第四章 街庄協議會員選任問題
第二節 街庄協議會員選任爭議
對於此種僅強調地方法人自治團體所肩負的地方公共事務之義務，而不談民 眾權利的臺灣地方制度，田健治郎曾在一次談話中解釋，世界上各帝國的殖民地 統治政策因情勢不同而各異，但其中最大的差異在於殖民地的住民是怎麼樣的人，
倘若殖民地人民與母國人民為同一人種，則基本上可將殖民地視為母國的延長；
但若像是美國這樣「民族的坩堝」，國內有遠自德國、義大利、俄國等移入的住 民，在完全融合成同一民族之前，不得不先採行差別政策。臺灣的情況正如同後 者，雖然臺人之民度尚未提升至與本國人民相同，因此無法實施與本國市町村制 一樣的地方制度，市尹、街庄長和協議員不得已必須官選。今日的臺灣，是為了 訓練民眾的公共心而使州市街庄為公法人團體，徵稅從事地方公共事務，35以臺 灣人民度不足為由，強化只強調義務的正當性。
第二節 街庄協議會員選任爭議
1920 年地方制度變革是臺灣政治史發展的里程碑，隨著新制度的實施，州 市街庄下普設協議會，並由官方指定地方臺、日人為協議會員，以資行政單位制 定政策之諮詢參考。
當然，隨著原敬組閣，臺灣統治方針轉向內地延長主義，透過實施地方制度，
以及在各地普設協議會，臺灣的地方制度確實更為趨近日本本國的市町村制，只 是這並非完全的地方自治，總督府在實施地方制度變革時，仍有統治者的考量，
34 律令第三號，〈臺灣州制〉，《臺灣總督府報》第 2170 號（臺北：臺灣總督府，1920 年 7 月 30 日）。律令第五號，〈臺灣市制〉，《臺灣總督府報》第 2170 號（臺北：臺灣總督府，1920 年 7 月 30 日）。律令第六號，〈臺灣街庄制〉，《臺灣總督府報》第 2170 號（臺北：臺灣 總督府，1920 年 7 月 30 日）。
35 〈田總督談話〉，《詔敕、令旨、諭告、訓達類纂》（臺北：臺灣總督府警務局，1941 年 3 月），頁 329-332。
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而雖然這是不完全的地方自治，臺、日人仍然在有限的政治活動空間中積極參 與。
一、1920 年以前地方臺、日人參政情形
1920 年以前，無論臺灣的地方行政單位如何分制或併合，大致可分為縣、
廳、支廳或辨務署，以及街、庄或區等兩種層級。行政人員方面，依據 1895 年 的總督府官制，縣、廳之下設有知事、廳長作為地方行政首長，之後無論縣廳數 如何增減變化，或是後來的廢縣置廳，均有知事或廳長的設置。位居縣、廳之下 的辨務署、撫墾署亦有署長權責行政。不過，早期雖然規劃有臺北、臺灣與臺南 三縣，不只是因未能實際掌控臺灣各地而形同虛設，從它的編制來看，也沒有設 置任何民情諮詢的職位，無論是臺灣人或在臺日人，均未有民眾參政的空間，民 間雖有保良局等協助官方治理的組織，但終究非官方正式的編制。直到乃木希典 就任總督後，注意到臺人的舊慣風俗對施政的影響，繼而於 1897 年頒行新的〈臺 灣總督府地方官官制〉時，除了將地方劃為臺北縣、新竹縣、臺中縣、嘉義縣、
臺南縣、鳳山縣等六縣，以及宜蘭廳、臺東廳、澎湖廳等三廳之外，另設有「參 事」，縣、廳及辨務署之下得設參事五人以內，接受知事、廳長有關地方事務之 諮詢，並承知事、廳長之命，從事行政事務，可說是日治以來，首度嘗試將聽取 住民意見的管道正式納入地方官制。至於參事的人選，為縣廳內具學識名望者，
經拓殖務大臣，由臺灣總督奏薦宣行。361897 年創設參事一職後，接下來的幾次 地方官制異動，亦均設置參事。廳參事是當時民眾參與地方政務中最高的職務。37 以下為 1897 年實施六縣三廳以來，至 1920 年臺灣實施地方制度變革之前，
臺灣各地方行政區域臺、日人擔任知事或廳長，以及參事的情形。
36 敕令第百五十二號〈臺灣總督府地方官官制〉，《臺灣總督府報》第 109 號（1897 年 6 月 27 日）。
37 大園市藏，《現代臺灣史》（臺北：日本殖民地批判社，1934 年），頁 71。
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臺東廳 0 1 0 0 0 0 0 0 0
二十廳時期 (1901-1909)
臺北廳 0 1 3 0
1901 年廢縣改置廳後，廢除辨務署 基隆廳 0 1 4 0
宜蘭廳 0 1 3 0 深坑廳 0 1 2 0 桃仔園廳 0 1 4 0 新竹廳 0 1 5 0 苗栗廳 0 1 4 0 臺中廳 0 1 0 0 彰化廳 0 1 1 0 南投廳 0 1 4 0 斗六廳 0 1 5 0 嘉義廳 0 1 4 0 鹽水港廳 0 1 4 0 臺南廳 0 1 5 0 蕃薯寮廳 0 1 4 0 鳳山廳 0 1 2 0 阿猴廳 0 1 5 0 恆春廳 0 1 0 0 臺東廳 0 1 0 0 澎湖廳 0 1 2 0 十二廳時期
(1909-1920)
臺北廳 0 1 9 0 無此編制
宜蘭廳 0 1 4 0 桃園廳 0 1 4 0 新竹廳 0 1 8 0 臺中廳 0 1 10 0 南投廳 0 1 6 0
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119 嘉義廳 0 1 10 0 臺南廳 0 1 8 0 阿緱廳 0 1 9 0 臺東廳 0 1 1 0 花蓮港廳 0 1 2 0 澎湖廳 0 1 3 0
在街庄或區等地方基層行政人員方面，根據敕令第 157 號頒布的〈街庄社長 設置規程〉，街庄社長管轄區域由縣知事或廳長所定，街庄社長的人選由辨務署 長具狀，由縣知事、廳長任免之，每月支給 15 圓以內的事務費。43之後地方官 制異動均存街庄長之制，1909 年改置「區」後，各區設有區長，其職務在於接 受廳長的指揮監督，輔助執行行政事務。44。不過，街庄社區長的職責在於周知 法令、傳達人民的申請、協助官方徵稅，以及回報管區內的情況等，無論區或街 庄，皆非地方自治團體，而是輔助縣廳行政的基層的地方行政機關，因此街庄區 長也非地方自治團體之代表，只是在地方上輔助行政之用，可說是完全的官治主 義。
下表為 1898 年至 1920 年間，各地方行政區域內臺、日人擔任街庄社區長人 數統計表，資料來源為正式代表官方職員名冊的《臺灣總督府職員錄》。雖然總 督府在 1897 年即已頒布〈街庄社長設置規程〉，但到了 1898 年，《臺灣總督府職 員錄》中方首度謄錄街庄社長名錄。至於 1901 年至 1909 年間實施的二十廳制，
1901 年至 1904 年也缺乏街庄長的相關紀錄，故下表以 1905 年版之《臺灣總督 府職員錄》為資料來源。1909 年臺灣再度改正地方官制，改二十廳為十二廳，
卻遲至 1911 年的《臺灣總督府職員錄》才羅列有區長、區書記的姓名，故以 1911 年資料來統計區長人數。
43 府令第三十號〈街庄社長設置規程〉，《臺灣總督府報》第 109 號（1897 年 6 月 27 日）。
44 勅令第二一七號，《臺灣總督府報》第 2798 號（1909 年 9 月 24 日）。
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觀察這兩個統計資料，很快地可以發現，兩種層級的地方行政人員明顯呈現 民族分治的現象，在縣廳的層級裡，雖然相關法令並無明文規定縣知事、廳長應 由臺人或日人中選任，但就實務而言，行政首長全由日本人擔任；依據官制條文，
參事的條件僅有居住於所轄範圍內「具有學識名望者」，並未規定臺灣人方能受 聘為參事而排除在臺日人，實際上參事皆為臺灣人。
至於地方街庄的層級，同樣有臺灣人全數掌握的現象。1909 年，區長取代 街庄長成為基層行政人員後，〈區長及區書記任用規則〉規定，區長的人選有了 較明確的選任條件，須從「居住於所轄廳內，年齡三十歲以上具有學識名望者，
關於國語素養，具有修業年限六年之臺灣公學校以上畢業之學歷者」中選任之，
或是一時無合適者時不受此限，僅須三十歲以上，並具備「修了公學校四年級以
鳳山廳 30 30 0
阿緱廳 33 33 0
恆春廳 9 9 0
臺東廳 24 24 0
澎湖廳 13 13 0
十二廳時期 (1909-1920)
臺北廳 53 53 0
宜蘭廳 19 19 0
桃園廳 27 27 0
新竹廳 41 41 0
臺中廳 72 72 0
南投廳 16 16 0
嘉義廳 63 63 0
臺南廳 75 75 0
阿緱廳 56 56 0
臺東廳 10 10 0
花蓮港廳 10 10 0
澎湖廳 13 13 0
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上」、「前臺灣總督府國語傳習所甲科畢業」，或是「廳長認定適任者」等條件之 一者，亦可出任區長，47雖然沒有明文規定，但這些標準無疑是說明了臺灣人才 能擔任區長，畢竟在臺日人沒有所謂的「國語素養」門檻及「公學校畢業」的問 題。不過，儘管有這些條件，區長的人選基本上多數仍沿續聘用過去擔任街庄長 之地方人士，48根據 1916 年的資料，當年全臺灣 425 名區長中，能夠「解國語 且筆記之」的區長事實上僅有 41 名，比例不到一成，區長必須具有日語能力的 語言條件形同虛設。49
像這樣長期以來臺、日人各據一方的明顯現象，實與日治時期臺灣地方基層 行政制度係延續清治時期行政制度，略加修正而來有關。據研究者統計，清治時 期，在臺任職官吏中雖有 20.23%為福建省及臺灣省籍，50但是實際上縣廳行政官 很少與民接觸，人民詞訟的調處，往往委於總理、街庄正、郊或親族，政務的辦 理亦委諸幕友和胥吏。51又因為外來的官吏對臺灣民情不熟悉、公權力長期難以 紮根民間、臺灣地域社會性格明顯等因素，各地縣廳之下所設之街庄及堡里鄉澳 活躍，總簽首、簽首、總理、街庄正等代表人物才在地方事務上實際掌有實權，
官方也不得不認可鄉紳的影響力，由該街庄內紳董各自推舉鄉治領袖，經官方認 可後協助地方胥吏執行行政公務，52逐漸演變為行政官僚為外地來任的帝國代表，
地方鄉紳為在地人士的分治現象。
因此，生活在鄉治強於官治的清治臺灣，對民眾來說，如果要參與地方事務，
透過科舉尋求仕途反而在某種程度上是捨近求遠的作法，總理、街庄正等鄉治領 袖，更是民眾參與政治的積極途徑。
地方頭人的影響力，日治時期得到延續。日治初期，基於對新領地的不熟悉、
統治系統短時間難以建立，以及必須立刻進行統治的在地需要，和各地連續不斷
47 府令第六十九號，〈區長及區書記任用規則〉，《臺灣總督府報》第 2805 號（1909 年 10 月 5 日）。
48 「……又其區長及區書記之任用。亦規定有一定之資格。除由廳得以適當任用之面外。其新 區長大抵多仍用舊街庄長也。」臺灣日日新報，〈島政要聞／區制實施〉，《臺灣日日新報》
1910 年 1 月 18 日，日刊 2 版。
49 水越幸一，〈本島の現行地方制度成立經過覺え書（一）〉，《臺灣地方行政》第 3 卷第 4 期（臺北：臺灣地方自治協會，1937 年 4 月），頁 14-15。
50 楊熙，《清代臺灣：政策與社會變遷》（臺北：天工書局，1985 年 2 月，二版），頁 37。
51 戴炎輝，《清代臺灣之鄉治》（臺北：聯經，1979 年 7 月），頁 627。
52 郭海鳴、王世慶纂修，《臺灣省通志稿‧政事志‧行政篇》（臺北：臺灣省文獻委員會，1957
52 郭海鳴、王世慶纂修，《臺灣省通志稿‧政事志‧行政篇》（臺北：臺灣省文獻委員會，1957