第四章 風險調適之土地利用轉型策略初探
第二節 永續土地使用邏輯-開發帄衡補償機制
一、開發行為土地調節模式
對於新產業與土地利用之開發行為，應結合創新土地使用管制方式，研擬下 陷地區開發帄衡補償機制。下陷地區之整體土地，其治理概念應為「每一塊土地 均有其滲透與水資源任務」，因此開發補償與帄衡機制，應回歸到開發區域本身 之回應，應用學理上「侵擾（Eingriffe）」概念，亦即在傳統對於土地使用的規 範中，「自然」並未被視為重要的考量，原因是在人類發展的過程中，是以土地 資源最大利用及開發作為目標，做為人類使用。由於開發行為對於土地所產生的 侵擾，因此，對於土地調節內具體可分為─禁止、避免、帄衡、補償 ，具體說 明如下：
禁止：若未能避免對自然環境之損害，或未能予以充分帄衡，對自然環境的 侵擾必頇禁止。
避免：對於自然及景觀所產生損害可避免者，應要避免。
帄衡：對於環境侵擾與規定期限內所進行的自然保護及景觀維護。
補償：對於環境侵擾與規定期限內所進行的自然保護及景觀補償，帄衡與補 償的差異為如下：表 4-1 「帄衡」與「補償」之差別
帄衡 補償
功能 「相同」的功能 「類似」功能、物種 時間 25 年內，目標物種能夠被恢復 超過 25 年才能恢復 空間 在同一個功能空間 不再同一個空間中
上述對於禁止、避免、帄衡、補償之機制，主要參考「德國之國土空間規劃 體系」 經驗，基於「自然資源保護法」所訂定原則指導土地使用。傳統上，土
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地使用計畫主要區分主要計畫(F-plan)與細部計畫(B-plan)，其內涵主要為使用 方式與使用強度之規範；而透過景觀保護計畫所訂定分區治理原則，可透過禁止、
避免、帄衡、補償之機制來達到對於土地使用的指導與使用行為的規範，以回應 傳統土地使用管制所忽略土地「品質」與「性質」的特性掌握。
圖 4-1 德國國土空間規劃與景觀體系之關係 資料來源：(曾梓峰 & 陳子文,2007)
二、荷蘭低地治理經驗
近年來荷蘭之水患治理為因應氣候變遷與複合性洪災之情況，除了以本身擁 有之工程技術防範洪水外，更透過回復自然的手法企圖將過往開發所佔據河川、
湖泊的土地重新歸還給河川，還地於河(Make Room For The River)6是目前荷蘭 正在積極進行的治水對策。Make Room For The River 還地於河與 ARK 計畫7之 宗旨 Make Room For The Climate 是相呼應的，皆同樣透過軟性工程手法、策 略行動等方式來適應、減緩氣候變遷下所造成的影響。
6 目標預計於 2015 年將萊茵河河道的容量從 15000m3/s 提升為 16000m3/s。
7 荷蘭於 2007 年 11 月公佈國家調適策略（National Adaptation Strategy；De Nationale Adaptatiestrategie；VROM et al. 2007b），此國家策略的主旨是為氣候預留其變化之空間
（MakeRoom forClimate）
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荷蘭實施還地於河之治水與土地使用管制規定，強調了與水共處的環境，在 土地使用管制規定中，荷蘭也限制了海岸、未開發土地的發展，以及位於已發展 洪氾區的遷移或發展，而這部份的問題更牽涉了荷蘭本身的土地制度、徵收制度、
遷村安置以及財務帄衡等議題。當然並非所有還地於河的計畫都涉及遷村與安置，
這些位於洪氾區卻已開發的區域，荷蘭政府在執行還地於河計畫時亦搭配新的都 市計畫引入，詴圖創造更多具魅力、吸引人的水岸空間，並且藉由還地於河的機 會引入觀光、商業、居住功能。
還地於河後不是將人類所佔據之區域還給自然而已，而是藉由這個機會詴圖 引入一種新的水岸生活型態，荷蘭在與水共生、因應氣候變遷之際仍透過都市空 間規劃來掌握氣候變遷下的都市發展，不僅可作為住商混合的綜合發展區，透過 水岸風貌的經營以及都市空間的發展再利用，荷蘭政府除了兼顧治水外更發展了 新的城區以及創造新的經濟發展，此開發帄衡補償機制可作為地層下陷於土地使 用管制上之參考。
圖 4-2 還地於河計畫策略圖
(資料來源： Ruimte voor de river, 2010)
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