第四章 街庄協議會員選任問題
第一節 六三體制的確立與臺、日人的政治待遇
一、六三體制的確立
1895 年臺灣被割讓予日本後，但是日本接手臺灣後，面對的是一個武力抗 日不斷的未知島嶼，對於日本帝國前史無前例的異民族統治，從來沒有殖民地統 治經驗的日本，身為殖民者的日本，也尚未摸索出適合的統治方針。可以說，日 本的臺灣統治，不僅關係到日本能否被西方列強視為殖民帝國的顏面，這一連串 的摸索，也是日本對外地統治的第一次嘗試。
1895 5 月，被任命為首任臺灣總督的樺山資紀率軍來臺，樺山於 21 日發布
〈臺灣總督府假條例〉，置民政、陸軍、海軍三局，以及內務、外務、殖產、財 務、學務、遞信、司法等部，展開臺灣統治。3不過，日軍在臺灣遭到超越他們 想像的頑強抵抗，樺山在 8 月頒布〈臺灣總督府條例〉，在「全島鎮定」之前由 總督組織軍事官衙。4以上是臺灣總督因在地的實際情況而做出的行政應變。在 日本中央政府方面，1895 年 6 月日本內閣設置臺灣事務局來掌理臺灣事務。5
3 〈臺灣總督府假條例ヲ制定シ民政、陸軍、海軍ノ三局ヲ置ク〉，《臺灣史料稿本》1895 年 5 月 21 日。
4 〈臺灣總督府假條例ヲ制定シ民政、陸軍、海軍ノ三局ヲ置ク〉，《臺灣史料稿本》1895 年 5 月 21 日。
5 〈臺灣事務局官制公布セラル〉，《臺灣史料稿本》1895 年 6 月 13 日。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
148
在殖民政府疲於應付抗日勢力的同時，日本本國政府也向司法省的英國顧問 卡庫德（W. M. Kirkwood）及法國顧問盧朋（M. J. Revon）徵詢臺灣統治的意見，
盧朋認為臺灣終將成為日本的一縣，日本對臺應採最終仍為本國一部分的基本態 度，而在統治初期的過渡階段則設置殖民地的地方議會，直到本國法律得以直接 實施於臺灣。卡庫德則借鏡英國的殖民地統治經驗，臺灣屬於印度、香港及海峽 殖民地等英國直隸殖民地，具體來說，應該在中央政府設置殖民省，殖民地則置 總督專理殖民地事務，並從民間選出議員組成立法院，且殖民地財政獨立，統治 者亦應尊重殖民地舊慣，避免引起當地人的反彈。要言之，卡庫德主張臺灣屬於 天皇的直隸殖民地，臺灣不僅財政獨立於日本本國，且憲法不實施於臺灣。卡庫 德的諸項建議與提案，成為 1895 年至 1896 年之間日本設計臺灣統治架構的基 礎。6
1895 年底至 1896 年初，日本政府內部持續討論一系列與臺灣統治有關的法 案，簡要地說，中央政府與殖民地當局爭搶臺灣事務的主導權，相關草案中，中 央將設置負責拓殖務業務的拓殖務省，拓殖務大臣擁有監督臺灣總督的權力，但 這受到在殖民地現場執行公務的臺灣總督府的反對，最後，明治政府公布法律第 六十三號〈臺灣ニ施行スへキ法令ニ關スル法律〉，也就是習稱的「六三法」，臺 灣總督府據之展開殖民地統治，最初在中央政府設置專職臺灣事務的臺灣事務局 也在此時廢止，改置拓殖務省。有關日治初期日本政府內部如何看待臺灣地位，
以及各項討論的歷程，吳密察〈明治國家體制與臺灣─六三法之政治的展開〉一 文有細緻的討論。7
依據這份作為臺灣統治基礎法源的六三法，臺灣總督擁有在管轄地區內發布 具有法律效力的命令，雖然設有總督發布的命令須經臺灣總督府評議會議決，及 經拓殖務大臣請勅裁的前提，但也設下臨時緊急時可不循前項直接發布命令的解 套條文。因特殊需要而逕行發布之命令，事後仍須請勅裁，並向總督府評議會之 報告，若未得勅裁，總督應公布該命令即時失效。至於日本本國公布的法律，若
6 吳密察，〈明治國家體制與臺灣─六三法之政治的展開〉，《臺大歷史學報》第 37 期（2006 年 6 月），頁 59-75。
7 吳密察，〈明治國家體制與臺灣─六三法之政治的展開〉，《臺大歷史學報》第 37 期（2006 年 6 月），頁 59-143。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
149
有需要，則總督以勅令公布實施於臺灣。最後，本法律設有三年的時限，三年後 失效。8
六三法本身雖然有許多總督權限過大、濫權違憲與否等多種疑慮，在臺日人 也不斷地批評總督治理下臺灣官僚弊病叢生，9但六三法終究是個僅有三年效力 的「臨時法案」，1898 年初，就面臨效力到期的問題。1898 年底，內閣向帝國議 會提出六三法修正案，後藤新平在答詢時表示，臺灣仍有特殊的風俗習慣，無法 與日本內地實施相同的法律，六三法的存續尚有其必要，議會對於臺灣統治有各 方質疑及反對意見，10最後在首相山縣有朋與憲政黨的合作下，11六三法效力延 長至 1902 年。
1902 年，政府再度以臺灣的「土地人情與內地不同，行政上亦大異其趣之 故，因此要和內地實施同一法律實感到困難重重」，向議會請求第二次將六三法 延長三年。這次的延長案同樣在議會裡遭到質疑，像是總督權限、緊急命令請求 議會協贊的時效性、發行彩票籌措財源，以及日治七年來，總督頒行許多違反人 權之法律等問題，都在這次議會中被提出來討論，部分議員亦考慮提出六三法廢 止案。最後，議會接受總督府的說法，認為要將臺灣人同化為日本人「不假以時 日難以達成」，承認臺灣統治的特殊性，同意六三法再延長至 1905 年。12
1905 年六三法第三度面臨到期大限，這次政府以「了解到創設適宜新領土 的法令之必要性，雖已從事規定的起草工作，但尚未完成」為由，提出將六三法 之效力到「平和克復的翌年末日為止」的要求。一如預期，始終被質疑的六三法 違憲與否，特別是總督的立法權問題，這次也在議會裡被大加抨擊，例如始終主 張六三法違憲的花井卓藏進一步提出，九年來臺灣所實施的二百餘件法律或命令
8 〈法律第六三號公布セラル〉，《臺灣史料稿本》1896 年 3 月 30 日。
9 例如 1897 年的高野孟矩事件。〈時論一束／高野問題の建議（二月八日萬朝報）〉，《臺灣 協會會報》第 17 號（1900 年 2 月），頁 70-71。
10 例如曾經擔任臺灣總督府學務部長的貴族院議員伊澤修二在質詢臺灣統治方針後，雖然原則 上有條件地同意六三法之延長，卻將臺灣總督府評議會定位為在臺灣代替帝國議會之議決機 關，主張評議會原應加入較多的臺灣人。身兼律師的眾議院議員花井卓藏等人基於對於六三 法違憲的立場反對該法延長。臺灣總督府，《臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律》（臺北：
臺灣總督府，1921 年 6 月），頁 29-98。
11 春山明哲，〈台湾統治政策の展開〉，《近代日本と台湾 霧社事件・植民地統治政策の研 究》（東京：藤原書店，2008 年 6 月），頁 179-180。
12 臺灣總督府，《臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律》（臺北：臺灣總督府，1921 年 6 月），
頁 99-186。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
150
中，多數皆與日本本國相同，僅少數為專在臺灣實施者，政府一直以來所持的「臺 灣具有特殊風土民情，因此需要特殊的統治體制」之理由，事實上並不存在。然 而，在多方折衷之下，議會最後同意將六三法效力延長至 1906 年，也就是日俄 戰爭「平和克復的翌年末日」。13
1906 年政府最初向帝國議會提出的六三法的改正案因授予臺灣總督的權限 過大，已有違憲之虞，並不為議會所接受，幾經折衝之後，政府再度提出改正案。14 然而對於總督權限是否違憲、日本本國法律究竟何時得以完全實施於臺灣等老問 題，依然受到質疑，在政府、眾議院、貴族院等多次往來調整之後，法律第三十 一號（三一法）終於在議會通過，規定雖然總督擁有制定在臺實施的法律之權力，
但須經主務大臣請求勅裁，即使是臨時緊急之下先行發布之命令，發布後亦須立 即請求勅裁；本國法律之全部或一部分實施於臺灣之際，由總督以勅令發布之，
而總督發布之命令不得與在臺實施之法律及勅令相違背，最後，三一法設有至 1911 年底有效之期限。15三一法雖然對總督權限做了一定程度的限制，但整體而 言，六三法以來總督擁有行政權與立法權的基本精神並沒有改變，臺灣仍舊是日 本治下的異法域，六三體制的延續，代表殖民地臺灣的特殊性，依然被帝國議會 所承認。
如同六三法屢次請求延長，1911 年，政府主張「日本治臺已十六年，雖鐵 路、道路、衛生、教育等均有長足發展，但主要為經濟狀態之進步」，臺灣人仍 保有與本國不同的風土民情，據臺灣之特殊性而向議會提出三一法時效延長五年 之申請案，議員卜部喜太郎質疑總督權限過大，政府委員內田嘉吉解釋「臺灣的 土人長期在支那統治之下，習於所謂專制政治」，因此總督掌握司法、行政、立 法等權，係為古來之習慣，即恩威並濟之統治。曾在臺灣擔任要職的律師議員中 村啟次郎則建議臺灣統治可參照歐洲各國採「屬人主義」，「土人制定土人法，內 地人則適用內地法」，內田回應現時臺灣人適用之法律多依臺灣舊慣制定，而臺
13 臺灣總督府，《臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律》（臺北：臺灣總督府，1921 年 6 月），
頁 187-220。
14 吳密察，〈明治國家體制與臺灣─六三法之政治的展開〉，《臺大歷史學報》第 37 期（2006 年 6 月），頁 125-130。
15 臺灣總督府，《臺灣ニ施行スヘキ法令ニ關スル法律》（臺北：臺灣總督府，1921 年 6 月），
頁 172-270。
‧
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
151
灣特殊之情狀，使本國法律未必能完全適用於在臺日人而排除臺灣人，需視法律 實質而定。議員高木正年質疑總督發布緊急命令之範圍須有所限制，且憲法位居 至高無上之位階，不容政府步步限縮憲法之實施範圍，主張絕對反對三一法之延 長。不過，實務上臺灣確實有不同於本國之情形（特別是民法部分），加上當時
灣特殊之情狀，使本國法律未必能完全適用於在臺日人而排除臺灣人，需視法律 實質而定。議員高木正年質疑總督發布緊急命令之範圍須有所限制，且憲法位居 至高無上之位階，不容政府步步限縮憲法之實施範圍，主張絕對反對三一法之延 長。不過，實務上臺灣確實有不同於本國之情形（特別是民法部分），加上當時