歐盟鄉村發展政策

我國地層下陷地區產業結構以一級農業為主，農村結構面臨包括社會面、經 濟面、環境面與政治面等發展瓶頸，歐盟國家在面對鄉村地區發展也同樣面臨此 困境。歐盟會員國家有將近 80%的領土為鄉村地區，所謂鄉村地區，其中農地佔 約 44%，其餘土地並非直接作為農業生產，但交由農民負責維護管理，其中包含 森林、自然保育區、農村建築物與基礎設施等。因此農民與農業經營具有多功能 角色，糧食生產、領土守護、社會整合，符合鄉村經濟、社會、文化、歷史與環 境多面向發展需要，因此可推演出農業經營與鄉村發展不可分割之關係，此為歐 洲鄉村模式(European Rural Model, ERM)。農業政策不再只強調市場導向，而 是轉而要求環境標準，並且在區域規劃、環境生態與多樣性棲地保育、水土保持 與防災、傳統文化資產維護、鄉村建物景觀塑造，地方特產與草根知識技能傳承 扮演更重要的角色。

一、鄉村發展政策歷程概述

1980 年代末期歐盟國家警覺到鄉村議題的重要性，1992 年的共同農業政策 改革方案，將成長導向的政策理念修正為永續發展。即 CAP 核心由農業市場調節

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轉換成鄉村人文與自然關懷，繼而提出創新取向（innovative approaches）的 鄉村發展新概念，希分別由社會、經濟、文化與環境四大面向，推動鄉村地區的 整合發展。回顧歐盟鄉村發展政策的演變歷程，共同農業政策的改革方向（含 Agenda 2000）、歐洲農業指導與保證基金（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF）的經費用途、歐體倡議計畫（含 LEADER 系列計畫）， 歷年來歐盟委員會（European Council）所舉辦的鄉村發展研討會，在歐盟研擬 鄉村發展政策上，均扮演著關鍵的指導角色。

LEADER I（期程：

1991-1994）

嘗詴新的鄉村發展模式、重

1994-1999）

傳佈 LEADER I 計畫的發展 1999 Berlin Agenda

2000，將鄉村發展 正式納入 CAP 的第 二支柱

制訂鄉村發展法 規：(EC) No 1257/1999

預期將鄉村發展逐步整合

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年代 共同農業政策部份 鄉村發展政策部份 主要結果 2000-2006） 地區的競爭力

2001 Goteborg European Council，確認 CAP 的政策目標，應協助推動鄉村 永續發展，其發展的策略，包括鼓勵健康的、高品質的農產品、親善 環境的生產方法（如有機生產）、推廣再生性原料作物、保護生物多樣 性。

2003 ─ Salzburg Conference on Rural Development，

研討會主題為 Planting seeds for on Rural Development，主要議題在規劃歐盟東擴後的鄉 村政策，包括鄉村地區競爭力、鄉村多樣化、生 機盎然的鄉村、地方行動者動員、簡化公共服務 傳送

(資料來源：Birth of a European rural development policy, 2003: 25-26. Rural Development in the European Union, 2003:4.)

二、歐盟鄉村發展法案⁵ 的計畫研擬方式，以地區為基礎的規劃方式(area-based approach)，鼓勵社區 參與並以原創性發展策略增加地方資源附加價值。

5 資料來源：彙整自(王俊豪,2005, 歐盟鄉村發展法規分析)

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歐洲委員會制訂的第 1257/1999 號法案（Council Regulation （EC） No 1257/ 1999）為歐洲鄉村發展最重要的法源依據，該法案除確認鄉村發展經費來 源之外，更提出九項鄉村發展措施，作為推動歐洲鄉村永續發展的執行架構。九 大鄉村發展措施包含農場投資、培育青年農民、職業訓練、提早退休者、不利發 展地區與及環境受限地區、農業環境、改善農產品加工與行銷、林業，及促進鄉 村地區適應與發展，說明如後：

(一)農場投資措施（§§ 4-7）：旨在改善農業所得，以及提高農民生活、工 作與生產條件。農場投資補助計畫的目標，包括降低農場生產成本、改 善與調整生產過程、提高農產品品質、維護與改善自然環境、衛生條件 和動物福利標準，及促進農場活動的多樣性。

(二)青年農民培育措施（§ 8）：青年農民創業補助計畫的申請的要件分別為 農民需具備農場主身份，且年齡在 40 歲以下；擁有適當職業技術與能 力；該農場除應為第一次申請補助者之外，尚需擁有經濟活力且具有示 範效果，且需符合環境、衛生和動物福利的最低標準。

(三)職業訓練措施（§ 9）：旨在改善農林業經營活動與農業轉型的職業技術 與能力。相關的職業訓練內容，包含重新調整品質導向的生產方式；推 廣有益於維護景觀、環境保護、衛生標準與動物福利的農業經營實務，

並在上列前提下，促進農場經濟活力；改善森林的經濟、生態、社會功 能與管理實務。

(四)輔導農民提早退休措施（§§ 10-12）：主要目標包括提供老年農民離農 的固定收入，鼓勵擁有經濟活力與能維持農場經營的農民來取代離農的 老年農民，以及不具有經濟活力的農地轉為非農業使用。有關老年農民 提早離農措施的補助對象，包括農場轉出者（transferor）、農場承接 者（transferee）與農工（farm worker）三類。

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(五)不利發展地區與環境受限地區補助措施（§§ 13-21）：所謂不利發展地 區（Less favoured areas）有三類，第一類為因自然條件限制而需增 加土地利用或生產成本的山區，諸如高海拔山區需面臨嚴酷氣候狀況與 生長季節限縮，低海拔山區則遭遇坡度太除而無法使用機械耕作或需要 昂貴特殊裝備的困境，以及北緯 62 度以北的地區。第二類為因廢耕威 脅但有必要維持景觀的地區，此類不利發展地區的特性，包括低生產力、

不易耕作、僅適合粗放畜牧經營的農地，以及人口數量少或人口外流，

但卻有高農業依存度的地區。最後一類是擁有特殊發展障礙，但有必要 透過農業經營來確保環境保育、景觀管理、旅遊價值或海岸線保護的地 區。至於，環境受限地區（areas with environmen- tal restrictions）

則是指受到歐盟環境保護措施的影響而無法正常發展的地區，以致於間 接造成農民所得損失與成本增加（European Communities, 2003）。由 於不利發展地區與環境受限地區，分別因受到自然條件或是環保措施的 限制，而無法正常發展的地區，雖然二者可能相互重疊，但是發展經費 的支持屬性，卻有所差異。不利發展地區係屬於天然條件限制而不適耕 作的地區，故補助計畫的目標，主要為確保農地利用與維持鄉村社區活 力；維護鄉村景觀；在環境保護的前提下，推動農耕系統永續經營。不 利發展地區的補助條件為，至少 5 年以上的農耕活動時間，且必頇採取 符合維護鄉村和保護環境的永續農耕方式，而其補助津貼額度，則視耕 地面積、生產種類、農場經濟結構、地區特有情境與發展目標、天然障 礙情況，以及解決環境問題的特方法來決定，其補助額度的上下限，最 低為每公頃農地 25 歐元，最高為 200 歐元。至於對環境受限地區的補 助，則針對因配合環保政策而遭限制或禁止耕作的地區，提供補貼

（compensatory allowance）以減少農民所得損失，唯環境受限地區的 補貼額度採取固定費率，最高每公頃為 200 歐元。

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(六)農業環境措施（§§ 22-24）：為所有會員國在鄉村發展計畫中需共同推 動的措施（§ 43. 2），旨在補助能兼顧環境保護與維護鄉村的農業生產 方式，包括農地利用方式，必頇能改善與保護環境、維護景觀特徵、涵 養自然資源、土壤與基因的多樣性；友善環境的粗放式耕作與低密度的 畜牧方式；保育高自然價值的農耕環境；保存農地上景觀與歷史特徵，

以及在農耕實務中實施環境規劃。

(七)改善農產品加工與行銷（§§ 25-28）：此項補助措施旨在改善與調整農 業產品加工和行銷，以增加農產品競爭力與附加價值。因此，其政策目 標包括引導農業生產符合市場趨勢，開發農產品新通路；改善或合理化 行銷管道或加工過程；改進農產品外觀與配製，鼓勵再利用或排除相關 的副產品或廢棄物；應用新科技；獎勵創新投資；產品品質的改善與監 督；動物健康條件的改善和監督，以及環境保護。

(八)林業治理措施（§§ 29-32）：旨在維護與發展鄉村地區森林的經濟、生 態與社會功能，其政策目標，包括森林永續管理與林業發展；維持與改 善森林資源；擴大林地。有關林業補助對象，僅限於森林與林地的私人 業者、林業協會、地方政府及其組織，而補助條件則以歐盟或個別會員 國的森林保護法定標準為依歸。

(九)促進鄉村地區適應與發展措施（§ 33）：除前述的八大發展措施外，有 關農業經營、轉型與鄉村活動等，亦可申請發展補助。其補助範圍包括 土壤改良、農地重劃(reparcelling)、建立農場救濟和農場管理服務、

優質農產品行銷、提供鄉村經濟和居民的基本服務、村里活化與發展，

鄉村遺產的保護與保存、農業活動多樣化，以提供農業相關活動的其他 收入來源、農業水資源管理、改善與農業發展相關的基礎建設、鼓勵旅 遊與手工藝活動、保護農林業與景觀保存的相關環境等項。

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九大鄉村發展措施中，職業訓練及資訊推廣，傳播科學知識與創新措施則是 可支援以上三種調適類型的策略：透過交流帄台，提升農民因應氣候變遷的知識，

如改種替代性農作物，或因應淹水的危機。輔導農民獲取資金援助的措施。歐盟 會員國或地區性開設的訓練課程，確切反應當地受氣候變遷的影響情形。氣候變 遷因應措施可將職業訓練課程納入優先執行的項目，課程內容需整合廣泛的議題，

如動物福利、農作物品種、病蟲害、動物疫情等。

三、雲林斗南案例-小地主大佃農

我國為因應加入 WTO 造成之產業衝擊，積極改善並提倡農業轉型，雲林縣斗 南地區因開放稻米與蔬果進口，造成價格開始崩跌，單位農地所得急速下降，近 二成五的田地長期休耕，大量土地被閒置，其中返鄉務農的青年子弟，以租地方 式當起佃農，引入機械化操作增加效率並減低成本，並且藉由冷藏技術與設備的

我國為因應加入 WTO 造成之產業衝擊，積極改善並提倡農業轉型，雲林縣斗 南地區因開放稻米與蔬果進口，造成價格開始崩跌，單位農地所得急速下降，近 二成五的田地長期休耕，大量土地被閒置，其中返鄉務農的青年子弟，以租地方 式當起佃農，引入機械化操作增加效率並減低成本，並且藉由冷藏技術與設備的