第三章 理論與時勢：尋求「轉型」的土地使用概念與策略
第四節 地層下陷國際治理案例
本節主要欲透過國外地層下陷治理經驗，綜合歸納並分析具體可行策略，挑 取日本及美國兩地案例，雖各自有不同下陷因素與背景，但期望透過歸納分析，
汲取地層下陷因應措施與轉型過程經驗，特別是美國加州的農業地區地層下陷土 地利用轉型策略，對於同為農業地區的雲林縣而言可提供重要的具體可行策略。
一、日本東京江東區、大阪、神奈川野比
二次大戰之後，日本由於經濟的高度發展，需水量大幅增加，原有之地表水 不敷使用而大量抽取地下水，造成地層下陷和地下水鹽化的問題。自六十年代初 期，日本政府開始限制某些地區的抽水及鑽井活動。這些措施再加上東京地區產 業抽水量遞減，近年來已經使得地層停止下陷。針對地層下陷問題，日本政府特 別立法進行規範。在 60 年代先後訂定「工業用水法」和「建築物用地下水限制 抽取法」，對特定地區之工業用地和建築用地下水加以規範。前者主要規範以替 代水源的供給來減少地下水的抽取；後者在限制較大建築物抽取地下水用於供冷 氣或其他非引用目的之使用，二者皆對特定地區較具規模的取水「水井」之截面 積加以規範，並由縣政府發給執照，對於未取得執照者處加以罰鍰或監禁。在特 定地區，如神奈川縣野比帄原，政府還明定水井的深度、管線口徑、抽水機的馬 力以及每日最高抽取量。此外，日本政府也積極尋找其他地表水來源以替代地下 水之使用。針對地層下陷的問題，日本政府採取了一系列措施 (Junichiro Okata;
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Akito Murayama, 2010; 中央研究院, 2011; 張庭庭, 2008; 蔡勳雄, 2010; 丁 澈士, 2003)：
(一)地下水資源管理策略
積極尋找其他地表水源以替代地下水的使用。
人工回灌地下水，主要是把河水、雨水及經過三級處理的廢水注入含水 層，以使地下水保持帄衡狀態。(二)土地使用管制規定
嚴格限制地下水開採量，如嚴格控制井位、井徑、井數以及出水量。
調整開採層次，例如：將上部含水層的地下水開採轉向下部含水層，對 地層下陷有一定的緩解作用。
在一些大城市建立環境地質數據庫及有關地下水的數學模型，用於評價 水質水量，研究抽取地下水所引起的地層下陷問題。二、美國加州 Antelope Valley
美國開始使用地下水作為供水來源，已經將近一個世紀；而地層下陷問題，
也在半個世紀前便已經存在。美國已經有 45 個州、超過 17,000 帄方英里，大約 新罕布希爾（New Hampshire）加上佛蒙特（Vermont）大小的地區，已經直接受 到地層下陷之影響；其中超過 80％的地層下陷是由於地下水的開發的結果，尤 以西南部最為嚴重。而越來越多的土地資源及水資源的開發，不但加重了原有的 地層下陷問題，更產生了新的地層下陷地區。
地層下陷（Land Subsidence）依美國內政部地質調查所（U.S. Geology Survey, U.S. Department of the Interior）的說法，係一地表由於地表下層 之地球物質移動逐漸下沈或突然下陷所導致而成。地層下陷是一全球性問題，在 美國含蓋 45 個州超過 17,000 帄方英哩的土地，大約相當於新罕普夏州（New
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Hampshire State）與佛蒙特州（Vermont State）兩個州合在一起的土地面積之 區域已經直接地受到地層下陷的影響。在美國所確認出的地層下陷中，超過 80
％的地層下陷乃是由於過度抽取利用地下水的結果，並且增加中的土地與水資源 開發，威脅加劇惡化現在已存在的地層下陷問題並引出新的地層下陷問題。在美 國西南部乾燥地區的許多地方及在較為潮溼地方由可溶的岩石（Soluble rocks）
如石灰（limestone）、石膏礦石（gypsum）、或鹽石所構成的地區。
地下水超抽是造成大部分地層下陷的主因，因此美國各州特别針對水資源進 行管理。Antelope 河谷地區在 1972 年開始進行「加州水計劃」，由北加州引水 至該區，做為城市及產業用水的替代来源。然而由於儲存及運输容量有限，加上 氣候及其他環境因素使得這方面的供给很不稳定，地下水仍是該區的主要水源。
對於璀資源的管理策略目標，在於帄衡供給與需求來創造最大利益，避免地下水 資源的耗竭，其相關政策如下：
中水循環回收利用，發展回收水、雨水管理以及水域儲存及回復計畫。
減少長期水資源需求，推行地方性節約用水計畫。
改善原有「加州水計劃」的可靠性，建議行動方案中設立新的制度架構 來管理水資源之供给與使用。
研究地下水體的安全存量，持續作地下水監測計畫發表水域狀況年報。
發展最適化之水資源使用計畫。
建立建設方案基金，推行公共教育計畫。該區目前針對地層下陷區土地利用之關注，主要在於農業區的保護，從歷史 的演變來看，該地區的農業帶動了當地的經濟，人口成長、經濟成長，民眾生活 穩定並且可以從經濟利益中獲得更多的休閒娛樂機會，因此，農業與本地區有著 密不可分的關係。Antelope 河谷地區為了解決地層下陷的問題，在土地利用上 提出幾項策略：
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規劃地下水保護區，保護地下水的品質。
在規劃地下水使用管制區，强調地下水域的管理，以保持抽取量與地下 水域安全量之間的帄衡，並倡導以人工的方式進行地下水補注。
集中與提高土地使用之效益，結合水資源相關政策
2010 年起，協調區域土地之土地利用管理，提出最適化土地利用策略。Antelope 河谷地區在因應地層下陷的條件下，透過集中土地使用方式解決 水資源、環境資源之困境，藉由區域土地的總體規劃到保護當地水資源的供應，
改善水質、降低洪災、減緩下陷、恢復當地生態環境與系統，提供民眾更好的生 活環境，所提出產業轉型之策略包括下列：
尋找產業用水替代來源，發展節約用水、回收水、雨水管理以及水域儲 存與回復計畫。
產業轉型滿足地區休閒空間需求與發展，並預計在 2035 年前提供 5000 英畝的空間作為公共設施使用，如公園、鄉村休閒區等等休憩空間，降 低大量用水之產業數量，降低對地下水的需求。
要求農業或養殖業達到水資源有效下滲：保護農耕地區，至少維持 10 萬英畝的農地可以持續利用超過 2035 年。也尌是在任何特定的時間中 都可以確保有 25000 英畝的農地正在被使用中，不論是耕作、養殖，都 可以藉此達到水資源有效的下滲。
與 Antelope 河谷地區之流域管理計畫結合，將土地利用達到與水資源 整合之最適化使用，透過政策、產業、土地使用等等之面向，鼓勵、獎 勵私有地主釋出土地空間，保護與維護自然棲息地與水源地，透過種種 的機制實現適合當地之水資源、洪水與地下水管理制度。47
圖 3-3 Antelope Valley 現況土地使用分析圖
(資料來源：Integrated Regional Water Management Plan In Antelope Valley)
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