韌性指標評估與解決方案

壹、災前與災時韌性方法

根據水利署在民國107年完成韌性水城市評估與調適計畫，建議韌性評估應 從四大構面著手：組織、社會、經濟、基礎設施，其中組織層面包含了國土安全 與行政組織，為了更能反應出未來國土計畫與潛勢災害的影響，因此本計畫前期 所討論之社區人居環境相關檢視與評估擬以五大層面著手，這五大層面包括國土 安全、社會結構、經濟財務、行政組織以及基盤設施，各層面再進一步研擬更細 節的評估項目。

首先就各層面之韌性意涵以及各層面在災前預防、災時應變以及災後重建復 原各時期之價值與評估項目進行介紹：

● 國土安全：國土安全之分類主要依循國土計畫發展與復育原則，搭配水利 署洪水災害風險潛勢評估成果，可作社區未來發展之檢視與風險評估。一 般在災前預防和災後復原重建時期會較重視國土安全之價值。災前預防時 期，社區可針對洪水災害風險潛勢較高之地區進行韌性強化工作；災後復 原重建時期，可針對受災害衝擊之地區進行土地利用之檢討與改進。國土 安全的檢視與評估之項目包含指認社區內淹水災害潛勢地區與土地利用、

低衝擊社區發展、評估洪災對社區整體功能造成之衝擊以及生態系統之保 育、復育功能。

● 社會結構：社會結構著重於分析社會中人口組成結構，了解多元群體的特

性、分佈和不同需求，必須針對特殊群體擬定疏散計畫，於應變災害時提 供有效率且全面的疏散與安置。社會結構之價值涵括在災前預防、災時應 變和災後復原重建等三個時期，其中以災時應變階段之疏散與緊急避難安 置更為急迫且更求精確。檢視與評估之對象包含老年人口、幼年人口、外 籍人口、身障人口、經濟弱勢人口。

● 經濟財務：經濟財務包含兩個面向，一為產業經濟面對災害衝擊的調適，

二為社區針對災害之財務長期規劃與投資。經濟財務應著重於災前預防時 期的災害資金長期規劃並專款專用以及災後的經濟重建與保險制度，協助 社區盡快恢復經濟狀態。檢視與評估之項目包含一、二、三級產業面對洪 水災害衝擊之減災策略、社區之長期財務規劃、專款專用、尋找經費之積 極性。然而經濟財務是屬於城市的層級，社區層級較難有相關財務計畫或 規劃來提升經濟韌性，因此本研究將不分析經濟財務的韌性。

● 行政組織：行政組織著重於橫向與縱向間的溝通與合作，在社區尺度上，

橫向包括社區內部緊急防災組織、志工團體、警消醫人員以及鄰近社區之 間的合作支援，縱向則包括社區與地方政府、縣市政府之溝通。行政組織 於災前預防、災時應變和災後復原重建各時期同樣重要，此層面涵蓋之項 目橫跨統籌、交流、教育、警示、疏散、計畫制度與建設等等。

● 基盤設施：藍色與綠色基盤設施的規劃、定期維護以及復原重建。檢視與 評估之項目包含滯洪地、區域排水、下水道、抽水設備以及重要維生設施。

上述各構面基本上係從社區治理的不同構面來提升韌性，其背後精神則是呼 應了風險減緩的策略，風險一般被定義為:

風險 = 危害度 x 暴露度 x 脆弱度 減緩洪災風險可以從以下三方面著手(如圖 5-1)：

(1) 危害度降低

即降低洪峰流量或是洪峰水位造成的危害，除傳統水利工程提高設計標準加 大排水能力外，考慮採用移動式擋水板，或透過生態系的協助，利用植生來

減緩降雨對集水區或都市的衝擊，根系可以強化土壤，植物的有機質可以改 善土壤結構增加入滲率與滯水能力。另外可以採用還地於河的概念，提供水 流動的空間，可以在河灘地採用設置分洪道的綠色基礎工程設計概念，這些 都是降低洪水危害度的選項。例如荷蘭自 2008 年開始的還地於河計畫並非 強調增加堤防高度或強度，而是將提防往後遷移，把原先佈滿農田與住宅的 洪泛平原還給河流，回復洪泛平原原有的蓄洪功能。整個計畫完成後，在萊 茵河沿岸超過 30 個區段創造更多的行水空間，增加河川 1000 立方公尺／

秒（m³／sec）的最大容許流量(摘自眼底城事)。

(2) 減少暴露

利用土地管理與利用等手段讓位於低窪地區降低暴露於淹水之風險。其中，

土地利用管理即為土地使用規範，透過限制土地利用、建築限制與採用耐水 設計等方式來降低洪水的危害。

(3) 降低脆弱度:

利用建築規範、預警系統、緊急應變等手段來降低脆弱度，比如:

● 提升防災意識：洪災預警系統可以提供充足的準備時間降低可能的洪災 損失，準確的洪峰到達時間預報，可以爭取設置擋水板的準備與架設時 間，同時配合事先擬定的疏散計畫，當預報到可能發生洪災時，及早進 行疏散。另外，平時應提供洪災潛勢圖，使處於潛勢洪災區的居民能在 平時就建立防災意識，並強化社區的準備。

● 降低殘餘風險：當洪災過大，所有方法都無法避免災害發生時，最後手 段應借助復原能力的建立，使民眾可以快速地回復原本生活狀態。

圖5-1 減少洪災風險示意圖 (資料來源：本研究成果)

若以減緩洪災風險策略為目標，結合社區人居環境的五個構面(其中，經濟 構面不列入考量)來評估社區韌性。採用之方法如下：

(一) 災前韌性檢視與評估

災前韌性檢視與評估即是災前預防之觀念，災前預防考量應著重於各種 預防性之調適策略，災前預防著重在檢視現況與自然條件之不足處，應依據 國土計畫與淹水風險潛勢評估成果，針對高風險地區檢視與評估城市韌性。

針對社區人居環境的各層面，初步研擬災前應考慮的檢視與評估工作如 下，各層面評估項目的韌性意涵列於表 5-1。

1. 國土安全方面，針對低窪排水困難易淹水地區，透過各等級災害潛 勢地區之劃設，進行相應之土地利用，並將提升洪水災害韌性之概 念加入社區發展願景以提升社區因應水災之韌性。應檢視與評估的 項目為：

(1) 指認社區內淹水災害潛勢地區 (2) 盤點社區土地利用

(3) 評估洪災來臨時對社區整體功能造成之衝擊

(4) 結合國土計畫與淹水災害潛勢地區以發展低衝擊社區發展 (5) 建築環境加入韌性概念

(6) 土地使用政策應對生態系統有正面之保育、復育功能

2. 在社會結構方面，了解社區人口結構與分佈情形，並考量社會中弱 勢族群面對洪災之需求，擬定適切之防救災計畫，以提升面對災害 之韌性。其檢視與評估對象為：

(1) 老年人口 (2) 幼年人口 (3) 外籍人口 (4) 身障人口 (5) 經濟弱勢人口

3. 行政組織方面，主要加強橫向與縱向不同組織間的合作溝通，使防 災相關資訊透明化，另外還需落實對於居民宣導教育防災概念，以 加強當地居民避難意識。應檢視與評估的項目為：

(1) 社區發展應同時考量水韌性之提升

(2) 會同相關利益關係人討論洪水韌性提升策略 (3) 社區緊急應變中心與緊急應變組織

(4) 社區緊急應變組織應明確定義負責工作內容與標準流程 (5) 組織之間與內部應有適當協調機制與角色定位

(6) 足夠數量之緊急避難所與收容安置所

(7) 教育居民防災與疏散避難資訊與實施防災演練 (8) 公眾場所緊急應變計畫(校園、醫院、老人收容機構) (9) 社區洪水韌性提升策略交流

4. 基盤設施方面，將藍、綠色之規劃與建設納入社區發展，並定期維

護修整。雖然多數基盤設施之規劃與執行應由城市層面來進行，但

了解經濟弱勢人口之比例、分佈與需求，

區域排水基礎設施定期維護與整治 定期維護修整 社區下水道、排水系統之清淤 定期維護修整 於淹水潛勢高風險地區規劃抽水站或設置抽水

機 定期維護修整

(資料來源：本研究整理)

(二) 災時韌性檢視與評估

災時韌性檢視與評估主要是檢視高風險熱點社區面臨洪災時相關對策 方案是否足夠，考量之要素包含保護重要設施、早期預警和有效反應救災。

災害發生時應優先確保疏散與避難空間，並於最短時間內，透過預警系統提 前發送災害地區避難訊息(如避難設施位置、避難路線圖)，使民眾安全疏散 及避難。同時，亦需掌握第一線救災的人員、資源與機具之能力與情形，以 提升救災之效率。此外，社區應協助維持緊急避難所之基本維生功能與環境，

如供電供水設備、瓦斯管線、通訊設備以及醫療與衛生保健。

針對社區人居環境的五大層面，僅社會結構、行政組織與基盤設施在災 時需要考量，初步研擬災時應考慮的檢視與評估工作如下，各層面評估項目 的韌性意涵詳列於表 5-2。

1. 社會結構方面，應考量社會中弱勢族群擬定適切之疏散計畫，以提 升災時面對災害之韌性。其檢視與評估對象為：

(1) 老年人口 (2) 幼年人口 (3) 外籍人口 (4) 身障人口 (5) 經濟弱勢人口

2. 行政組織方面，應強化政府組織在災時的資訊傳遞與第一線救災之 能力，以提升就災之效率，其檢視與評估的項目為：

(1) 建立有效之災害預警系統，利用行動通訊設備或社群工具有效率

傳遞防災資訊給居民

建立民眾對應政府之單一窗口 提升災害應變之效率 第一線救災人員的支援能力，包括警察、消

防、志工以及醫護人員 提升救災之效率

第一線救災資源的支援能力 提升救災之效率 第一線救災機具的支援能力，包括抽水機 提升救災之效率

第一線救災資源的支援能力 提升救災之效率 第一線救災機具的支援能力，包括抽水機 提升救災之效率