第四章 風險調適之土地利用轉型策略初探
第四節 風險調適之土地使用模式
風險的有效控制是針對已經形成之嚴重地層下陷地區在土地使用的條件和 方式上，有其基本的條件和限制，以及必頇面對的危機風險。地層下陷風險控制 之目的，為基於確保生命財產安全情況下，所進行風險評估、風險管理與風險調 適，進一步引導土地「條件性」、「限制性」使用之重要基礎依據。
一、風險有效控制
(一)風險評估 Appraising
風險評估主要的目的在掌握土地利用時所必頇面對之風險的形式、內涵、
強度與時機。除透過科學性方法對於地層下陷地區範圍、趨勢、成因進行掌 握外，並根據可能面對之氣候變遷所帶來之衝擊，以及相關土地利用行為的 承載容受程度，進行全面分析、診斷、評估與指認，以作為後續土地使用及 產業轉型政策及行動指導之重要基礎。
風險形式、內涵、強度與時機以及空間區域落點的辨識、分析評估與界定：含從區域層級進行地區之災害空間分布、成因之邏輯探討;從地方層級進行 嚴重下陷所形成之災害風險形式、內容、強度與時間點之辨識；環境容受脆 弱度之分析、時間與空間與社會條件回應承載力之探討及回應策略。
土地使用承受度與衝突類型之分級與綜合分析：回歸綜合性的土地使用管制（方式、強度、性質、品質）原理及內涵，以及資源永續使用以及土地使用 合宜行為者的角度，對產業型態和土地利用追可承受度與可能之衝突評估，
並且加以分級分類。分析方法包含地層下陷地區景觀安全格局與敏感地分析、
災害分級分析、土地可容受性與適宜性分析等。
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空間發展政策、制度與法令之問題癥結評估：包括地層下陷既有治理政策、土地使用與空間管制相關法令檢討、嚴重地層下陷地區空間與產業發展課題，
以及根據下陷地區承載極限有必頇建立之土地利用之指導原則等等。
(二)風險管理 Managing
風險管理基本的宗旨，在將土地面對災害風險所必頇回應的行動，有效 的納入國家組織、法令與政策執行之制度性架構中，進行綜合性的經營及管 理。風險管理核心概念，將以水、土地資源永續使用，以及社會承載「最佳 化」為基礎，指導地景、土地使用、經濟及產業轉型的策略。
在國土層級上，針對災害及風險的特性及趨勢，擬定「土地使用性質與 品質管制」、「總量管制」與「成長管理」之性能原則規範; 在地方縣市 層級上，則於區域計畫中，針對風險的形式、內涵與強度，提出「土地 使用」之限制性及條件性規定，並納入區域國土功能分區規劃，建立防 災綱要對策， 並將減災與防災管理納入都市成長管理。
針對災害風險，必頇進行分級分區之界定，以及確認在土地使用行為上 必頇承擔之風險和成本，以作為相關中央或地方發展政策與行動計畫因 應之基礎。並確保各種產業、空間、基礎公共建設與土地使用計畫，將 災害之風險納入整合災害管理規劃之考量。
在當前既有之技術性方案和工程政策行動上，除了強化非傳統工程以及 非工程管理方法之實踐效能外，應該更進一步強化（水）資源循環的管 理。根據社會承載「最佳化」的原則，建立土地利用風險管理的指導架 構。並在土地使用的方式、強度、品質、性質最佳化表現的綜合評估和 考量上，透過「禁止」、「避免」、「帄衡」、「補償」以及「促進發展」之63
原則和工具性應用，來達到對於土地使用的指導與使用行為的規範，尋 求新產業與土地使用「最適化」指導原則與「彈性管理」機制策略。
(三)風險調適 Adapting
風險調適的基本原則，在於針對災害之不可避免與不可抗力之事實，以 災害之「危機減緩」和以及與「無害共存」的調適為手段，進行土地使用行 為與被使用邏輯的策略性建置。
面對氣候變遷及未來災害的不確定性，運用沙盤推演法的動態調整及未 來情境推演，進一步建立地層下陷土地使用行為在直接和間接「致災行 為」上的「減緩」，以及土地使用行為與災害基礎規模「無害共生同構」的「調適」策略。減緩與調適必頇落實在綜合性的治理機制與行動策略 上中的洪氾、地層下陷區與海水上升，並以「區域性流域治理」為載體 的統合回應。
減緩：除了系統性的傳統的工程技術與非工程的管理方法外，地層下陷 地區必頇進行以水資源綜合管理為基礎的綜合流域治理，強化地層下陷 地區之土地使用管理，在「地表最大化入滲」、「最小化逕流管理」與「最 大化遲滯系統」等減緩機制上的回應。
調適：承認地層下陷發展情況，掌握災害的類型、強度與頻率，建構能 夠與災害共生共存的邏輯，發展合宜的生活類型與土地使用的策略，進 而推動產業與生活模式的部分置換與轉型。調適行動應合理搭配「災害 保險」與「社會補償」機制，強化空間與土地在使用上的恢復力。64
二、風險區分之差異性土地利用
基於土地利用與災害風險調適概念，地層下陷地區的土地使用面臨各種災害 潛勢的挑戰，透過災害風險分析指認土地可利用程度，從全面限制到可發展區域，
依據各類分區，提出不同管制需求，最高風險區域以避免利用且最高使用限縮，
中等風險區域以調適方法中等限縮使用，低風險區域則以減緩災害衝擊低度限縮 使用。嚴重地層下陷地區議題主要為地層下陷風險、洪災潛勢風險與地下水補注 高潛勢三面向，不同程度之風險給予各種程度的控制，在地層下陷地區應有不同 限縮與發展程度的差異性土地利用。
(一)高風險地區避免利用
水資源的綜合性復育為此對策重點，特別是避免地下水超限利用，以及 既有嚴重地層下陷地區惡化發展，相關的策略包括空間總體規劃、總量管制、
限制性策略、情境推演、補償機制與社會溝通等。
(二)中風險地區調適使用
調適策略為目前既有政策較少著墨部分，主要的動機，是為因應未來極 端氣候下災害不確定性，以調適的原則及措施，強化土地使用居住、產業、
公共設施等等行為，對地層下陷地區可能面對災害之回應能力。
策略的核心觀點，在於承認嚴重地層下陷發展情況，掌握災害的類型、
強度與頻率，建構能夠與災害共生共存的邏輯，發展合宜的生活類型與土地 使用的策略，進而推動產業與生活模式的部分置換與轉型。調適行動應合理 搭配「災害保險」與「社會補償」機制，強化空間與土地在使用上的恢復力。
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(三)低風險地區減緩衝擊
總量管制與成長管理為未來嚴重地層下陷地區土地使用布局背後核心 的運用概念。以環境承載力與社會成本承載力為基礎，土地使用與產業活動 在強度與範圍上的管制，特別是雲林地區為台灣重要的農業與養殖產出基地，
加上工業區進駐，總量管制目的便在於兼顧環境涵容能力與地方經濟發展為 目標進行產業調整，也同步使後續相關土地轉用及開發限制的配套策略，如 回饋及補償機制有所依據。
另外，成長管理依據社會發展未來趨勢和內涵的掌握，為後續提出土地 使用推動上重要內涵，特別是配合各種土地能力分類、分級分區，以國土保 育為指導原則，以限制、補償、帄衡、發展相關成長管理策略手法，引導嚴 重地層下陷地區適性且帄衡的發展，包括公共設施提供控制土地開發、品質 管控、適宜性與分期分區等皆為成長管理之策略。
圖 4-5 差異性土地利用示意圖
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