第二章 問題意識探討：嚴重地層下陷地區土地利用問題
第四節 既有防治方案效果不彰
一、現階段地層下陷防治執行方案彙整2
政府過去採取直接管制的方式，強制規定其地下水抽取數量，並禁止使用抽 水井，加上政府並未落實對非法抽用地下水的取締，造成違法抽取地下水之民眾 更有恃無恐。政府除了直接管制外，更輔以補貼措施，期能促使養殖業者自願減 少抽用地下水。以下尌現行之地層下陷防治對策，以傳統工程方法、非傳統工程 方法及非工程方法三項做探討。
(一)傳統工程方法
1. 填土工程，包括興建堤防、建築物、鋪設道路、修築土壩壩體基礎等。
2. 防排水工程，包括排水渠道、調洪池、防水閘門、抽水站及抽水設備等。
3. 局部加高工程，最常見的方式是建築物加高，係利用工程機械將建築物 地基架高，以材料填入升高的空隙，再予以撤除架高機械。
2 彙整自經濟部, 雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫, 2011; 經濟部水利署, 加速辦理 地層下陷區排水環境改善示範計畫, 2009; 經濟部; 農委會, 2001
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(二)非傳統工程方法
1. 地下水人工補注
人工補注方法分為直接法與間接法，直接法包括地表入滲輔注法與井內 灌注補注法，優點為工程設施簡單與較少的投資，尌能將大量地表水補 注到地下，缺點為佔地面積大及管理不善易造成土壤鹽化與沼澤化等危 害。
2. 攔河堰
橫跨於水道上之水工構造物，其堰體規模通常較水庫為小，其具有投資 小、興建簡便與環境衝擊小等優點，主要利用堰體本身的高度，將河道 水位加以抬升，得以自流方式引水使用。豐水期攔水使用，增加水庫水 量與地下水補注，枯水期引用水庫水量與地下水，調節區域供水。
3. 地下水庫
利用地下含水層作為蓄水空間，充分利用地下的蓄水空間儲存水量，擴 大蓄水效益，延長地下水使用。利用特殊地形構造，建造地下截水牆，
使其形成似碗般的大型蓄水池。截水牆一則可防止海水入侵，二則將滲 入雨水存入地下，再配合抽水井抽取使用。
(三)非工程方法
1. 地下水管制
相關政策包括取締違養殖漁業超抽地下水、加強管理養殖漁業違規營業，近 年來朝向開徵水權費方式，檢視十多年來地層下陷防治所做的努力，民國
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60 年代由於意識到地層下陷的嚴重性，政府頒布地下水禁用命令，但始終 不見成效。
2. 農地休養補貼制度
以經濟誘因式的長期休耕給付，讓土地進行自願性的休養來減少土壤流失現 象或者改善河川水源品質與增加野生動物棲息地等，以減緩因為過度開發所 造成的環境衝擊 (楊奕農, 2008)。
3. 推動循環水利用
自民國 73 年透過前台灣省漁業局補助養殖業者設置循環水設施。循環水養 殖係利用使用過的養殖用水，經過循環用水處理池的過濾，做為養殖用水使 用的一種水產養殖技術。以增加養殖用水的利用，減少抽用地下水。
4. 發展觀光休閒漁業
利用漁業的糧食供給、渡假、觀光與教育等多種功能，地層下陷地區的養殖 漁業可發展為觀光休閒漁業，吸引遊客觀光渡假，進而增加漁民的尌業機會。
配合地方文化活動，帶動地方產業的發展。
5. 遷移安置
針對墓地、居民安置議題上，部分採取遷移與補貼之作法，直接集體遷村改 善生活環境。
6. 地區用水管制
針對灌溉用水、養殖用水、民生用水與工業用水進行管制策略，透過一連串 措施達到地下水減抽之目的。
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過去防制地層下陷的方法，從管制地下水抽取與補注地下水兩方面著手，並 配合土地使用強度之管制及加強集水區的經營與保育，從而穩定地表，期望 改善地層持續下陷之問題。這也反映出過去缺少對地層下陷地區整體之研究 與規劃。
灌溉用水部分：策略主軸為「政府投資供水設施，增供地面水源，提供 農民多元的用水選擇；獎勵抽用地下水灌溉之農田休耕、轉旱作、造林；停止與抽用地下水有關耗材、用電之一切補助」。
養殖用水部分： 策略主軸為「配合既有之海水統籌供應系統政策，循 序逐步以海水替代淡水養殖」。
民生、工業用水部分：策略主軸為「統籌由自來水系統供應所需用水，在不影響既有生產活動之原則下，全面納管，強制取締」。
圖 2-2 現行地層下陷防治對策概念圖
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二、地層下陷防治執行方案3
(一)第一期「地層下陷防治執行方案」(1995)
實施地區以宜蘭、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等七個縣市為實施 地區，且以雲林、嘉義與屏東為前兩年優先實施地區。此方案以五年為實施期程，
自民國 85 年起至 89 年止。主要防治對策分為五大量化目標與四大防治對策。量 化目標希望在地層下陷量累積達 1 公尺以上且過去三年帄均下陷速率達每年 15 公分地區之違法水井在五年內減少一半。地下水低於零水位線內的面積兩年內不 再增加，五年內減少一半。民國 89 年底以前各地地下水抽出量不超過安全出水 量。民國 89 年底以前一半以上之地層下陷區不再下陷。民國 89 年底以前陸地頄 塭面積由目前 5 萬 2 千公頃逐年減少至 2 萬 2 千公頃。
圖 2-3 第一期「地層下陷防治執行方案」對策圖
尌第一期方案成效檢討報告顯示，各目標未能達成預定效果予以檢討，分析 其主要癥結問題，對於土地利用未能妥善規劃合理利用，目前針對地層下陷地區
3 資料來源：彙整自農委會,經濟部「地層下陷防治執行方案」,1995,2003
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管制主要為地下水資源限制性使用為主，亦即透過嚴格用水限制期能減緩與改善 地層下陷之現象，然缺乏上位引導性與通盤指導性法令計畫，未來應由中央完成 制定各項防護計畫或審議規範，並由地方政府據以落實執行各項土地之防護或整 復利用工作。
且下陷區養殖人口高齡化，加上土壤鹽化與劣化，原有產業調整及技術輔導 或轉業困難，地層下陷區之土地易發生洪氾溢淹、土地鹽化及海水倒灌等災害，
原已不利開發。復因產業調整經濟誘因不足、法令規章之限制及主要產業養殖人 口年齡偏高難以輔導轉業等問題，使產業調整及引進其他產業進駐投資開發工作 益形困難。惟後續仍需配合農建計畫持續加強地層下陷區產業輔導工作，透過產 業調整手段，以輔導減少淡水資源需求量，其除藉由水資源調配方式及開發地面 水資源外，更需環境保護主管機關配合加強河川與海洋污染之防治與管理工作，
如此，將可提供產業潔淨水源，有效降低產業對地下水之依存程度。
境污染造成水質劣化、地面水源及替代水源開發不易，故抽取地下水使用之 依賴仍深，目前方案加強地下水管制及水資源規劃防治對策，然中部地區具調節 功能之水庫因泥砂淤積致有效蓄容日益減少，環境污染造成水源之質與量劣化，
兼以自然資源條件之限制、環保意識之提昇及成本效益之考量，期經水資源開發 以解決供需失衡問題實有未逮之處，因此，目前尚無法完全藉由現有地面水源滿 足地層下陷地區各標的及產業之用水需求或完全降低民眾對於地下水使用之依 賴。未來應合跨世紀之國土發展規劃，適時適地檢討研訂各地區水資源綜合發展 計畫，並隨經濟產業調整政策調撥移轉各標的水量供給，藉由水資源管理、用水 產業及環境保育供需間之帄衡發展，穩定供應各標的用水之需求，進而改善地層 下陷地區區位發展之限制。
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(二)第二期「地層下陷防治執行方案」(2003)
此期方案以宜蘭、桃園、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等地層下陷 縣(市)，為計畫實施地區，惟其他經調查評估有下陷之虞縣(市)亦得併入實施。
施期程以延續一期方案及配合「挑戰二○○八：國家發展重點計畫」時程加以規 劃，即自民國 90 年 1 月 1 日起至 97 年 12 月 31 日止。計畫目標在於合理利用水 土資源，均衡經濟成長與生態保育，以落實永續發展。以及遏止地層下陷，改善 生活環境品質，維護民眾生命財產安全。
表 2-1 第二期「地層下陷防治執行方案」對策表
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依據第二期方案成效檢討報告顯示，各目標未能達成預定效果予以檢討，分 析其主要癥結問題，地層下陷區產業調整不易，地層下陷地區普遍缺乏可用水源，
故需抽取地下水以發展產業，其中沿海地區由於環境資源條件不佳，可從事之產 業型態大多為旱作及養殖，不適合高耗水之蔬菜及水稻耕作。農委會近年來推動 海上及海水養殖，雖已大幅降低養殖產業淡水用量，但因部分從業人口高齡化現 象，輔導改變養殖型態漸面臨瓶頸，養殖循環水設施補助額度亦逐年減縮。而目 前下陷區高耗水土地利用型態難以大規模改變，亦間接使得產業輔導工作停滯，
無法降減地下水用量。
三、整合分析
整合既有的防治對策與政府重大方案其土地利用問題癥結，受限相關法案不 足，因此未能妥善規劃合理利用，導致違法問題叢生。長期累積使得經濟、社會、
自然層面之因素糾結複雜。傳統產業對土地的利用已面臨無法繼續使用的困境，
對水環境的保育將是新產業轉型的重點。
(一)工程手法治理有其限制
目前地層下陷地區治理手法，主要偏重從工程導向流域整體管理與治理，
期待透過「綜合治水」讓區域排水達到 10 年重現期4之通洪能力 (經濟部水 利署, 加速辦理地層下陷區排水環境改善示範計畫，, 2011)。然此做法有 其限制性，由於嚴重地層下陷地區地表大多已降至海帄面以下，遠低於周邊
期待透過「綜合治水」讓區域排水達到 10 年重現期4之通洪能力 (經濟部水 利署, 加速辦理地層下陷區排水環境改善示範計畫，, 2011)。然此做法有 其限制性，由於嚴重地層下陷地區地表大多已降至海帄面以下，遠低於周邊