都
市
低
窪
易
淹
水
地
區
災
前
韌
性
評
析
與
強
化
策
略
之
研
究
內
政
部
建
築
研
究
所
協
同
研
究
報
告
年
度
108都市低窪易淹水地區災前韌性評
析與強化策略之研究
內 政 部建 築研 究 所協 同研 究 報告
中華民國
108 年 12 月
都市低窪易淹水地區災前韌性評
析與強化策略之研究
研 究 主 持 人 ： 鄭元良 協 同 主 持 人 ： 游保杉 研 究 員 ： 郭振民、白櫻芳、賴深江、陳柏端 研 究 助 理 ： 李真、吳政諺 研 究 期 程 ： 中華民國 108 年 3 月至 108 年 12 月內 政 部建 築研 究 所協 同研 究 報告
中華民國
108 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）目次
目次 ... I
表次 ... III
圖次 ... V
摘
要 ... VII
ABSTRACT ... XIII
第一章
緒 論... 1
第一節
研究緣起與背景 ... 1
第二節
本年度研究方法與步驟 ... 3
第三節
第二年研究方法與步驟初擬 ... 5
第四節
研究進度說明 ... 7
第二章
國際文獻回顧與韌性社區定義 ... 9
第一節
洪災韌性定義 ... 9
第二節
韌性城市與韌性社區 ... 12
第三節
國際韌性社區相關研究 ... 15
第四節
國內韌性社區相關研究 ... 26
第三章
建構韌性社區之方法 ... 31
第一節
建構韌性社區四大步驟 ... 31
第二節
建構韌性社區四大步驟之執行項目 ... 34
第三節
韌性社區實際操作方法 ... 37
第四章
熱點社區實際操作 ... 53
第一節
熱點社區介紹 ... 53
第二節
熱點社區防災緊急應變組織 ... 57
第三節
熱點社區實際操作 ... 62
第五章
韌性社區韌性提升策略 ... 85
第一節
韌性指標評估與解決方案 ... 85
第二節
韌性策略研提 ... 100
第六章
結論與建議 ... 107
第一節
結論 ... 107
第二節
主要建議事項 ... 108
表次
表
2-1 不同領域的韌性定義 ... 11
表
2-2 EGU 韌性社區三大主題表 ... 22
表
2-3 AIDR 韌性社區建構流程 ... 24
表
2-4 水患自主防災社區統計 ... 29
表
2-5 各計畫韌性/防災社區比較表 ... 30
表
3-1 韌性社區核心價值 ... 31
表
3-2 建立社區網絡之方法 ... 45
表
3-3 妥善運用資源之方法 ... 49
表
4-1 臺南市自主防災社區數量統計 ... 57
表
4-2 麻豆區埤頭里歷年洪水災害事件彙整 ... 61
表
5-1 災前預防檢視與評估項目及其韌性意涵 ... 90
表
5-2 災時檢視與評估項目及其韌性意涵 ... 93
表
5-3 國際近自然防洪解決方法 ... 99
表
5-4 社區韌性提升方法 ... 104
圖次
圖
2-1 城市韌性與社區韌性之區別 ... 13
圖
2-2 PLOS 韌性社區九大核心價值 ... 16
圖
2-3 AIDR 韌性社區核心價值 ... 23
圖
2-4 AIDR 韌性社區建構步驟 ... 25
圖
2-5 AIDR、PLOS、EGU 韌性社區核心價值之關聯性 . 26
圖
3-1 建構韌性社區的四步驟 ... 34
圖
3-2 住家建築物自我辨識淹水風險 ... 39
圖
3-3 生態工法道路鋪面 ... 40
圖
3-4 移動式抽水機 ... 41
圖
3-5 耐淹建物設計 ... 41
圖
3-6 防洪閘門工程(含抽水機) ... 42
圖
3-7 住家建築物淹水風險相應方法 ... 44
圖
4-1 1070823 臺南市淹水較嚴重之地區 ... 54
圖
4-2 臺南市麻豆區 ... 56
圖
4-3 臺南市自主防災社區分布圖 ... 57
圖
4-4 麻豆區埤頭里防災緊急應變組織架構圖 ... 58
圖
4-5 麻豆區埤頭里位置圖 ... 58
圖
4-6 臺南市淹水潛勢圖 ... 59
圖
4-7 埤頭里日治時期地圖 ... 63
圖
4-8 高速公路麻豆交流道附近特定區計畫發展構想示意
圖 ... 64
圖
4-9 高速公路麻豆交流道附近特定區計畫 ... 64
圖
4-10 埤頭里排水系統 ... 65
圖
4-11 埤頭里排水系統議題 ... 66
圖
4-12 埤頭里土地利用 ... 67
圖
4-13 埤頭里土地利用與 600mm 淹水潛勢疊圖 ... 67
圖
4-14 埤頭里住家建成環境空間分布圖 ... 69
圖
4-15 高速公路麻豆交流道附近特定區計畫交通路網 .... 70
圖
4-16 埤頭里交通路網 ... 71
圖
4-17 埤頭里防災地圖 ... 72
圖
4-18 埤頭里撤離地圖 ... 72
圖
4-19 埤頭里避難地圖 ... 73
圖
4-20 埤頭里現有議題空間概念圖 ... 74
圖
4-21 第一階段社區工作坊規劃 ... 76
圖
4-22 第二階段社區工作坊規劃 ... 77
圖
4-23 第三階段社區工作坊規劃(明年度執行) ... 77
圖
4-24 韌性社區理念推廣 ... 78
圖
4-25 工作坊提出之議題 ... 79
圖
4-26 第一次工作坊(1) ... 80
圖
4-27 第一次工作坊(2) ... 81
圖
4-28 第一次工作坊(3) ... 81
圖
4-29 第一次工作坊(4) ... 82
圖
4-30 本計畫建議韌性社區新增之工作組 ... 83
圖
4-31 第二次工作坊(1) ... 83
圖
4-32 第二次工作坊(2) ... 84
圖
5-1 減少洪災風險示意圖 ... 88
圖
5-2 東京都總合治水對策概念圖 ... 97
摘
要
關鍵詞：韌性社區、災前準備、災時應變 一 、 研 究 緣 起 在流域整體治理中，都市區域排水集水區的易淹水地區、沿海地區等均須要 面對淹水災害之威脅，因應未來國家政策推動方向，淹水潛勢區域必須考量因應 氣候變遷、國土安全、及復育環境敏感地區與國土破壞地區等面向來推動，然而 在經濟能力的限制下，並無法無限的增加保護標準，因此必須結合「防災韌性」 的觀點在有限的經濟資源下，各縣市政府跨部門除了需要協力邁向韌性水城市永 續發展之外，更需要由下而上的方式，藉由社區強化對洪災的耐災能力，提出社 區對洪水韌性評估與總合調適策略規劃，以因應氣候變遷帶來的衝擊。 本計畫旨在針對都市低窪易淹水地區分析洪災災前韌性並提出強化韌性之 策略，選擇都市易淹水地區內的村里社區為主要研究對象，整合水利、國土與社 會經濟領域，著重在地方社區推動洪災韌性提升之研究，引領政府推動建立淹水 但「不怕水淹」之韌性水城市。 二 、 研 究 方 法 及 過 程 本研究整體目的是整合災前環境、災時應變、災後復原等條件下所建構的最 佳社區韌性解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，分析提升韌性之最佳效益 方案，並選擇高風險社區加以落實，以引導縣市政府落實水韌性之建構。 依據本研究背景及工作項目，本計畫擬分二年度進行，各年度之研究方法與 步驟簡述如后： 第一年 研究方法說明 第一年主要目的為洪水災前與災時韌性強化策略之研究，評估社區現況與自然條 件韌性不足處(淹水、排水、土地利用)及應變能力韌性不足處(應變計畫)，評 估近自然解決方案(或其他韌性解決方案)之可行性，以降低淹水風險、強化社區洪水韌性。聚焦熱點社區，進行韌性不足處研判與應對可行解決韌性方 案，並考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災時韌性提升之 最佳解決方案。 (一)災前韌性(減少暴露與降低脆弱)檢視與評估，針對社區淹水特性，檢視高風 險地區災前準備的韌性。 (二)災時韌性(有效應對)檢視與評估，檢視高風險熱點社區面臨洪災相關的對策 方案，以評估其洪災應對韌性。 (三)提升災前與災時韌性最佳解決方案研析，檢視國內外強化災前與災時韌性解 決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，依據現況韌性分析成果建立可顯著 降低風險之設計方案，並提出強化社區動態應變規劃設計方案。 (四)熱點社區案例分析，依災前與災時韌性檢視與評估成果，分析熱點社區在考 量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災前與災時韌性提升之最 佳解決方案。 第二年 研究方法說明 第二年研究為洪水災後復原韌性強化策略與總體對策之研究，分析熱點社區在災 害復原時之韌性(即可支配資源與管理之能力)，利用韌性方案提升熱點社區 於洪災發生後能迅速復原之災後韌性，並彙整災害風險資訊與災前、災時與 災後韌性評估資訊，研提洪水災害韌性提升之總體對策。提供縣市政府未來 推動韌性社區規劃設計之參考依據。 (一)災後韌性(迅速復原)檢視與評估，檢視高風險熱點社區可支配資源量能與管 理對策方案，以評估其洪災韌性。 (二)提升災後韌性之解決方案，檢視國內外強化災後韌性解決方案(近自然解決方 案/韌性設計方案)，針對熱點社區復原韌性特性建立有效資源管理計畫。 (三)熱點社區最佳韌性解決方案，建立熱點社區災後韌性最佳對應解決方案。 (四)彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，研提社區洪水災害韌 性提升之總體對策。
三 、 重 要 發 現 本計畫迄至目前已達預定之期末進度，所獲致之重要成果概列如下： (一)建立韌性社區四個步驟 建立韌性社區有四個重要步驟，1.瞭解社區的洪水災害風險、2.採用社區應 對洪水災害與災害後復原的策略、3.強化社區成員之間的網絡連結程度、4.掌握 社區能應用於洪水災害與災後復原的資源。 (二)社區風險辨識方法 風險設定為歷史上最大的洪災事件，首先要瞭解自宅可能的遭遇的風險，掌 握可能的住宅災害來源。其次在社區層面時，要瞭解社區災害的來源，分成：1. 內水系統、2.內水地貌、3.外水堤後、4.外水溢堤等不同淹水的原因，以便快速掌 握對應的策略方法。 (三)社區耐災策略 社區的耐災策略應參考近自然解決方案之構想，在參考自然水環境演變的思 維下，適當地透過滯水、引導、排除、耐水等概念，根據社區的淹水型態選用合 適的對應策略，其方法包含工程方法與非工程方法。 (四)建立社區網絡構想 社區網絡為基於分享共同價值觀的信任互助與合作關係進而產生社區間之 緊密鏈結。當社區彼此之間關係良好並形成一個具凝聚力的團體時，即能夠於推 動耐災策略時互助合作並提升效率，有助於正向提升應對災害的韌性。 (五)妥善應用資源構想 妥善運用與掌握社區資源可提升社區在洪水災害時自給自足之能力，輔以外 部資源的適當援助，可以有效執行社區耐災策略，進而提升社區韌性。 (六)韌性社區推動 本研究結合水患自主防災社區，嘗試實際推動韌性社區之觀念，由於目前水 利署所推動的自主防災社區在災害應變階段有非常良好的應變規劃與網絡連結， 因此可以在此基礎上擴充對於災前風險辨識與災後復原操作之功能，即可形成有
效的韌性社區功能。經過兩次在臺南市麻豆區埤頭社區的工作坊操作過程，埤頭 社區的自主防災社區對於強化災前與災後之工作接受程度相當高，可見低窪易淹 水之社區對於韌性社區之理念非常贊同，也希望能藉此提升社區面對災害之韌性。 四 、 主 要 建 議 事 項 本計畫根據期末研究成果，進一步研提後續具體實行之建議如下： 建議一 建構韌性社區自我辨識災害風險能力與策略規劃推動計畫:短期建議 主辦機關:內政部建築研究所 協辦機關:經濟部水利署 在建構韌性社區的辨識社區風險步驟中，建議執行單位邀請相關領域的 專家或學者協助社區居民討論進行社區自我風險辨識，如此才能有效理解當 地淹水成因，並進一步協助當地居民提出較為精確之洪水韌性策略。此外， 早期治水策略常由政府單位由上而下指導，對於社區的需求了解有限。因此 需要從社區的角度出發，由下而上有效回應洪水韌性策略，主動邀請社區居 民參與規劃或治理計畫並盡量密集地與當地社區對話，達成共識以共同提升 社區韌性。 建議二 建構韌性社區定期評估與修正方法之研究:長期建議 主辦機關:內政部建築研究所 協辦機關:經濟部水利署 不同地區的社區特性可能截然不同，韌性社區推動的過程與社區議題也 可能不盡相同。根據目前已完成的韌性社區建構步驟，邀請更多都市易淹水 社區參與，並定期回頭檢視此套韌性社區建構方法，根據社區居民所提出之
建議與反饋進行滾動式修正，因時因地制宜地持續關注地方需求以擬定精確 的地方治水策略。
ABSTRACT
Keywords: Resilient community, pre-disaster preparation, disaster response.
In the watershed management, the threats of flooding disaster in urban low-lying areas and coastal areas are very critical to society. In response to the direction of future national policies, the factors of climate change and homeland security, and environment-sensitive areas rehabilitating should be included for the response of flooding disaster. However, under the constraints of economic capabilities, it is impossible to increase the protection level of gray infrastructure. Therefore, it is necessary to combine the "disaster resistance" concept into the disaster risk reduction. This sustainable development of resilient water cities only can be achieved by working together inter-department within the government. Also, a bottom-up approach is needed to enhance the resilience of community to against the floods.
The aim of this project is to propose the strategies of flood resilience for urban low-lying flood areas. The community in urban flood areas is selected as the main research area. The research results can lead the way to establish the resilient community to against the threat of flood.
According to the research purpose, the research findings are:
1. Four main steps to establish the resilient community: (1) Understand the risk of flood disasters, (2) Respond to flood disasters and post-disaster recovery strategies, (3) Strengthen the network connectivity, (4) Master the available resources for post-disaster recovery.
2. Understand the risk of flood disasters: The first step is to understand the risks of possible homeowners and to grasp the source of possible residential disasters. Second, at the community level, understand the source of community disasters. 3. Respond to flood disasters and post-disaster recovery strategies: The community's
disaster-resistance strategy should refer to the concept of nature based solutions. Under the thinking of the evolution of natural water environment, appropriate
concepts such as water retention, guidance, elimination, water resistance, etc. should be considered.
4. The community network creates a strong relation. When communities have a good relationship with each other and form a cohesive group, it helps to improve the resilience of disasters.
第一章
緒 論
第 一 節
研 究 緣 起 與 背 景
壹 、 研 究 緣 起 與 背 景 在流域整體治理中，都市區域排水集水區的易淹水地區、沿海地區等均須要 面對淹水災害之威脅，因應未來國家政策推動方向，淹水潛勢區域必須考量因應 氣候變遷、國土安全、及復育環境敏感地區與國土破壞地區等面向來推動，然而 在經濟能力的限制下，並無法無限的增加保護標準，因此必須結合「防災韌性」 的觀點在有限的經濟資源下強化社區對洪災的耐災能力，以進行因應氣候變遷洪 水韌性評估與總合調適策略規劃。 在極端氣候與都市快速發展的背景下，都市低窪易淹水地區更易受到洪災影 響，傳統的工程治水手段已經無法達成防災的需求，一旦豪雨超過保護標準，工 程治水方法勢必將無法保護生命財產，因此在工程手段之外必須輔以綠色工程或 管理手段等非工程方式，透過提升防災韌性，積極的提升自我在災前、災時與災 後的韌性能力，確保在極端氣候下能達到遇災無害的目標。目前，聯合國減災策 略組織UNDRR(The UN Office for Disaster Risk Reduction)積極的推動韌性觀念， 期望能透過識災、減災、避災、適災與學習等手段，透過韌性評估來瞭解自身的 不足處，以期能配合相關工程與政策的推動來提升自我韌性，確保國土與民眾之 安全。 本計畫旨在針對都市低窪易淹水地區分析洪災於災前準備、災時應變和災後 重建得韌性並提出強化韌性之策略，選擇都市易淹水的社區(村里)為主要研究對 象，整合水利、國土與社會經濟領域，與地方社區共同推動洪災韌性提升之研究， 進而建立淹水但「不怕水淹」之韌性水城市。透過檢視社區災害風險與防減災能 力以掌握其面對洪災之韌性，並採用近自然解決方案提升都市面臨極端降雨之耐 災能力。貳 、 研 究 目 的 本研究整體目的是整合災前環境、災時應變、災後復原等條件下所建構的最 佳解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，分析提升韌性之最佳效益方案，並 選擇高風險社區加以落實，以引導縣市政府藉由社區由下而上的推動過程，進而 落實水韌性城市之建構。 第一年主要目的為洪水災前與災時韌性強化策略之研究，評估社區現況與自 然條件韌性不足處(淹水、排水、土地利用)及應變能力韌性不足處(應變計畫)，評 估近自然解決方案(或其他韌性解決方案)之可行性，以降低淹水風險、強化社區 洪水韌性。聚焦熱點社區，進行韌性不足處研判與應對可行解決韌性方案，並考 量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社區災時韌性提升之最佳解決方案。 第二年研究為洪水災後復原韌性強化策略與總體對策之研究，分析熱點社區 在災害復原時之韌性(即可支配資源與管理之能力)，利用韌性方案提升熱點社區 於洪災發生後能迅速復原之災後韌性，並彙整災害風險資訊與災前、災時與災後 韌性評估資訊，研提洪水災害韌性提升之總體對策。 藉由本研究之進行預期可達下列目的： 1. 強化災前韌性 完成災前韌性(減少暴露與降低脆弱)檢視與評估，針對社區淹水特性，檢視 高風險地區的災前準備韌性。 2. 強化災時韌性 完成災時韌性(有效應對)檢視與評估，檢視高風險熱點社區面臨洪災相關的 對策方案，以評估其洪災對應韌性。 3. 強化災後韌性 災後韌性(迅速復原)檢視與評估，檢視高風險熱點社區可支配資源量能與管 理對策方案，以評估其洪災復原韌性。 4. 提出韌性解決方案
完成提升災前與災時韌性最佳解決方案研析，檢視國內外強化災前與災時韌 性解決方案(近自然解決方案/韌性設計方案)，依據現況韌性分析成果建立可顯著 降低風險之設計方案，並提出強化社區動態應變規劃設計方案。 5. 熱點社區分析 完成熱點社區案例分析，依災前與災時韌性檢視與評估成果分析韌性空間分 布，聚焦城市內的熱點社區，考量有限經濟成本與有效操作環境下，建立熱點社 區災前與災時韌性提升之最佳解決方案。 6. 總體對策研析 彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估資訊，研提洪水災害韌性提 升之總體對策。 依據本研究背景及工作項目，本計畫擬分二年度進行，各年度之研究方法與 步驟如圖 1-1 並簡述如后各節。
圖 1-1 本計畫研究步驟流程圖
（資料來源：本研究成果）
第 二 節
本 年 度 研 究 方 法 與 步 驟
壹 、 韌 性 社 區 定 義 與 操 作 方 法 操作之項目為定義韌性社區與如何操作的步驟方法，本研究的社區定位在村 里尺度，採用由下而上的韌性建構方式，建立村里民眾強化社區自身洪災韌性的 方法，進而向上提升城市的水韌性。分析方式概述如下： 1. 文獻收集—收集國際間對於「韌性社區」有所研究並同時於災害管理方面較為 權威的組織所提出之文獻，包括聯合國減災策略組織(UNISDR/UNDRR)、美 國公共科學圖書館(PLOS)、歐洲地球科學聯合會(EGU)以及澳洲災害防救與 韌性提升組織(AIDR)。除了參考國際間的文獻，本計畫亦參考國內相關韌性 社區研究，包括內政部消防署所推廣的韌性社區計畫以及經濟部水利署所執 行的自主防災社區。。 2. 資料分析—針對文獻資料進行彙整分析，瞭解國內外對於「韌性社區」之定義， 並同時歸納建構韌性社區應著重的核心價值，進而建立韌性社區的操作步驟。 貳 、 洪 水 災 前 與 災 時 韌 性 強 化 策 略 之 研 究 本年度所著重的項目為洪水災前與災時韌性強化策略之研究，期望能使社區 自行快速檢視淹水風險並針對各類型淹水提供適用之近自然解決方案，以及針對 其他面向提供相應強化社區洪水韌性之方向。分析方式概述如下： 1. 社區洪災成因—參考國內相關洪災事件，統整洪災的成因，以供後續強化策略 可以有效對應期災害成因。 2. 近自然解決方案—採取善用自然資源和適應大自然的解決方法來面對災害。 參 、 熱 點 社 區 實 際 操 作 韌性社區推動步驟與相對應的韌性提升方法之成果，需透過熱點社區實際操 作過程才能瞭解是否可行，進而可以得知需要修改之處。其研究方法概述如下： 1. 分析國內合適的推行管道—透過檢視目前內政部消防署與經濟部水利署正在 臺灣進行的韌性提升工作，尋求合適的洪災韌性社區推動管道，進而分析現 有國內韌性強化策略之方向。2. 社區訪查與討論—主要針對計畫中之熱點社區臺南市麻豆區埤頭里進行研究 與調查，瞭解社區現況與災害議題，並先行邀請相關專家參與討論會議，再 透過工作坊等民眾參與的形式與社區成員進行討論，進而共同擬定社區韌性 強化策略。 肆 、 辦 理 專 家 座 談 會 整合前述相關成果辦理專家座談會，邀請對象為：政府災害防救相關單位人 員；水利工程專業技師等從業人員；以及相關領域專家學者(包括都市計畫、建 築、水利等)。會中將相關初步成果提供說明，藉由會議之召開彙整相關改進建議 與修訂，以確定研究結果之正確性、增加成果之完整性及應用性。
第 三 節
第 二 年 研 究 方 法 與 步 驟 初 擬
壹 、 洪 水 災 後 韌 性 強 化 策 略 之 研 究 延續第一年研究成果，著重的項目為洪水災後復原韌性強化策略。 貳 、 持 續 收 集 近 自 然 解 決 方 案 延續第一年研究成果，持續收集適合災後韌性提升的近自然解決方法。 參 、 研 提 洪 水 災 害 韌 性 提 升 之 總 體 對 策 延續第一年研究成果，彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估分析， 研提社區洪水災害韌性提升之總體對策。 肆 、 熱 點 社 區 實 際 操 作 延續第一年熱點社區的實際操作方式，持續以工作坊的形式進行社區操作驗 證，透過社區成員進行討論與實作的方式共同擬定社區韌性強化策略。 伍 、 辦 理 專 家 座 談 會 完成前述所有研究成果，於計畫期間擬召開辦理專家座談會。工作方式擬將 邀請國內相關領域有豐碩成果與經驗之專家學者及產業界成功之先進擔任委員， 提供給本研究改正建議。圖 1-2 本研究之執行重點
（資料來源：本研究成果）
第 四 節
研 究 進 度 說 明
依據本研究之目的及研究內容，本計畫已達期末階段，工作執行進度均已完 成，進度內容如下所述，整體進度如圖1-2 所示。 災前韌性檢視與評估 災時韌性檢視與評估 提升災前與災時韌性最佳解決方案研析 熱點社區案例分析 • 使社區快速檢視淹水風險並針對各類型淹水提供 適用之近自然解決方案 • 提供其他強化社區洪水韌性之方向 • 聚焦熱點社區–台南市麻豆區埤頭里 • 提升災後韌性之解決方案，針對熱點社區災後復原 建立有效管理計畫 • 建立熱點社區災後韌性最佳對應解決方案 • 彙整災害風險資訊與災前、災時與災後韌性評估分 析，研提洪水災害韌性提升之總體對策 第一年度 洪水災前與災時韌性強化策略之研究 第二年度 洪水災後復原韌性強化策略與總體對策之研究月 工作項目 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 災前韌性檢視與評估 災時韌性檢視與評估 提升災前與災時韌性 最佳解決方案研析 熱點社區案例分析 計畫期中、期末報告撰 寫 預 定 進 度 ( 累 積 數 ) 9﹪ 18﹪ 30﹪ 41﹪ 52﹪ 63﹪ 76﹪ 89﹪ 95﹪ 100﹪
圖 1-3 研究進度及工作執行甘地圖
（資料來源：本研究成果）
相關計畫時程與規定說明如下： 1. 廠商應於 108 年 6 月 28 日前提出期中報告 20 冊，並出席機關舉行之期中報 告審查會議。 2. 廠商應於 108 年 10 月 15 日前提出期末報告 20 冊及繳交依本所規定稿件格 式1 份，並出席機關舉行之期末報告審查會議。 3. 廠商應於 108 年 12 月 10 日前依本所規定之格式，提出資料蒐集分析報告 1 冊、資料蒐集分析報告光碟1 份(電子檔應為.DOC 格式)及修正後之本所規定 稿件格式1 份。第二章
國際文獻回顧與韌性社區定義
韌性調適策略在尺度上有國家、城市、社區的分別，本計畫依循城市韌性調 適策略為基礎，但研究尺度將著重在都市低窪易淹水地區，即其評估尺度為較城 市尺度為小的社區尺度(村、里)。針對災前預防、災時應變以及災後重建復原各 時期，檢視與評估社區人居環境相關之各層面現況，作為後續研擬社區韌性強化 策略之考量。該如何定義洪災韌性定義與韌性社區的建構方式，以下本章將根據 國際相關文獻的回顧來說明。第 一 節
洪 災 韌 性 定 義
「韌性」一詞在國際稱為 Resilience，在面對社會急遽變遷以及極端氣候事 件發生頻率越發增加的背景下，韌性的概念越來越廣泛被運用在災害管理領域上。 依照聯合國國際減災戰略署(2009)對「韌性 Resilience」一詞的定義為，暴露於致 災因子下的系統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和承受災害的影響。2005-2015 的兵庫行動綱領中(the Hyogo Framework for Action)，也以建構國家與社區 的 災 害 回 復 力 做 為 標 題 ， 將 國 家 與 社 區 層 級 對 於 自 然 災 害 的 韌 性(disaster resilience)列為國際減災工作的首要目標，並將促進社區參與減災工作、強化社區 災害因應能力(coping capacity)、建構社區災害韌性等列為行動重點(聯合國國際 減災策略組織，UNISDR, 2005)。目前內政部消防署也正進行「災害防救深耕第 3 期計畫」之韌性社區推動規劃，其對「韌性社區」之定義，乃是指社區具有災 害容受力，對於災害能夠快速反應及回復，除了社區環境較能夠承受災害衝擊外， 也強調能快速反應並自災害中復原，而災害防救深耕第3 期計畫主要目標乃是組 織社區民眾，提高其風險以及災害意識，使社區能自主採取防災作為，並且對於 災害具有一定應變能力，在災後能協助外部資源進入社區，加速社區復原。水利 署也於 2018 年完成「城市水韌性評估-地方政府首長參考手冊」，期望喚起縣市 政府首長能從上而下(Top-down)檢視與重視自己城市的水韌性。 「韌性」最早於西元1973 年由生態學家 Holling 所提出，他將生態系統視為 一動態複雜的系統，並認為所謂生態系統的韌性應表示為一個生態系統在經歷外在干擾的情形下是否有能力適應與吸收這個變化，並依舊維持原有的穩定狀態， 包括基本的功能運作或者系統結構。另外也有其他生態學家如 Pimm(1984)認為 所謂「韌性」應該是生態系統遭受擾亂後，恢復至原有狀態的速度；或像是Walker and Salt(2012)則是認為韌性生態系統之結構與功能會隨著時間變動，並維持在一 個最適的穩定狀態。 而後，韌性一詞被廣泛運用於各領域中，例如社會學、經濟學或工程方面等 等。在工程力學的定義中，韌性代表著儲存張力的能量或能夠阻止災害的彈力， 使物質不受破壞或變形。在社會學中，Timmerman(1981)將韌性定義為社會系統 於災害事件發生後，吸收衝擊與恢復原狀的能力；Adger 則認為社會韌性乃是人 類社會在基盤設施受擾亂時，從中復原或抵抗外來衝擊的能力；另外Dovers and Handmer(1992)將社會韌性區分為主動與被動兩種形式，主動的形式為人類社會 所獨有，而被動的形式則代表社會系統遭受災害等外力干擾所致；還有些學者認 為社會與生態系統緊密不可分割，因此有時與生態視作一個系統並定義社會韌性 為具有再生的能力並能夠在經歷干擾以後避免此系統超過一臨界門檻值而進入 另一種非預期的新狀態。在經濟學的部分，普遍認為經濟韌性定義為在面臨外部 和內部各種環境的變化下，國家或政府能及時靈活調整政策，有能力防範經濟出 現大起大伏的變化。而在城市發展中所提到的韌性，則是說明城市應有所準備以 吸收任何衝擊與壓力並從中復原，同時維持城市的主要功能、結構與狀態，並在 不斷的變動中調適並成長。城市面對的變動可能是自然和工業的災害、環境緊急 事件、經濟衝擊、氣候變遷影響、急遽的人口變化或其他不可預測的挑戰，因此 建構城市韌性需要辨認與評估風險很廣，才能盡量降低城市脆弱度與暴露程度， 並增加抵抗力、調適力與韌性。另外，盧沛文(2016)曾提出城市韌性可從「容受 力」與「恢復力」來探討，「容受力」指的是城市在面對衝擊時，讓災情最小化的 能力；而「恢復力」則代表城市受到衝擊後恢復生活秩序、達到新平衡的能力。 最後，在面對社會急遽變遷以及極端氣候事件發生頻率越發增加的背景下，韌性 的概念也越來越廣泛被運用在災害管理領域上。 韌性的定義在不同領域中開始有非常不同的意義與詮釋，尤其在於將抽象概 念轉化為具體作為的過程中。本計畫旨在建構一韌性社區，因此對於城市發展以
及災害管理方面的韌性定義更加關切，綜觀上述多方的定義，我們發現在都市發 展與災害管理的領域中，關於「韌性」一詞的詮釋還是有許多相似的特性，而所 謂城市的災害韌性，應代表城市結構有能力於災前作好萬全準備並強化城市耐災 強度；於災時能承受災害並及時應變；於災後可迅速重建復原，將災害所造成的 影響降到最低。另外，關於韌性的評估，不管在都市發展或災害管理的領域中都 扮演著相同且重要的角色，在在影響著都市計畫和政策決定。在決策與計畫的過 程中，韌性的評估結果可以有效幫助指認災害風險，進而針對韌性不足處擬定具 體的減災策略，最後邀請相關利益關係人從未來趨勢的多重災害威脅之下共同籌 備、回應與重建。茲將前述不同領域之韌性定義彙整如表2-1。
表2-1 不同領域的韌性定義
應用領域 定義 生態學領域 Holling(1973)將生態系統視為一動態複雜的系統，認為韌性應表 示為一個生態系統在經歷外在干擾的情形下是否有能力適應與吸 收這個變化，並依舊維持原有的穩定狀態。 Pimm(1984)認為所謂「韌性」應該是生態系統遭受擾亂後，恢復 至原有狀態的速度 Walker and Salt(2012)則認為韌性生態系統之結構與功能會隨著時 間變動，並維持在一個最適的穩定狀態。 工程力學領域 儲存張力的能量或能夠阻止災害的彈力，使物質不受破壞或變形 社會學領域 Timmerman(1981)將韌性定義為社會系統於災害事件發生後，吸收 衝擊與恢復原狀的能力 Adger(2000)認為社會韌性乃是人類社會在基盤設施受擾亂時，從 中復原或抵抗外來衝擊的能力
Dovers and Handmer(1992)將社會韌性區分為主動與被動兩種形 式，主動的形式為人類社會所獨有，而被動的形式則代表社會系 統遭受災害等外力干擾所致 另有些學者認為社會與生態系統緊密不可分割，因此有時與生態 視作一個系統並定義社會韌性為具有再生的能力並能夠在經歷干 擾以後避免此系統超過一臨界門檻值而進入另一種非預期的新狀 態。 經濟學領域 經濟韌性定義為在面臨外部和內部各種環境的變化下，國家或政 府能及時靈活調整政策，有能力防範經濟出現大起大伏的變化。
應用領域 定義 城市發展領域 城市應有所準備以吸收任何衝擊與壓力並從中復原，同時維持城 市的主要功能、結構與狀態，並在不斷的變動中調適並成長。 盧沛文(2016)提出城市韌性可從「容受力」與「恢復力」來探討， 「容受力」指的是城市在面對衝擊時，讓災情最小化的能力；而 「恢復力」則代表城市受到衝擊後恢復生活秩序、達到新平衡的 能力。 災害管理領域 • 聯合國國際減災戰略署(2009)對「韌性 Resilience」一詞的定義為， 暴露於致災因子下的系統、社區或社會及時有效地抵禦、吸納和 承受災害的影響。
（資料來源：本研究整理）
而本計畫對於韌性社區之研究與探討範圍主要以村、里尺度為對象，且對於 韌性社區的定義為：韌性社區受到災害事件衝擊過時，社區能夠較以往承受更高 強度的衝擊或是產生更少的衝擊影響，並能夠更迅速地從災害事件中復原至原有 社區狀態，最重要的更是能夠從災害中學習，建立一個更強健穩定的社區，更優 於社區原本的狀態。第 二 節
韌 性 城 市 與 韌 性 社 區
城市洪水災害韌性是指城市面臨洪水災害時具備災前預防、災時應變及災後 迅速恢復生活機能與進行重建能力之韌性。目前國際上重要城市，如荷蘭鹿特丹、 丹麥哥本哈根、美國紐約與日本東京等城市，已致力於推動城市面臨洪水災害時 之韌性檢視與評估工作，以助於跨領域整合不同防災工程設施、天然環境、土地 使用、交通運輸、城市設計與公共設施規劃等，尋求可與氣候變遷、環境變遷及 災害共存之調適策略。然除了城市與區域性之災害調適策略以外，當洪水災害來 臨時，第一線面對災害衝擊的社區也應積極投入提升其社區自我防災韌性，並增 加社區對於洪水災害之耐受力，以減少災後社區復原重建之時間與資源。 韌性調適策略在尺度上有國家、城市、社區的分別，本計畫依循城市韌性調 適策略為基礎，但研究尺度將著重在都市低窪易淹水地區，即其評估尺度為較城 市尺度為小的社區尺度。針對災前預防、災時應變以及災後重建復原各時期，檢 視與評估社區人居環境相關各層面現況，作為後續研擬社區韌性強化策略之考量。而城市韌性與社區韌性尺度不同，因此應著重的韌性提升面向也不同。城市 相較於社區擁有完整的城市系統，且此城市系統涵蓋各大層面及較廣的維度，於 討論城市韌性時，更著重於討論城市各大層面的完整性。而相對的，社區尺度較 小，資源與涵蓋的層面有限，且不同社區所擁有的資源優劣勢不一，難以從完整 如城市的所有層面探討社區的韌性，因此評斷社區韌性的重點應著重於討論社區 共有的特質以及何為韌性社區應具備之耐災能力，如圖2-1。
圖2-1 城市韌性與社區韌性之區別
（資料來源：本研究成果）
CORFU(Collaborative Research on Flood Resilience in Urban Areas)分析了「韌 性」一詞在不同城市尺度之間的差別，並強調城市尺度和社區尺度在城市功能韌 性上的不同重點。在描述城市韌性時，其著重於自然環境、建成物理環境、經濟 發展、社會結構以及組織機構等大面向的整體韌性，而到了社區尺度的韌性，則 針對與居民切身相關的需求是否被滿足，包括是否能在災害期間自行安全順利地 抵達住家或是社區所存有的糧食、飲用水或能源是否足夠維持基本生活等等，而 社區除了自身擁有的資源以外，有時也須倚靠城市所提供的部分機能。在許多面 向上，城市與社區雖然不能完全分割，但著重的重點還是不盡相同，然而不管是 由城市的角度強化大面向的韌性亦或是從社區尺度發展韌性的細節，兩者皆有助 於完整強化城市整體的韌性。 近幾年來，許多國家與城市已漸漸發展「韌性城市」，然而對於何謂「韌性 社區」國際之間尚無明確的共同想像，因此本計畫嘗試從縣市最基層單位的社區 著手，由下而上(Bottom-up)從社區需求面來檢視與強化社區的洪水韌性，並回應
城市從上而下(Top-down)的政策引導，期能較完整地檢視社區的韌性強化策略， 達成計畫目標。
第 三 節
國 際 韌 性 社 區 相 關 研 究
為更明確理解何謂「應用於社區尺度的韌性」，本計畫收集了國際間關於「韌 性社區」的文獻與案例，並嘗試整合各國觀點以收斂出「韌性社區」之核心價值。
壹 、UNDRR(The UN Office for Disaster Risk Reduction)
UNDRR(較廣為人知的名稱為 UNISDR)，是一聯合國災害防救減災組織，其 提出了許多關於建構韌性城市發展的權威性研究，也建立了許多成功的韌性城市 理論，而對於何謂韌性社區UNDRR 也有些許著墨。他們認為當災害來臨時，社 區韌性的價值會顯現於社區內所有的成員之間是否能夠有緊密的連結並共同合 作，以於嚴重災害的影響之下還能達成以下社區基本功能： 1.維持社區內重要系統的功能與運作(所謂重要系統除了硬體的基礎設施和 維生系統，亦應該包括軟體的社會網絡和組織。) 2.使社區能夠適應災害所帶來的改變 3.使社區能夠在缺少外來資源的限制下能夠自給自足 4.從過去災害經驗中學習，並建構更永續與韌性的社區
貳 、PLOS(Public Library of Science)
PLOS(公共科學圖書館)為一美國非營利開放資料平台，為了整合國際間對於 「韌性社區」的定義，其整理了八十份關於「韌性社區」的相關研究，雖然對於 「韌性社區」的定義還是不明確，但美國公共科學圖書館從八十份報告中所歸納 出的九大「韌性社區」共同應具有之核心價值(如圖 2-2)對於收斂韌性社區的定 義有非常大的幫助。韌性社區九大核心價值包括洪水災害知識與教育、社區網絡 與關係、社區溝通能力、社區成員健康與保健、地方治理與領導關係、資源、經 濟投資、應對災害之準備以及觀念與態度，以下分別對韌性社區九大核心價值作 介紹。
圖2-2 PLOS韌性社區九大核心價值
（資料來源：本研究成果）
1.洪水災害知識與教育(Local Knowledge) 如果社區居民能夠瞭解自身處於的風險以及面對災害的脆弱程度，並 於災害來臨前針對弱點補強，則可以有效降低災害所帶來的影響，進而提 升社區韌性。因此，社區居民應該認知與瞭解過去所發生的災害事件，並 藉由過去災害經驗建立具體應對災害的知識與準備，進而對社區成員進行 教育培訓與宣達正確災害知識。當社區成員之間關係良好並形成一個具有凝聚力的團體時，即能夠互 助合作並提升效率並更團結的應對災害所帶來的影響，有助於正向提升社 區應對災害的能力。社區網絡也可稱作為社會連結，代表著社區之間的聯 繫關係，其中包括社區成員之間的連結關係或是不同社區之間的網絡關係。 3.社區溝通能力(Communication) 社區溝通能力在許多文章中被視為一非常重要的核心價值，但在不同 文章中又對於所謂社區溝通能力有不同的詮釋，有些強調的面向不同，也 有些是應用時機不同。以下分為「有效溝通」和「災害資訊」兩個主題來 分述何謂社區溝通能力應強調的價值。 在「有效溝通」中，有觀點強調所謂有效的溝通代表著社區成員之間 應該在擬定減災對策時能夠理解彼此的觀點並形成相同的共識和語言，同 時也必須確保每一位成員都有機會提出開放性建議。另外也有觀點主要強 調的部分是建立有效的溝通管道或機制，以於災害來臨時可以迅速的聯繫 與協調，除了有助於緊急撤退與救援，對於災後重建亦有良好的幫助。 「災害資訊」則分別在不同的災害期間有不同的強調內容。例如在災 前或災害即將來臨時，社區應該有能力可以精確地告知居民目前洪水災害 可能帶來的威脅，而在災害過後，則應該隨時掌握並傳達給社區居民關於 災害所帶來的影響或救援情況以及後續的持續追蹤。
4.社區成員健康與保健(Health and Care)
災害發生後，社區的健康狀況和提供的醫療服務對於社區的適應能力 非常重要。瞭解因應災害之緊急醫療需求和補足醫療缺口可以在災害來臨 之前提升社區韌性。「社區成員健康與保健」的涵括項目可以從兩個面向 討論，分別為醫療服務與社區成員之生理與心理健康狀態。大規模的災害 可能導致停電、系統失靈或資源補給中斷，進而造成醫療服務的中斷，因 此社區應於災害來臨前盤點附近醫療設施並有備用計畫，而醫院或診所於 平時亦應加強對於洪水災害的建築與系統防護以及應變措施，盡量確保災 害期間醫療設施還能如常運作。除了如常運作之外，醫療服務與資源亦需
足以提供傷患適當的護理，尤其是高齡者或身障人士等等可能會需要額外 的特殊需求。而通常災害過後，損失的財務或資產可能會對社區居民造成 創傷或者壓力，這時便應適度關切受災戶的心理健康狀態，盡量使社區快 速恢復正常生活。
5.地方治理與領導關係(Governance and Leadership)
地方治理與領導關係決定了社區如何處理災害危機，其中又可分為基 礎設施服務和民眾參與兩部分。在第一個項目「基礎設施服務」中，若要 達成韌性社區的條件，政府所興建的基礎設施最好應達成下列四項目標： (1)基礎設施功能必須能夠於災害期間正常運作。 (2)基礎設施於災害期間擬有彈性對策以因應災害所造成的各種情況 與影響。 (3)在面對新的狀況異動時應有適當的處理流程以通知使用者。 (4)能夠適時的響應政府所提出之災害應變措施，並協助居民遵從。 在「民眾參與」的部分，許多文獻都提到了民眾不管在政策擬定上的 參與、對於政府的支持、或是在應對與復原階段都有非常重要的代表性。 民眾參與可以促使地方政府瞭解社區的獨特性與居民的願景，社區居民也 因被賦予選擇和參與的權利而更信任政府的決策。當政府與社區雙方更瞭 解彼此的觀點之後，可以在災害危機來臨的壓力下，彼此互信、有效溝通 與正視風險。 6.資源(Resources) 資源的豐富性與可及性跟社區韌性有高度相關，尤其針對災後復原的 階段。從災後社區所供應的物資如糧食、飲用水、急救用品、保暖衣物等 等，或是到機械上的資源如救難的交通工具或抽水機等等都是資源的一種， 而普遍來說較高的資源豐富性與可及性便會有較高的災害韌性。 此外，有些文獻中認為所謂「資源」應該更廣義的包含無形的部分， 例如自然環境和自然資源、物質水準、人力資源、經濟財務狀況和社會資
源等等，並且強調此類廣義的資源更關係到社區的韌性程度也才能使社區 在災害來臨時維持更穩定的狀態。另外還有一些文獻認為韌性社區只是擁 有足夠資源是不夠的，社區還需懂得如何利用並妥善分配資源，將資源公 平的分送且送至有急切需求的人手上。 7.經濟投資(Economic Investment) 若社區對於災害風險沒有適當的經濟投資，則災害對於社區所造成的 直接或間接影響將有可能困擾社區很長一段時間。建構社區韌性所涉及的 「經濟投資」執行項目包括： (1)適當分配財務資源。 (2)做好財務規劃並確保此措施具有成本效益。 (3)基礎設施的災後復原經濟發展。 (4)增加社區經濟投資的多元管道。 (5)評估社區經濟財務現況並具有能夠維持經濟成長的能力。 另外，從眾多文獻中可以看出，不同作者對於社區在「災前準備」的 經濟需求或是應著重規劃的經濟財務投資重點皆不相同，但相反的，大部 份文獻對於社區在「災後復原」階段應著重的經濟投資重點卻大同小異， 例如透過振興經濟市場的措施、地方經濟援助或是刺激經濟成長的策略等 等，由此看來社區於災後的經濟狀況顯得特別重要，良好的經濟狀態不僅 可以使社區快速地從災害影響中復原，亦可有效降低未來的災害風險。 8.應對災害之準備(Preparedness) 幾乎所有文獻都提到了應對災害之準備措施的重要性，其討論的目標 對象甚至橫跨了個體、家庭、社區或是政府。然而僅有少數文獻提出如何 具體的執行應對災害之準備，例如 Tierney and Bruneau(2007)在報告中所 建議災害緊急管理的系統應該在災害來臨之前就依照災害的流程制定計 畫。
另外，還有許多文獻提到如果社區能事先做好「災害風險評估」便有 助於強化應對災害之準備。在災害發生之前應積極地讓社區相關權益關係 人參與災害準備之規劃，並執行以風險管理為重點的討論或演練，有助於 提升社區面對災害的適應力。 然而總體來說，不管是社區災前規劃、減災策略或是全體備災行動， 其主要目的皆為實現社區自主應對災害影響之能力並快速從災害影響中 恢復，且使社區呈現永續穩定之狀態。 9.觀念與態度(Mental Outlook) 所謂「觀念與態度」的核心價值在此代表居民面對災害或未來的不確 定性時所持有的思想、感受或觀點。特別要注意的是，這點與前述第四大 核心價值 — 「社區成員健康與保健」所提及的「心理健康狀態」不同， 因為「心理健康狀態」較強調居民如何在災害過後維持正向積極的心理狀 態，有些文獻中則將其視作幸福狀態(原文為 well-being)；而「觀念與態度」 則是強調在災害來臨時，對於不確定性應抱持的態度與正確觀念。 通常災害過後，受影響的居民都會共同感受到面對不確定性的焦慮， 這種「不確定性」可能來自各種層面，可能是對於家庭未來處境的焦慮， 也可能是對於社區長期發展的擔憂。社區應該引導居民瞭解面對災害不確 定性的意義，並賦予居民對於社區自災害重建復原與改善後的想像，甚至 是共同塑造一個更美好的社區願景，以幫助居民能持續面對不確定性所帶 來的不安感。 除了給予社區居民希望以外，社區亦須同時增強社區居民之適應力， 此適應力包括兩項指標，一為居民在災害過後嘗試努力改善現況的意願程 度，二為對於災害所造成的改變的接受度。若社區居民能瞭解正確的災害 知識並有所心理準備，則可以提升應對災害的適應力，進而提升社區之韌 性。
參 、EGU(European Geosciences Union)
EGU 為歐洲地球科學聯合會，發表過一份關於如何評估社區韌性的研究， 研究中利用不同主題分類或標籤來歸納有關韌性社區的相關指標。其中一種主題 分類引用(Bruneau, 2006; Cimellaro et al., 2010) 提出 4R 的概念來描述韌性社區 應具 有 的四大特 色 ，而 4R 分別代表 Redundancy, Resourcefulness, Rapidity, Robustness。 Redundancy 為多元性，說明社區的策略、系統或資源等等應具有可替代性， 並在外部資源中斷的情況下亦能夠滿足社區基本運作功能與受災居民基本的維 生需求。Resourcefulness 為資源豐富性，說明社區在災害來臨時能依照輕重緩急 辨認社區需求並妥善的運用社區資源，同時能夠適時的加入外部資源援助。而此 資源不限於物資需求，亦應該包括其他面向如資訊傳遞、救援人力與機具或系統 備援等等。Rapidity 之意義為提升社區應對災害的效率，社區成員應共同合作互 助並從過去災害經驗中學習，讓社區在面對下一次的災害時能夠更加靈活、有效 率，因此能夠在下一次災害影響擴大之前，以最快的效率降低損失、恢復生活機 能並避免進一步的破壞。Robustness 為穩定性，代表著社區結構或系統可承受災 害影響的強度，保護社區結構或系統可以在大規模的洪水災害下亦能夠維持基本 功能。 另外，此研究認為地方小尺度的社區發展工作應比起城市發展更有較精確和 切實的分類，因此另一種主題分類是打破既有建構韌性城市所提出的五大面向概 念(社會結構、經濟發展、行政組織、自然環境、基礎設施)，轉而關切社區發展 所著重的需求，進而分成保健、教育、資產、糧食、交通與聯繫網絡、水資源、 能源、廢棄物、領導組織和自然環境等十大項目。而為了方便進一步為社區評估 韌性能力，此十大項目又可分為社區耐災能力、資源可及性，以及社區運作與資 源運用等三大主題，茲將三大主題及其相關韌性因子彙整如表2-2。
表2-2 EGU韌性社區三大主題表
（資料來源：本研究整理）
肆 、AIDR(Australian Institute for Disaster Resilience)
AIDR 為澳洲的災害防救與主導韌性提升之機構，其與 Torrens Resilience Institute (TRI)研究機構合作發表了一套能夠衡量社區韌性的方法。值得一提的 是，在此韌性社區的研究中，AIDR 跟 TRI 並不是利用行政疆界來區分社區， 而是利用地緣政治來定義「社區」，因此研究中所定義的社區可能是小鎮或行 政區或是地方政府管轄的某個區域。而AIDR 對於「韌性社區」一詞的定義為
當社區居民能夠在災害的壓力下彼此產生連結並共同合作，以維持社區功能 的基本運作，同時能夠在沒有外部援助的情況下自給自足。於災害過後有能力 適應災害所造成的物質、社會或結構等變化，並且從經驗中學習以重建一個更 好、更韌性的社區。AIDR 認為「社區韌性」應著重於所有面向的整合性，而 不是個人或家庭或特定某些脆弱點的韌性提升而已。 此研究同時也認為社區韌性能力可以從地理位置、行政組織、社會經濟、 基礎設施等許多不同面相來評估，而每個社區皆有其不同面相之特色與優劣 勢，並運用各社區擁有之資源應對不同類型之洪水災害事件。然而綜觀所有情 況，其中有四個重點(如圖 2-3)是每個社區在面對災害時都需檢視之問題，而 這四項能力亦同時說明了社區的耐災韌性。 1.風險與脆弱度：社區目前所處的洪水災害風險為何？ 2.耐災策略：社區目前有哪些策略以應對洪水災害的威脅以及洪水災害後的 復原重建? 3.社區網路：當災害來臨時，社區成員之間的網絡與連結程度如何？ 4.資源運用：社區擁有哪些能應用於洪水災害與災後復原重建的資源？
圖2-3 AIDR韌性社區核心價值
（資料來源：本研究成果）
歸納了評估社區韌性的四大核心重點以後，AIDR 透過表 2-3 之方法流 程建立一套實際使社區自身衡量韌性的工具。茲將各步驟之內容概述如圖 2-4。表2-3 AIDR韌性社區建構流程
（資料來源：本研究整理）
圖2-4 AIDR韌性社區建構步驟
（資料來源：本研究成果）
統整PLOS、EGU、AIDR 對韌性社區的核心價值，可以發現 AIDR 的四 大核心價值即包含PLOS 與 EGU 的內容(如圖 2-4)，因此後續將以 AIDR 的四 大核心價值：風險與脆弱度、耐災策略、社區網絡、資源運用來說明社區韌性。
圖2-5 AIDR、PLOS、EGU韌性社區核心價值之關聯性
（資料來源：本研究成果）
第 四 節
國 內 韌 性 社 區 相 關 研 究
目前國內已有相關單位正在努力推行韌性社區的建構，例如內政部消防署的 「災害防救深耕第 3 期計畫」中所推動的「韌性社區」，以及經濟部水利署針對 臺灣西南部易淹水地區所推動的「自主防災社區」。 壹 、 內 政 部 消 防 署 韌 性 社 區 內政部消防署的「韌性社區」自民國107 年開始推行，其對於韌性社區的定 義為一具有災害容受力，足以承受及反應災害衝擊、迅速自衝擊中復原的社區。 此項計畫主要以鄉(鎮、市、區)公所為主導核心，以推動韌性社區標章認證、防 災士培訓，及建立民間防災審查輔導機構的方式，輔導共126 個社區建立防災組 織以及培訓地方防災人員以辦理相關防減災工作，加強第一線救災能力，進而從 社區的角色由下而上強化國內災害防救工作之自助互助能力與成效，達到全民防 災的目標。歸納其計畫建構韌性社區之主要目的如下： 1. 提升社區民眾對災害的危機意識，凝聚社區向心力，鼓勵民眾參與防災 工作，培養其自助、互助的能力。 2. 以現市公所之行政部門為主導，邀請相關單位，如學校、志工團體、長 期照顧機構、當地專業技術人員，乃至企業等，來共同參與社區防救災 工作。 3. 尋找並評估社區潛在的災害風險，依照社區資源與能力來舉列需補強部 分之優先順序，而後加以落實，並強化復原重建能力，藉此提升社區韌 性。 4. 協助社區建立起維持運作機制以持續執行災害防救工作。 其後延續上述之主要目的與構想，內政部消防署針對地方欲自行提升韌性的 社區羅列出十項防減災工作，包括認識社區環境、清點社區組織、清點社區資源、 清點避難弱勢者、建立防救災組織、災害防救工作融入日常生活、社區環境診斷、 防救災對策工作坊、擬定社區防災計畫以及實際推演與演習。每個防減災工作項 目皆有說明執行建議、參考資料以及注意事項，社區可與地方鄉(鎮、市、區)公 所合作，依照以上工作項目循序漸進的建構韌性社區。 然除了災前的風險審視，內政部消防署的「韌性社區」計畫中其實更強調災 害復原重建工作和社區防災組織的運作機制。社區將建立分工合作的復原重建組 織，協同各領域專業人士評估社區於災前和災後所產生的脆弱點，並依照災害影 響規模訂定復原重建各階段所需的時間，再盤點社區所擁有的內部和外部資源來 分析和擬定關於空間規劃、基礎設施、維生管線或居民保健的復原重建機制。其 後，社區應定時進行兵棋推演以持續修正與檢討復原重建機制，提升社區在應對 災害時的效率和韌性。若完成以上防災工作項目的社區，將可向政府申請韌性社 區標章以認定為積極參與「韌性社區」推動的社區。 另外，政府為更加強化第一線救災的人力資源並同時向民眾推廣防災工作， 正積極培訓地方防災人員(計畫中稱防災士)，以強化民眾防災意識、教育民眾防 災知識及相關技術，以自助、共助、合作為原則，協助身邊的人，成為民間自主
防災工作的核心參與者。同時，地方防災人員的存在亦能使得公部門的資源更易 進入社區以擴大資源投入效益。截至目前成效顯著，已培訓超過六百個地方防災 人員並頒發訓練合格證書。 貳 、 經 濟 部 水 利 署 的 水 患 自 主 防 災 社 區 近年由於全球性氣候變遷顯著，且受溫室效應影響，在短時間內即可能有大 量的降雨，雨量越大且越集中於局部地區的短延時強降雨的情況愈來愈頻繁，再 加上臺灣地狹人稠，不當的土地利用與超抽地下水，使得西部沿岸地區嚴重地層 下陷，造成排水不良、海水倒灌等洪災議題，經濟部水利署於是針對臺灣西南部 易淹水地區推動水患「自主防災社區」，其自民國99 年開始推行，不同於內政部 消防署以鄉(鎮、市、區)公所為主導核心來發展韌性社區，「自主防災社區」透過 使社區民眾自主參與防災活動的方式，培養民眾對於災害發生的危機意識，並且 讓民眾共同參與災害預防的行動。「自主防災社區」更強調社區民眾自主防災的 觀念及作為，建立民眾「自救」和「互救」的能力，並強化社區防災工作的分配 與組織自我運作機制以自我提升社區韌性的能力。比起過去透過中央或縣市政府 由上而下的給予支援與規劃災害防救，水患自主防災社區期望落實社區自主防災， 由被動等待轉為防災工作的第一線，成為平時災前防災、災中應變與災後復原的 原動力。 經濟部水利署的水患自主防災社區在不同地區有不同的運作模式，例如沿海 地帶與行水區的社區其處境不同、所要注意的事項與規劃方式或是防災運作模式 即不同。然其運作機制可大致參考以下組織編列再依照社區情形稍作調整與增減。
圖 2-6 水患自主防災社區組織架構
（資料來源：本研究成果）
另外，為了鼓勵已建置水患自主防災社區的組織持續運作，經濟部水利署自 民國103 年起開始辦理社區評鑑，在檢視推動成效與建議改進的同時，也透過良 性競爭的方式獎勵績優水患自主防災社區，以提升社區自主防救災的能量與動力。 在中央與地方政府的輔導下，至今已成立466 個水患自主防災社區。表2-4 水患自主防災社區統計
年份(民國) 99 100 101 102 103 104 105 106 107 經費補助來源 易淹水地區 水患治理計畫 流域綜合治理計畫 全國建置自主 防災社區數量 4 個 95 個 183 個 2 個 51 個 49 個 41 個 41 個（資料來源：本研究整理）
綜觀而言，和經濟部水利署針對水患的「自主防災社區」相較起來，內政部 消防署的「韌性社區」所討論的災害類型較廣，包括地震、水災、海嘯、輻射、 火災、土石流與颱風等災害，適用性與普及性較高，但雖然「自主防災社區」只 討論水災，相反地，本研究更能有機會深入專注於水災議題進而可以有更仔細的 分析與更具體的作法，各計畫比較表如表2-5 所示。
表2-5 各計畫韌性/防災社區比較表
比較項目 消防署韌性社區 水利署自主防災社區 本計畫 著重方面 以七級地震為主，其 他災害為輔 針對洪水災害 本計畫考量： 1. 消 防 署 韌 性 社 區以地震為主 2. 自 主 防 災 社 區 成功推動多年 期望結合水利署自 主防災社區計畫， 再將災前準備與災 後重建之韌性元素 加入社區發展。 災害緊急應變與災後 重建 災害緊急應變 建立韌性社區考量項 目 強調組織機能 運作模式 由區公所縱向主導各 社區資源調度，社區 本身較為被動 社區內部組織行動， 社區較為主動主導（資料來源：本研究整理）
第三章
建構韌性社區之方法
本章主要是參考國際韌性社區推動之文獻，尋找合適的韌性社區推動步驟， 並根據社區可能面臨之洪水災害型態，提出對應的解決方法，進而建立一套適合 由社區操作的韌性推動方法，詳細方法如下所述。第 一 節
建 構 韌 性 社 區 四 大 步 驟
經由回顧國際文獻，本計畫將整理以上提及關於「韌性社區」應共同考量的 核心價值並加以分類與收斂，藉以找出在建構韌性社區時應著重的重要特質。接 著在提出建構韌性社區之執行項目時，本計畫將參考國內相關韌性社區研究，因 地制宜地考量臺灣災害環境與機制，以及地方社區特質，期能提出適合應用於臺 灣的建構韌性社區策略。 以下在提出建構韌性社區應著重的重要特質之前，將依照前一章節所述，整 理國際間各文獻對於「韌性社區」核心價值的重點如表 3-1：表3-1 韌性社區核心價值
國際文獻回顧 建議應考量之韌性社區核心價值 UNDRR 1. 社區重要系統的功能與運作 2. 社區適應力 3. 社區自給自足之能力 4. 學習過去災害經驗 PLOS 1. 洪水災害知識與教育 2. 社區網絡與關係 3. 社區溝通能力 4. 社區成員健康與保健 5. 地方治理與領導關係 6. 資源 7. 經濟投資 8. 應對災害之準備 9. 觀念與態度國際文獻回顧 建議應考量之韌性社區核心價值 EGU 1. 社區運作與資源運用 2. 資源可及性 3. 社區耐災能力 AIDR 1. 社區洪水災害風險 2. 社區耐災策略 3. 社區成員之間的連結程度 4. 社區擁有之資源
（資料來源：本研究整理）
本計畫將以前述(第二章第三節)澳洲 AIDR 的四大核心價值為主要架構，將 所有關於韌性社區應具備的項目濃縮至以下四大主題，分別為(1)社區風險辨識、 (2)社區耐災策略、(3)社區網絡關係、(4)社區資源運用。 「社區風險辨識」主題之重點在於辨識社區所處在的洪水災害風險以及社區 中易致災的脆弱因子，此主題所涵括的相似核心價值同時也在以下文獻中有提到 — UNDRR 所提及的社區適應力、美國 PLOS 的洪水災害知識與教育、社區成員 健康與保健、觀念與態度以及歐洲 EGU 的社區耐災能力。 「社區耐災策略」主題討論地方政府以及社區是否從過去所發生的洪水災害 經驗中學習，並針對未來將面對的災害風險擬定相應的耐災策略，此主題之核心 價值與其他文獻相關之部分如 — UNDRR 的學習過去災害經驗、美國 PLOS 的 地方治理與領導關係和應對災害之準備兩項韌性社區核心價值。 「社區網絡關係」探討的是社區之間連結性與認同感，此網絡連結可能發生 於社區內部之間、社區與鄰近社區之間亦或是社區與地方政府之間，與此主題相 關之核心價值包括美國 PLOS 所提及的社區網絡與關係以及社區溝通能力。 「社區資源運用」描述的是社區所擁有的資源是否足以於災前做好準備、災 時有效應對以及災後快速復原重建，此主題所涵括的核心價值同時也包括 UNIDRR 所提到的社區重要系統的功能與運作、社區自給自足之能力，以及美國 PLOS 的資源與經濟投資和 EGU 所提到的資源可及性。本計畫於前期曾依照此四大主題擬定韌性評估指標，然因項目繁多複雜，若 要求社區由此進行社區韌性自我評估，可能對於地方社區造成壓力並無從著力， 且此四大主題之執行內容也可有短中長期的期程之分，因此本計畫將社區風險辨 識、社區耐災策略、社區網絡關係和社區資源運用四大主題依執行之先後順序擬 定為建構韌性社區之四大步驟(如圖 3-1)。 第一步驟為「社區風險辨識」，目的為使社區能辨識目前自身所面臨之洪水 威脅與特性，並理解不同程度洪水災害所帶來的變化進而辨別可能和最壞的洪水 災害情況。認知社區所處在的風險以及社區自身脆弱度，有助於修正未來擬定防 洪策略的適當性並提高未來投資決策的準確性，進而提升社區洪水韌性。 第二步驟為「相應耐災策略」，擬定一套針對洪水災害耐災與適應的計畫來 應對極端氣候可能帶來之災害勢在必行。社區可依照第一步驟自行判斷社區所處 洪水風險之情形後，針對不同類型的洪水災害成因與特性，擬定相應且適合社區 的耐災策略。良好且有效的社區耐災策略需於擬定時整合多元群體的建議與需求， 並訂有明確的目標與流程，同時還有明確劃分責任和協調機制的組織來實現。 第三步驟為「建立社區網絡」，當社區成員彼此之間關係良好並形成一個具 凝聚力的團體時，即能夠於應對災害時互助合作並提升效率，有助於正向提升應 對災害的能力，進而提升社區耐災韌性。社區網絡或可理解為社區或社會之間人 與人的連結性，也代表著社區之間的聯繫關係，其中之連結可能包括社區內部的 成員之間、橫向的不同社區之間以及與地方政府垂直的連結關係。然需要注意的 是，建立社區的網絡或強化連結性的策略非一蹴可及，建議可先從建立機制或組 織等方面著手，透過持續的運作漸漸強化社區連結性，進而建立完善的社區網絡。 第四步驟為「妥善運用資源」，在建立完善的社區防災網絡以後，社區還需 有足夠的資源支持以順利建構韌性社區，相反地社區的資源若能透過完善的社區 網絡執行，則能夠更有效且妥善地被運用。在運用資源的方面，社區應於平時即 瞭解與掌握社區擁有之資源並適時地向地方政府回饋需求，而除了確認資源的充 足性以外，社區還需瞭解如何適當的分配，才能有助於社區適應與承受災害所帶 來的極端情況並重建一個更韌性的社區。社區擁有的資源又可分為外部資源與內
部資源，外部資源強調外來之援助、投資與大型基礎設施服務範圍等等；內部資 源則強調社區自我防災的能力，期許社區能在缺少外部資源的限制下亦能夠透過 妥善運用資源以自給自足。
