈現永續穩定之狀態。

9.觀念與態度(Mental Outlook)

所謂「觀念與態度」的核心價值在此代表居民面對災害或未來的不確 定性時所持有的思想、感受或觀點。特別要注意的是，這點與前述第四大 核心價值 — 「社區成員健康與保健」所提及的「心理健康狀態」不同，

因為「心理健康狀態」較強調居民如何在災害過後維持正向積極的心理狀 態，有些文獻中則將其視作幸福狀態(原文為 well-being)；而「觀念與態度」

則是強調在災害來臨時，對於不確定性應抱持的態度與正確觀念。

通常災害過後，受影響的居民都會共同感受到面對不確定性的焦慮，

這種「不確定性」可能來自各種層面，可能是對於家庭未來處境的焦慮，

也可能是對於社區長期發展的擔憂。社區應該引導居民瞭解面對災害不確

也可能是對於社區長期發展的擔憂。社區應該引導居民瞭解面對災害不確