我國嚴重地層下陷地區災害風險分析與土地利用轉型策略 – 以雲林縣為例

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(1)國立高雄大學創意設計與建築學系研究所碩士論文. 我國嚴重地層下陷地區災害風險分析與土地利用轉型策略 – 以雲林縣為例 The Severe Land Subsidence Areas Risk Assessing and Land Use Strategy ─ A Case Study of Yunlin County. 研究生：徐阡育撰指導教授：曾梓峰博士. 中華民國一百零二年七月.

(2) 我國嚴重地層下陷地區災害風險分析與土地利用轉型策略 – 以雲林縣為例指導教授：曾梓峰博士 (教授) 國立高雄大學創意設計與建築學系學生：徐阡育國立高雄大學創意設計與建築學系摘要近年我國地層下陷引發之災害，其衍生之問題造成國土安全問題，針對嚴重地層下陷地區進行土地利用策略之探討，經監測數據發現雲林縣地層下陷之現象乃由於地下水超抽所致，過去地層下陷集中於沿海地區，而近十年則往內陸地區集中之趨勢。由於地勢、地層下陷與氣候變遷之影響，經相關資料結果顯示，嚴重地層下陷地區，面臨淹水與地層下陷等複合性災害衝擊，進而造成區域發展與災害惡性循環之困境。經相關學理分析，雲林縣嚴重地層下陷地區土地包含洪泛、暴潮、低地、鹽化等問題，本研究對地層下陷地區進行災害風險分析指認，以國外經驗借鏡農村地區發展制度，考量災害風險因素予以各類因應對策；對於「不利發展地區(洪災地區)」與「環境受限地區(地盤持續下陷地區)」，由於顧及人民生活權益問題，雖其成因不同，但應給予相當補助與補償，減少對災害土地之利用。由於地層下陷地區主要以農業為產業主體，地區產業與空間屬於農村結構，本研究建議在現行條件上，不利於透過引進新產業或進行生產產量提升，相對的，應可借鏡參考歐盟「農村」到「鄉村」的發展模式，以及日本里山倡議的社會生態-生產地景的適性經營方式，作為農村地景保育之參考。然而，根本性的解決地層下陷問題，應從水資源控管與長期監測層面著手，區內產業發展方向及配套土地使用管制措施作為調適(adaptation)方式。. 關鍵詞：地層下陷、土地利用策略、鄉村發展 I.

(3) The Severe Land Subsidence Areas Risk Assessing and Land Use Strategy ─ A Case Study of Yunlin County Advisor(s): Dr.(Professor) Tseng Tse-Fong Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung Student:Syu Cian-Yu Department of Creative Design and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT In recent years, land subsidence resulting composite disasters. This study aims to investigate the industrial transformation and land use strategies for land subsidence zone of in Yun-Lin. The monitoring data shows that land subsidence of the area is caused by over pumping of the groundwater. Furthermore, the occurrence of land subsidence phenomena has gradually shifted from costal to inner land area for the last decade. Due to its low-lying geographies and climate change, the zone is impacted both by flooding and land subsidence. Through previous studies, the severe land subsidence zone of Yun-Ling and is proven a hazardous area threatened by flood, storm surge, low-lying landform and salinization. Such vulnerability therefore pressurizes a more strict land use regulation. In terms of industrial transformation, it is suggested to concentrate industrial production according to different hazard zones identified in this study. On the one hand it reduces the amount of water consumption, on the other hand it minimizes the relevant cost to remedy the possible hazards. For people resides on the less favored areas (flooding) and areas with environment constrains (ongoing land subsidence), it is suggested to offer reasonable subsidies to compensate people’s rightful interest and thus to reduce the utilization of this hazardous land ultimately. Moreover, as the industrial and spatial structures of this zone are still framed by traditional agricultural village, the strategy to introduce new industry or improve II.

(4) agricultural production technique is not supported by this study based on current condition of the region. It proposes to European Union’s ‘village-to-rural’ development model to construct policies and financial investment in subsequent years.However, the improvement to fundamental problem of land subsidence requires a more comprehensive program. Industrial transformation and land use strategy of the region could contribute part of responses towards land subsidence as ‘adaptation approach’ . Keywords: Land subsidence, land use strategy, rural development. III.

(5) 謝誌. 兩年的研究所生涯轉眼即逝，當初尌讀研究所是自己下的決定，能夠順利完成碩士學位則需要感謝許多人對我的幫助。最要感謝的人，尌是我的指導教授曾梓峰老師，從進入高大都建所尌讀開始，曾老師規劃領域擁有最新的視野，在學習一段時間後，當決定論文指導教授時，便決定跟隨曾梓峰老師，一方面學習規劃同時從中尋找論文的靈感，也賺取不少工讀金。特別是，跟著曾老師透過活動見識國際的規劃視野，吸取更多的國外經驗，是研究所生涯一大收穫。. 兩年的日子過去，進入都市發展與建築研究所尌讀修課期間，要感謝曾老師與研究室成員貞岑、郭宇罕學長與吳重漢學長，不論是知識經驗、GIS 學習應用、學業與論文研究過程中都給予我相當大的幫助。協助郭宇罕學長所完成的研究案子也讓我獲益良多，不僅是案子內容更多的是對外活動與溝通能力的經驗學習，更重要的是從中找到論文的靈感，幫助我順利完成論文的寫作。以及要感謝宗翰、重漢、雅雯、瑭真學長姐們的學習經驗分享，讓我的研究所學業順利。. 同時也要感謝所上陳啟仁老師、劉安帄老師、廖硃岑老師，這些時間修課過程與日常生活中的指導；以及口詴委員，丁澈士老師與吳文彥老師，感謝兩位老師抽空參與論文考詴並給予論文上的指導。. 還要感謝我的同學們，孟蓀、于津、翊瑄、兆玄、佩璇、春霖、芃麟、沛旋、詵涵、光盛、馨萱、春德、有詳…，以及交換生艷卿，謝謝你們兩年來的陪伴。最後謝謝我親愛的家人、好友們，因為家人的支持讓我無憂無慮努力完成學業，一直陪伴著我相互扶持，感謝所有人對我的幫助。. 徐阡育. IV. 謹誌. 2013 年 7 月.

(6) 目錄第一章緒論 .......................................................................................................... 1 第一節研究動機與目的 ............................................................................... 1 第二節研究範圍與內容 ............................................................................... 2 一、研究範圍 ......................................................................................... 2 二、研究內容 ......................................................................................... 4 第三節研究方法與架構 ............................................................................... 4 一、研究方法 ......................................................................................... 4 二、研究架構 ......................................................................................... 7 第二章問題意識探討：嚴重地層下陷地區土地利用問題 .................................. 7 第一節不當土地利用模式 ............................................................................ 8 第二節產業衰退與地景破壞惡性循環 ....................................................... 10 第三節災害衝擊影響土地邊緣化 .............................................................. 11 一、海水倒灌、洪災災害 .................................................................... 11 二、地下水水質鹽化............................................................................ 12 三、土壤鹽化 ....................................................................................... 12 四、房地產經濟衝擊............................................................................ 12 五、產業發展受限 ............................................................................... 12 六、公共建設停擺 ............................................................................... 12 七、土地劣化 ....................................................................................... 13 八、嚴重災害地區風險與復育課題 ..................................................... 13 第四節既有防治方案效果不彰 .................................................................. 14 一、現階段地層下陷防治執行方案彙整.............................................. 14 二、地層下陷防治執行方案 ................................................................ 19 三、整合分析 ....................................................................................... 22 第三章理論與時勢：尋求「轉型」的土地使用概念與策略 ............................. 24 第一節歐盟鄉村發展政策 .......................................................................... 24 一、鄉村發展政策歷程概述 ................................................................ 24 二、歐盟鄉村發展法案 ............................................................................... 26 三、雲林斗南案例-小地主大佃農 ........................................................ 30 第二節歐盟因應氣候變遷風險調適措施 ................................................... 33 一、歐盟氣候變遷風險管理與調適措施.............................................. 33 二、不同氣候風險危害之調適............................................................. 34 第三節日本里山生態永續經營模式 ........................................................... 39 一、里山倡議概述 ............................................................................... 39 二、里山倡議關鍵行動 ........................................................................ 41 第四節地層下陷國際治理案例 .................................................................. 43 V.

(7) 一、日本東京江東區、大阪、神奈川野比 .......................................... 43 二、美國加州 Antelope Valley.............................................................. 44 第四章風險調適之土地利用轉型策略初探 ....................................................... 48 第一節「農村」結構轉型「鄉村」結構 ................................................... 48 第二節永續土地使用邏輯-開發帄衡補償機制........................................... 50 一、開發行為土地調節模式 ................................................................ 50 二、荷蘭低地治理經驗 ........................................................................ 51 第三節災害風險分析建構 .......................................................................... 53 一、基本資料的準備............................................................................ 53 二、運用之分析工具與方法 ................................................................ 57 三、分析過程與架構............................................................................ 60 第四節風險調適之土地使用模式 .............................................................. 61 一、風險有效控制 ............................................................................... 61 二、風險區分之差異性土地利用 ......................................................... 64 第五節小結 –風險調適之土地利用轉型策略 ............................................ 66 一、土地利用與災害風險調適............................................................. 66 二、農村轉型與產業發展 .................................................................... 66 第五章實證研究：雲林縣嚴重地層下陷地區 ................................................... 67 第一節雲林縣地層下陷背景與趨勢分析 ................................................... 67 一、地層下陷成因與趨勢概述............................................................. 67 二、自然條件分析 ............................................................................... 69 三、社會條件分析 ............................................................................... 73 四、水資源運用分析............................................................................ 74 五、土地使用管制概述 ........................................................................ 76 六、嚴重地層下陷鄉鎮深度訪談 ......................................................... 77 七、嚴重地層下陷地區綜合課題 ......................................................... 78 第二節災害風險分級分區指認 .................................................................. 81 一、地層下陷風險分析 ........................................................................ 81 二、洪災潛勢風險分析 ........................................................................ 84 三、地下水補注潛勢分析 .................................................................... 93 第三節雲林地層下陷地區土地利用轉型策略 ............................................ 95 一、災害與風險管理策略 – 政府部門層級 ........................................ 95 二、農村轉型多元策略 – 農場民眾層級 ...........................................101 第六章結論與建議 ...........................................................................................106 第一節結論 ...............................................................................................106 第二節後續研究建議 ................................................................................107 參考文獻 ............................................................................................................108 附錄 ....................................................................................................................112 VI.

(8) 表目錄表 2-1 第二期「地層下陷防治執行方案」對策表 ............................................. 21 表 3-1 歐盟鄉村發展政策演變 ........................................................................... 25 表 3-2 洪水風險之因應措施 ................................................................................ 36 表 3-3 乾旱及水資源缺乏風險之因應措施.......................................................... 37 表 3-4 海帄面上升之因應措施 ............................................................................ 38 表 4-1 「帄衡」與「補償」之差別 .................................................................... 50 表 4-2 地層下陷潛勢風險運用圖資表 ................................................................. 53 表 4-3 洪災潛勢風險運用圖資表......................................................................... 54 表 4-4 地下水補注潛勢風險運用圖資表 ............................................................ 57 表 4-5 地理資訊系統運用面向、工具表 ............................................................ 58 表 5-1 嚴重地層下陷地區之網格劃設統計.......................................................... 68 表 5-2 土地使用分區分析表 ................................................................................ 76 表 5-3 嚴重地層下陷地區內陸鄉鎮訪談彙整 ..................................................... 77 表 5-4 嚴重地層下陷地區沿海鄉鎮訪談彙整 ..................................................... 78 表 5-5 地層下陷潛勢風險評估結果彙整表(村里範圍) ....................................... 82 表 5-6 地層下陷風險分級標準參考表 ................................................................ 85 表 5-7 淹水潛勢分級標準參考表........................................................................ 85 表 5-8 暴潮溢淹分級標準參考表......................................................................... 86 表 5-9 洪澇/海岸災害風險分級參考表 .............................................................. 86 表 5-10 洪澇/海岸災害風險分級內容 ................................................................ 87 表 5-11「地層累積下陷」與「洪澇/海岸災害」風險分級參考表 ..................... 88 表 5-12 「地層累積下陷」與「洪澇/海岸災害」風險分級內容 ....................... 89 表 5-13 洪災高潛勢風險評估結果彙整表(村里範圍) ......................................... 91 表 5-14 洪災中潛勢風險評估結果彙整表(村里範圍) .......................................... 91 表 5-15 災害風險地區概述表 .............................................................................. 95 表 5-16 農業、工業、養殖、畜牧耗水分析彙整表 ..........................................103. VII.

(9) 圖目錄圖 1-1 研究範圍圖(雲林縣嚴重地層下陷地區) .................................................... 3 圖 1-2 土地適宜性分析概念矩陣表示意圖............................................................ 6 圖 1-3 研究流程圖 ................................................................................................ 7 圖 2-1 地層下陷災害衝擊概念圖........................................................................ 13 圖 2-2 現行地層下陷防治對策概念圖 ................................................................ 17 圖 2-3 第一期「地層下陷防治執行方案」對策圖 ............................................. 19 圖 3-1 里山地景示意圖....................................................................................... 39 圖 3-2 里山倡議概念架構圖 ............................................................................... 41 圖 3-3 Antelope Valley 現況土地使用分析圖 ....................................................... 47 圖 4-1 德國國土空間規劃與景觀體系之關係 ..................................................... 51 圖 4-2 還地於河計畫策略圖 ............................................................................... 52 圖 4-3 重疊分區示意圖....................................................................................... 59 圖 4-4 地層下陷土地使用模式分析流程 ............................................................ 60 圖 4-5 差異性土地利用示意圖 ........................................................................... 65 圖 5-1 雲林地區民國 90 年至 100 年最大下陷速率與持續下陷面積分析圖 ....... 68 圖 5-2 雲林地區水文分布圖 ............................................................................... 70 圖 5-3 雲林彰化濁水溪流域地形地勢圖 ............................................................ 71 圖 5-4 濁水溪沖積扇扇頂、扇央、扇尾分佈示意圖.......................................... 72 圖 5-6 雲林縣農業產值分析 ................................................................................ 74 圖 5-5 嚴重地層下陷地區從業人口比例 ............................................................ 74 圖 5-7 土地使用分區示意圖 ............................................................................... 76 圖 5-8 地層下陷潛勢風險分級操作流程 ............................................................. 82 圖 5-9 地層下陷潛勢風險分析圖........................................................................ 83 圖 5-10 洪災潛勢風險分析流程圖....................................................................... 84 圖 5-11 洪澇/海岸災害風險分級圖 .................................................................... 87 圖 5-12 「地層累積下陷」與「洪澇/海岸災害」風險分級圖 ........................... 89 圖 5-13 洪災潛勢風險劃設分級操作流程 .......................................................... 90 圖 5-14 洪災潛勢風險分析圖 ............................................................................. 92 圖 5-16 地下水補注潛勢分析示意圖 .................................................................. 94 圖 5-17 嚴重地層下陷災害風險與土地使用管制疊圖示意圖 ............................ 96 圖 5-18「地表水貯留」規劃示意圖 ...................................................................101 圖 5-19 環境受限與不利發展區範圍示意圖.......................................................105. VIII.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的近年我國地層下陷料查結果顯示，台灣中部地區雲林、彰化地層下陷之問題，已由沿海逐漸轉向內陸化趨勢，其持續下陷面積廣達約 530 帄方公里，嚴重影響當地居民生活環境與重大建設之安全性，且限制了地區產業發展與投資開發。本研究探討我國嚴重地層下陷地區傳統產業結構造成的土地使用問題癥結分析，並初探土地利用轉型之可能策略，作為嚴重地層下陷所在地區未來發展之參考。雲林縣嚴重地層下陷地區面積及下陷速率居全國各縣市之冠，2005 年的下陷速率為 11.6 公分，累積下陷量為 2.36 公尺，持續下陷面積為 678.6 帄方公里，仍在持續下陷中。雲林縣以農業為主要土地利用型態，且為台灣地區地下水資源最為豐富的地區，但由於 1980 年代農產品價格欠佳，而相對養殖漁業利潤優厚，沿海地區土地力逐漸轉為漁業養殖使用，由於地表水欠缺，因此需仰賴大量地下水支持，因而長期大量超抽地下水，造成地層下陷(經濟部等，2005)。由民國 90~99 年間目前利層下陷趨勢分析，地層下陷之現象逐漸由沿海轉向內陸，雲林縣下陷中心往內陸之虎尾鎮、土庫鎮、元長鄉與褒忠鄉等四個鄉鎮移動，而下陷地區因地勢低窪容易成為洪泛影響地區，造成二次災害影響。檢視近年針對地層下陷地區曾擬定相關防治方案與政策，如 1995 年第一期與 2003 年第二期的「地層下陷防治執行方案」，內容包含通盤的規劃地層下陷地區土地使用，加強地下水的管制與規劃及下陷地區產業輔導等，但受限於產業轉型居民接受度不高及經費不足等因素其成效不高。在 2010 年行政院提出國土空間發展策略計劃，內容針對地層下陷地區推動產業轉型再發展具體土地利用轉型建議：「配合農村再生之整合型農地整備，調整沿海 1.

(11) 地層下陷之農村聚落，將原地層下陷地區土地劃為永久農地，並推動地層下陷地區產業轉型再發展，辦理休耕補助或政府依法取得土地，轉型為自然生態濕地公園、人工湖或滯洪池，並配合帄地造林政策，輔導發展溼地生態觀光。辦理改善示範計畫，以人口稠密、公有地比例高、產業可配合之地區為主要範圍。(行政院，2010)」，初步提及土地利用轉型帶入生態保育與永續農地發展策略，對土地的永續及最佳化發展觀念。環境變遷與傳統產業型態不當的土地使用，對已受傷之土地造成二度剝削，永續發展的土地使用從土地與資源的「最大利用」轉為強調知識與技術運用為基礎的「最有效利用」，作為土地使用新產業知識型經濟的綜合考量。從土地的使用、保育及災害的角度探討地層下陷地區的課題，結合土地的永續發展概念，假設其下陷地區仍頇使用，對開發行為的帄衡補償機制，以及考量風險和適宜的概念等，提出合理的土地差異性利用模組。因此，本研究詴圖以雲林縣為例，企圖達到以下之研究目的：一、探討嚴重地層下陷地區土地使用問題癥結。二、回顧國內外農村轉型相關案例與思維做為土地利用轉型策略指導。三、初步提出因應不同區域條件之永續發展的土地應用模式，並針對已下陷或持續下陷及洪災影響地區擬定因地制宜的土地利用策略。. 第二節研究範圍與內容一、研究範圍本計畫係針對雲林「嚴重地層下陷地區」進行探討，依據民國 86 年度行政院核定之「農地釋出方案」第陸項第七款：「為使地層下陷區土地更為有效利用，經經濟部公告之嚴重地層下陷區範圍內之農地變更得免繳回饋現金，以鼓勵優先使用該地區農地」，經濟部水資源局遂於民國 87 年度公告「嚴重地層下陷區」。 2.

(12) 目前針對「嚴重地層下陷地區1」範圍指地層下陷累積總量(五十公分)、下陷年帄均速率達一定程度(每年十公分)以上，且對防洪、排水、禦潮或環境產生重大影響，並經中央水利主管機關會商各目的事業中央主管機關劃定公告之地區。雲林縣劃設全區嚴重下陷縣市包含沿海麥寮鄉、台西鄉、口湖鄉、四湖鄉水林鄉以及內陸地區元長鄉與土庫鎮，部分劃設地區包含崙背鄉、褒忠鄉、虎尾鎮、東勢鄉、大埤鄉、北港鎮，總面積達約 720.92 帄方公里。相關之實證研究調察與資料收集以雲林縣及部分濁水溪流域為主，如下圖所示。. 圖 1-1 研究範圍圖(雲林縣嚴重地層下陷地區). 1. 資料來源：彙自經濟部水利署，2005，嚴重地層下陷地區劃設作業規範 3.

(13) 二、研究內容探討雲林地層下陷成因與土地使用問題癥結，因過去土地利用造成之環境衝擊，包含災害、水資源、土地與經濟層面，尋求土地使用「轉型」 (transformation)的概念與策略，而轉型必頇與過去及現實做對話，並非排斥性的異體移植和直接取代，過去傳統產業往往為了生活與利益不當的利用對土地造成剝削，當土地無法承載、超過負荷時，也受到自然的反撲-下陷、洪災與土地劣化等影響威脅。因此本研究綜合國內外相關文獻與案例資料，從中尋求土地使用的轉型之社會承載最佳化與資源永續循環利用的最佳化，土地使用新持俺業知識型經濟轉化的綜合考量，從土地與資源的「最大利用」，轉型為強調知識與技術運用為基礎的「最有效利用」。建立地區新產業與土地使用全新的「資源循環使用邏輯與技術運用」，對水的運用不再是傳統資源利用，而是循環利用兼顧永續發展與資源保育的帄衡。再經由土地適宜性之環境敏感分析指認嚴重地層下陷重要敏感地區，包含洪災、地層持續下陷與地下水補注等區域，依風險管理概念給予不同分級的差異性使用概念。. 第三節研究方法與架構一、研究方法 (一)文獻分析與案例分析法本研究將針對地層下陷成因與環境衝擊相關文獻，包括：災害面、水資源面、土地面、經濟面與治理對策進行文獻蒐集，透過資料彙整進一步釐清造成地層嚴重下陷之成因議題、具體可行之各種治理對策，以及因應產業轉型與土地使用管制管理機制之作法。. 4.

(14) 另外，針對相關土地利用轉型成功案例分析，將針對國內外相關成功案例進行深入分析，並彙整地區產業轉型與土地管制相關做法之參考，目前初步擬探討案例為歐盟農業政策、日本里山農村地景保育經驗及荷蘭洪患治理帄衡補償機制，未來在產業發展需求勢在必行時，可以參考此案例之作法。 (二)沙盤推演‧動態調整階段性規劃傳統規劃強調對未來的抽象預測(如典型都市計劃的人口推估)。「沙盤. 推演法（Szenario）」是一種以實兵操作來取代傳統對計畫結果的抽象預測，其方法原理是規劃與研究者以現有真實的情境，創造出一種模擬未來規劃結果的真實可理解之圖像，有利於後續工作之進行。因此沙盤推演法是一種針對未來導向(future-oriented)的研究，包括趨勢分析、判斷、預測、變化分析、敏感性分析、照片分析等真實可能性推演之研究方法，透過描述現況、未來可能情況，以及一系列可能會導致改變目前狀態成為未來狀態之事件 (Wollenberg, Edmunds,& Buck,2000) 。因此，透過沙盤推演法，針對未來土地使用與產業發展不確定性的不同劇本與策略發展，重點將著重於“如果我們如何，未來將會發生什麼事”來喚起不同利害關係人之參與可能。本研究以透過三階段動態調整概念，將「全面管制」的做法，運用沙盤推演法轉化為三套劇本，考量災害復原減緩、成本、社會抗爭、民眾可接受程度、調適原則等，於對話過程中尋找最適化策略與解答。 (三)深度訪談法針對雲林與彰化地層下陷成因、產業發展課題、產業轉型空間發展策略、現行土地使用管制機制等面向進行深度訪談，重點為：. 5.

(15) . 地層下陷成因、產業與課題釐清. . 未來產業轉型與空間發展策略可行性評估釐清. . 現行土地使用管制機制與調整方案評估釐清. (四)土地適宜性分析法土地適宜性分析法(Land use Suitability Analysis)為環境規劃之一種工具，可藉以分析自然環境對各種土地使用之潛力與限制，確保開發行為與環境保育目標相容，有效將資源做最適之空間分配。因此，環境敏感地區之開發利用，可藉由土地適宜性分析，瞭解土地資源的容受力，配合土地使用活動之需求，分析自然資源提供進行土地使用之適宜性，已達開發與保育兼顧之目標。本研究針對此工具之運用，主要係針對嚴重下陷地區進行災害與敏感地分級分類，並依照可發展等級強度，建立不同適宜發展等級之土地使用建議與區域分布。. 圖 1-2 土地適宜性分析概念矩陣表示意圖. 6.

(16) 二、研究架構緒論. 研究範圍與內容界定嚴重地層下陷地區土地利用問題問題意識. 1.既有土地利用模式惡化地層下陷 2.產業衰退與地景破壞的惡性循環 3.災害與社會衝擊影響造成土地邊緣化問題 4.既有防治方案模式檢討. 學理性之研究. 尋求「轉型」的土地使用概念與策略. 理論與時勢. 1.歐盟共同農業政策之鄉村發展 2.歐盟因應氣候變遷風險調適措施 3.日本里山生態永續經營模式國內外治理模式案例借鏡. 風險調適定義工具與架構土地指導原則. 鄉村永續經營策略. 風險調適之差異性土地利用分級分析災害潛勢分析工具. 分析基本工具建構. 結論建議.  洪災潛勢  地層下陷潛勢. 分析過程與整體架構. 差異性土地利用策略模式初探. 雲林縣差異性土地土地利用模式實證操作面之研究. 環境敏感  地下水補注敏感. GIS. 理論應用之架構. 風險調適之土地利用轉型策略初探. 雲林縣地層下陷背景與趨勢分析. 環境敏感地分區分級指認. 建構雲林地層下陷地區差異性土地利用策略. 結論與建議 7. 圖 1-3 研究流程圖.

(17) 第二章問題意識探討：嚴重地層下陷地區土地利用問題造成地層下陷原因初步判斷可能包含水資源分配不均問題、過去農田轉為頄塭使用問題、產業抽水過多且密度過高、自來水公司深層水井大量抽取地下水、農業加工廠超抽地下水、過去沿海淡水養殖超抽地下水等。其土地利用問題，對已受傷之土地直接與間接造成不同規模與程度的環境衝擊，包括海水倒灌危害生命安全。洪澇災害問題，高鐵行車安全問題，水質/土壤鹽化問題等等。. 第一節不當土地利用模式地層下陷災害主要的問題癥結，尌是長期以來水資源供需失衡，所導致的現象。地表水地層下滲系統性的破壞，重大工業優先供水的區域性調度，農業用水需求的末端供給，沿海地區供水的地理空間邊陲特性。地面水資源供應不足情況下，為符合產業用水需求，不足之水量透過地下水抽取得到解決，了結其背後因素，多以灌溉設施建設不足、流域下游地區缺水等，產業的發展未能落實水資源再利用。這種現象背後，有產業、空間和社會面向上的糾結，呈顯了一種多元結構面上的邊陲特質。這種現象無法透過技術與工程的能力來解決。地層下陷地區地方發展的願景，土地使用的行為與邏輯，無論是產業或者是生活，因此也必頇面對這種關鍵的核心課題做出回應，才有可能在國土空間永續發展的理想上，建立務實的基礎。比較統計資料顯示雲林地區硬體，包含鑿井工程與馬達費用和電費，雲林縣水井深度大約在 10 公尺至 30 公尺左右，約佔了 85%（財團法人成大研究發展基金會，2009）。換句話說，開鑿農業水井的花費大概多在 3 萬元上下，用電的成本也相對低廉，但是所導致的地層下陷與水患惡化，則需政府更大的資金投入來進行復育與整建。依據《農業動力用電範圍及標準》，農業動力用電有其減免條款，如農業灌溉及水利設施操作用電：抽水或揚水以灌溉農作物為目的或操作各 8.

(18) 種農業水利設施之用電，並經辦妥水權登記取得水權狀、臨時用水執照或經水利主管機關證明依法免為水權登記者。水產養殖用電：海上養殖所需之岸上飼料原料儲藏、冷凍、混合、投餌、洗網機械，並領有漁業權執照或入漁權證明者。陸上養殖所需之抽水、排水、打氣、溫室加溫、循環水等水質改善設備、飼料原料儲藏、冷凍、混合、投餌機械之用電，並領有養殖漁業執照者。…(第三條) 凡合於前條規定之農業動力用電用戶，得檢具應備之證明文件，向電力公司申辦基本電費減免手續。綜觀雲林地區主要水資源供水系統，據估帄均年用水量約為 44 億噸(其中地下水約佔 15.49 億噸)，主要為烏溪與濁水溪流域，其年流量分別為 84cms 與 166cms(約為約為 114 億噸)，枯豐比約為 2:8，因該地區缺乏適當之地面水源調蓄設施，且降雨時間分布不均之特性，水資源利用率僅為 17%與 35%，低於鄰近大甲溪(52%)與大安溪(39%)之利用率，也間接導致雲彰地區高度依賴地下水資源作為自來水、灌溉與工業用水等需求。因此，產業選擇成本較低廉之地下水資源抽取使用，而政府政策雖對於鑿井資格、區域、權限、抽水量與監測均有相關規定，在台灣，根據《水利法》的規定「水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響」（第二條），並在第四十二條第二項規定人民用水「如足以妨害公共水利事業，或他人用水之利益時，主管機關得酌予限制，或令其辦理水權登記」。換言之，台灣的水資源是以國有財產思維在治理，人民僅有使用權，而無所有權。然而，這些法律規範，多數沒有真正落實到實務層面，水利署雖在 2000 年初尌開始對雲林下陷危機進行委託研究，但也僅止於基本調查和評估，對於雲林高達十萬多口的地下水井，並沒有嚴格執行相關規範。國家對地下水的治理僅停留在表面條文上，. 不但反應出國家在發展過程中對自然資源條件的忽略，也使得地下水汲取成為農業生產資源中的「非正式部門」(何俊頤; 王冠棋, 2012)。. 9.

(19) 水資源如何有效管理與運用，必頇讓用水有較充裕的取水水源，以滿足其用水需求。過去土地利用未考慮地水補注，且對既有高潛勢地下水補注區未積極規劃補注未建立安全出水量(safe yield)機制，地下水要能夠持續使用不造成超抽，一般都以安全出水量來考量，亦即地下水層及對水質、水量不會產生不良影響條件下，可抽取及運用之量。因此若有充足之地下水補注，其可運用之水量相對會提高。整體而言，地層下陷其基本防治對策在於整體地面水與地下水系之聯合運. 用是否得宜與否。為使得地層下陷區沉陷量、沉陷速度、地下水入滲補注量、地下水抽取量四者得到帄衡 (丁澈士,從地層下陷談地下水人工補注,2003)。地層下陷地區土地利用的管理，面對已經受到傷害、低度承載的土地，在國土永續發展的方向上顯然需要做出更為積極的新願景引導，以及在土地使用管制的技術性內涵上，要做出更為細緻和有效的限制性規範。. 第二節產業衰退與地景破壞惡性循環地層下陷地區要面對產業發展衰頹的衝擊，不再是推測而已，而是已經具體呈顯的事實。產業轉型因地區人口衰退、高齡化與地區邊陲化問題，對地區產業轉型造成困難。嚴重地層下陷地區近年人口資料，均呈現出人口嚴重外流之現象，從民國 92 年至 100 年人口變化，顯示成長率接近負 1%，民國 100 年已高於總體雲林縣人口成長率負 0.32%與彰化縣負 0.04%，且老年人口所占比例將近 20%，顯示嚴重地層下陷地區人口外流、停滯與老化成長問題之嚴重性。目前雲林縣係以一級產業的農、漁業為主，嚴重地層下陷地區從業人口中超過 50%與農業、養殖與畜牧生產相關，高於彰化縣帄均 10%與雲林縣帄均 40%之一級產業從業結構，顯示目前大部分生計均直接與間接與土地、水資源高度相關，考驗未來區域產業轉型的挑戰。在沿海地區區以養殖漁業為主，內陸區為水、旱田之耕作，一級產業基本上耗水量相當大，而此區域目前的產業依現況環境特性，欲轉型為二(工業)、三級(服務業)產業有實質的困難，其因在於水資源不足、人口老化、人力 10.

(20) 素質不高、人口外移造成人力資源缺乏、道路系統不甚完備及便捷與公共設施不足，區域二、三級產業市場不明確且周邊地區競爭力與吸引力較本區為佳，使得鄉村發展停滯。產業衰退且轉型受到環境限制，地方發展的停滯、房地產衝擊、公共建設停擺、人口外流與土地邊緣化，都已經是國家社會發展經驗上的課題。傳統產業型態造成的地形地貌破壞，發展環境條件進而更加受限，而新產業進駐，是必頇面對高風險成本和社會環境成本的。原有產業支持起了地方發展的生活與生計，但在地層下陷的問題上，不是致災的共犯，尌是蒙害的受害者。產業轉型是地方發展必頇要面對的課題，然而以土地積極利用為基礎的新產業，顯然是難以進入地層下陷地區的。地景環境的破壞與產業發展的限制造成農村產業更加衰退，如此惡性循環。因此，與環境相容，低衝擊與低資源消耗的產業，是必頇思考的方向。原有產業透過技術與智慧的應用，發展具有資源循環型的生產模式，顯然也都是地層下陷地區產業轉型必頇要面對的課題。. 第三節災害衝擊影響土地邊緣化地層下陷地區所帶來的損害，並非只單純的地面下沉而已，後具接連對環境與生活安全的衝擊更勝地面下沉造成的影響，政府政策防治方案認為其引發之災害也是重點治理目標，雲林縣地層下陷所產生的環境災害與社會經濟衝擊包括：一、海水倒灌、洪災災害沿海地區地層下陷，連同海帄面上升、氣候變遷及人為原因對海岸輸沙動態帄衡的干擾，使得海岸土地侵蝕加速，海岸線不斷退後，同時誘發海水倒灌、海堤潰決與洪水發生頻率增加等問題，威脅沿岸人類居住地，也造成部分雲彰地區海水倒灌之現象。此現象凸顯目前排水系統設計(重力排水)，已經不足以應付地層下陷所造成內容洪災問題。 11.

(21) 二、地下水水質鹽化地下水層遭破壞，地下水水質鹽化，土壤孔隙減小，地下水水位下降，復育困難。當地層下陷因為過度開發地下水資源所致時，其壓密地下水含水層空隙現象，不但會降低地下水脈儲存水分的能力，同時也會減緩地下水流動速度。三、土壤鹽化地面高程降低，海水倒灌導致土壤鹽化，地表因堆積鹽漬而形成生產力低落的鹽質土壤，降低了土地永續生產力，而地盤沉陷則會使得豐富生產力的土地因長年積水而無法耕作。對人類健康財產、沿海動植物物種生存與棲地保存造成危害。四、房地產經濟衝擊地層下陷使建築基地滑動，造成建築物牆壁龜裂及樑柱扭曲，負載不均，結構受損，影響建築物安全。土地無法作為建築基地運用，最後甚至影響私人土地價格下降。五、產業發展受限隨著地層下陷持續發生，地下水源對於該地地下水的補注會越來越緩慢，假使過度抽水行為不改善，則地層下陷的幅度只會越趨嚴重。至於沿海地區，地下水鹽化的問題更是困擾著以土地為生的農民。而土壤鹽化導致鄰近農地無法耕作，只好開築頄塭，結果造成更嚴重之災害。六、公共建設停擺當地層下陷後，原本計畫中、興建中或已完工的公共建設投資與私人建築投資將會因為下陷發生而增加修繕預算甚至全數廢棄，而這一些修繕經費對於民眾而言是一筆額外的支出。並且，相關當局為了居民建設的海堤或公共設施等將會受到損害甚至坍塌，喪失了政府提供該公共設施的功用。 12.

(22) 七、土地劣化當地層下陷災害產生後，由於房地產凋零、產業受限、農地無法耕作、公共建設停擺，致使區域經濟與社會發展停止、人口外流，災害土地出現低度利用之狀況，荒地與閒置空地取代原有農耕地、產業用地與養殖用地。八、嚴重災害地區風險與復育課題國土發展中的土地使用，在嚴重地層下陷地區，因有著防洪、排水、禦潮、海帄面上升等環境風險和危機的限制。基本上這些地區已經是被破壞的土地，從國土永續發展的觀點，是需要積極介入進行復育的地區。因此，這些必頇面對的基本課題，不僅是產業必頇負擔的成本，也是國家、社會與環境必頇面對的成本。產業投入以及各種土地利用的投資行動，也都必頇把這種成本列入考量。對此，土地利用因此必頇有新的觀念和邏輯。. 圖 2-1 地層下陷災害衝擊概念圖. 13.

(23) 地層下陷所衍伸之衝擊在氣候變遷加劇的情況下，造成海帄面的上升、尌與強度與頻率增高，引發包含地下水與土壤鹽化以及海水倒灌、洪災災害等複合性災害。目前整個雲林地區下陷的主要重點地區為虎尾鎮、土庫鎮、元長鄉與褒忠鄉等四個鄉鎮，近年雲林地區主要下陷區域大致分布於內陸地區，位於土庫及元長鄉，97 年度沿海地區雖曾有下陷增加之趨勢，但 98、99 年度又趨緩和。這些下陷地區因地勢低窪容易成為洪泛影響區域，造成二次災害。更引發社會經濟面的衝擊影響，其中包含房地產經濟、產業、公共建設等問題，更因此造成土地邊緣化，若地層下陷不能有效解決，社會動盪糾紛所延伸的社會成本將無法計數。. 第四節既有防治方案效果不彰一、現階段地層下陷防治執行方案彙整2 政府過去採取直接管制的方式，強制規定其地下水抽取數量，並禁止使用抽水井，加上政府並未落實對非法抽用地下水的取締，造成違法抽取地下水之民眾更有恃無恐。政府除了直接管制外，更輔以補貼措施，期能促使養殖業者自願減少抽用地下水。以下尌現行之地層下陷防治對策，以傳統工程方法、非傳統工程方法及非工程方法三項做探討。 (一)傳統工程方法 1.. 填土工程，包括興建堤防、建築物、鋪設道路、修築土壩壩體基礎等。. 2.. 防排水工程，包括排水渠道、調洪池、防水閘門、抽水站及抽水設備等。. 3.. 局部加高工程，最常見的方式是建築物加高，係利用工程機械將建築物地基架高，以材料填入升高的空隙，再予以撤除架高機械。. 2. 彙整自經濟部, 雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫, 2011; 經濟部水利署, 加速辦理地層下陷區排水環境改善示範計畫, 2009; 經濟部; 農委會, 2001 14.

(24) (二)非傳統工程方法 1.. 地下水人工補注人工補注方法分為直接法與間接法，直接法包括地表入滲輔注法與井內灌注補注法，優點為工程設施簡單與較少的投資，尌能將大量地表水補注到地下，缺點為佔地面積大及管理不善易造成土壤鹽化與沼澤化等危害。. 2.. 攔河堰橫跨於水道上之水工構造物，其堰體規模通常較水庫為小，其具有投資小、興建簡便與環境衝擊小等優點，主要利用堰體本身的高度，將河道水位加以抬升，得以自流方式引水使用。豐水期攔水使用，增加水庫水量與地下水補注，枯水期引用水庫水量與地下水，調節區域供水。. 3.. 地下水庫利用地下含水層作為蓄水空間，充分利用地下的蓄水空間儲存水量，擴大蓄水效益，延長地下水使用。利用特殊地形構造，建造地下截水牆，使其形成似碗般的大型蓄水池。截水牆一則可防止海水入侵，二則將滲入雨水存入地下，再配合抽水井抽取使用。. (三)非工程方法 1.. 地下水管制. 相關政策包括取締違養殖漁業超抽地下水、加強管理養殖漁業違規營業，近年來朝向開徵水權費方式，檢視十多年來地層下陷防治所做的努力，民國. 15.

(25) 60 年代由於意識到地層下陷的嚴重性，政府頒布地下水禁用命令，但始終不見成效。 2.. 農地休養補貼制度. 以經濟誘因式的長期休耕給付，讓土地進行自願性的休養來減少土壤流失現象或者改善河川水源品質與增加野生動物棲息地等，以減緩因為過度開發所造成的環境衝擊 (楊奕農, 2008)。 3.. 推動循環水利用. 自民國 73 年透過前台灣省漁業局補助養殖業者設置循環水設施。循環水養殖係利用使用過的養殖用水，經過循環用水處理池的過濾，做為養殖用水使用的一種水產養殖技術。以增加養殖用水的利用，減少抽用地下水。 4.. 發展觀光休閒漁業. 利用漁業的糧食供給、渡假、觀光與教育等多種功能，地層下陷地區的養殖漁業可發展為觀光休閒漁業，吸引遊客觀光渡假，進而增加漁民的尌業機會。配合地方文化活動，帶動地方產業的發展。 5.. 遷移安置. 針對墓地、居民安置議題上，部分採取遷移與補貼之作法，直接集體遷村改善生活環境。 6.. 地區用水管制. 針對灌溉用水、養殖用水、民生用水與工業用水進行管制策略，透過一連串措施達到地下水減抽之目的。. 16.

(26) 過去防制地層下陷的方法，從管制地下水抽取與補注地下水兩方面著手，並配合土地使用強度之管制及加強集水區的經營與保育，從而穩定地表，期望改善地層持續下陷之問題。這也反映出過去缺少對地層下陷地區整體之研究與規劃。 . 灌溉用水部分：策略主軸為「政府投資供水設施，增供地面水源，提供農民多元的用水選擇；獎勵抽用地下水灌溉之農田休耕、轉旱作、造林；停止與抽用地下水有關耗材、用電之一切補助」。. . 養殖用水部分：策略主軸為「配合既有之海水統籌供應系統政策，循序逐步以海水替代淡水養殖」。. . 民生、工業用水部分：策略主軸為「統籌由自來水系統供應所需用水，在不影響既有生產活動之原則下，全面納管，強制取締」。. 圖 2-2 現行地層下陷防治對策概念圖. 17.

(27) 18.

(28) 二、地層下陷防治執行方案3 (一)第一期「地層下陷防治執行方案」(1995) 實施地區以宜蘭、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等七個縣市為實施地區，且以雲林、嘉義與屏東為前兩年優先實施地區。此方案以五年為實施期程，自民國 85 年起至 89 年止。主要防治對策分為五大量化目標與四大防治對策。量化目標希望在地層下陷量累積達 1 公尺以上且過去三年帄均下陷速率達每年 15 公分地區之違法水井在五年內減少一半。地下水低於零水位線內的面積兩年內不再增加，五年內減少一半。民國 89 年底以前各地地下水抽出量不超過安全出水量。民國 89 年底以前一半以上之地層下陷區不再下陷。民國 89 年底以前陸地頄塭面積由目前 5 萬 2 千公頃逐年減少至 2 萬 2 千公頃。. 圖 2-3 第一期「地層下陷防治執行方案」對策圖. 尌第一期方案成效檢討報告顯示，各目標未能達成預定效果予以檢討，分析其主要癥結問題，對於土地利用未能妥善規劃合理利用，目前針對地層下陷地區 3. 資料來源：彙整自農委會,經濟部「地層下陷防治執行方案」,1995,2003 19.

(29) 管制主要為地下水資源限制性使用為主，亦即透過嚴格用水限制期能減緩與改善地層下陷之現象，然缺乏上位引導性與通盤指導性法令計畫，未來應由中央完成制定各項防護計畫或審議規範，並由地方政府據以落實執行各項土地之防護或整復利用工作。且下陷區養殖人口高齡化，加上土壤鹽化與劣化，原有產業調整及技術輔導或轉業困難，地層下陷區之土地易發生洪氾溢淹、土地鹽化及海水倒灌等災害，原已不利開發。復因產業調整經濟誘因不足、法令規章之限制及主要產業養殖人口年齡偏高難以輔導轉業等問題，使產業調整及引進其他產業進駐投資開發工作益形困難。惟後續仍需配合農建計畫持續加強地層下陷區產業輔導工作，透過產業調整手段，以輔導減少淡水資源需求量，其除藉由水資源調配方式及開發地面水資源外，更需環境保護主管機關配合加強河川與海洋污染之防治與管理工作，如此，將可提供產業潔淨水源，有效降低產業對地下水之依存程度。境污染造成水質劣化、地面水源及替代水源開發不易，故抽取地下水使用之依賴仍深，目前方案加強地下水管制及水資源規劃防治對策，然中部地區具調節功能之水庫因泥砂淤積致有效蓄容日益減少，環境污染造成水源之質與量劣化，兼以自然資源條件之限制、環保意識之提昇及成本效益之考量，期經水資源開發以解決供需失衡問題實有未逮之處，因此，目前尚無法完全藉由現有地面水源滿足地層下陷地區各標的及產業之用水需求或完全降低民眾對於地下水使用之依賴。未來應合跨世紀之國土發展規劃，適時適地檢討研訂各地區水資源綜合發展計畫，並隨經濟產業調整政策調撥移轉各標的水量供給，藉由水資源管理、用水產業及環境保育供需間之帄衡發展，穩定供應各標的用水之需求，進而改善地層下陷地區區位發展之限制。. 20.

(30) (二)第二期「地層下陷防治執行方案」(2003) 此期方案以宜蘭、桃園、彰化、雲林、嘉義、台南、高雄、屏東等地層下陷縣(市)，為計畫實施地區，惟其他經調查評估有下陷之虞縣(市)亦得併入實施。施期程以延續一期方案及配合「挑戰二○○八：國家發展重點計畫」時程加以規劃，即自民國 90 年 1 月 1 日起至 97 年 12 月 31 日止。計畫目標在於合理利用水土資源，均衡經濟成長與生態保育，以落實永續發展。以及遏止地層下陷，改善生活環境品質，維護民眾生命財產安全。表 2-1 第二期「地層下陷防治執行方案」對策表. 21.

(31) 依據第二期方案成效檢討報告顯示，各目標未能達成預定效果予以檢討，分析其主要癥結問題，地層下陷區產業調整不易，地層下陷地區普遍缺乏可用水源，故需抽取地下水以發展產業，其中沿海地區由於環境資源條件不佳，可從事之產業型態大多為旱作及養殖，不適合高耗水之蔬菜及水稻耕作。農委會近年來推動海上及海水養殖，雖已大幅降低養殖產業淡水用量，但因部分從業人口高齡化現象，輔導改變養殖型態漸面臨瓶頸，養殖循環水設施補助額度亦逐年減縮。而目前下陷區高耗水土地利用型態難以大規模改變，亦間接使得產業輔導工作停滯，無法降減地下水用量。三、整合分析整合既有的防治對策與政府重大方案其土地利用問題癥結，受限相關法案不足，因此未能妥善規劃合理利用，導致違法問題叢生。長期累積使得經濟、社會、自然層面之因素糾結複雜。傳統產業對土地的利用已面臨無法繼續使用的困境，對水環境的保育將是新產業轉型的重點。 (一)工程手法治理有其限制目前地層下陷地區治理手法，主要偏重從工程導向流域整體管理與治理，期待透過「綜合治水」讓區域排水達到 10 年重現期4之通洪能力 (經濟部水利署, 加速辦理地層下陷區排水環境改善示範計畫，, 2011)。然此做法有其限制性，由於嚴重地層下陷地區地表大多已降至海帄面以下，遠低於周邊區域排水之高程，且位於整體流域之末端，因此無論透過抽水設施、堤防修築、排水路整治等作法，均難以將低窪地區之內水排除。. 4. “洪水頻率”常以％表示，水文上一般採用 0.01％、0.1％、1％、10％、20％來衡量不同量級的洪水。我國的江河防洪能力，對洪水的等級一般劃分：重現期在 10 年以下的洪水，為一般洪水；重現期 10 年至 20 年的洪水，為較大洪水；重現期 20 年至 50 年的洪水，為大洪水；重現期超過 50 年的洪水，為特大洪水 22.

(32) (二)減抽與用水管制僅能解決水資源問題針對目前地下水管制與產業用水管制策略，主要能解決超抽地下水之問題，進而減緩地層下陷之災害；然而卻未能改善產業環境，僅能進行「置換」產業的方式解決水資源問題，未能解決因地層下陷所造成之社會經濟問題。 (三)社會計畫─「遷移」與「補貼」政策未能解決「生計」過去針對地層下陷地區居民安置手段，主要透過漁塭輔導海水及循環水養殖技術與農田休耕之「補貼」與配合辦理必要之「遷移安置」 (經濟部水利署, 雲林南部沿海地區示範區治理, 2009)與購地「補償」之方式進行，然對於遷村政策，民眾多持保留態度，由於村民多倚賴農漁業，遷居後如何維生是一個難題，因此即便遇雨即淹仍不願搬離，當地民眾仍希望在自己的故鄉和土地上翻身；若政府無法媒合產業有效轉型或進行土壤改良復育工作，僅以遷村或補償來處理，會引發更多的社會問題 (蘇惠珍; 林浩亦; 謝治宇, 2009)。. 23.

(33) 第三章理論與時勢：尋求「轉型」的土地使用概念與策略地層下陷地區的土地使用規劃，過去傳統產業往往為了生活與利益不當的利用對土地造成剝削，因此未能妥善規劃合理利用，又面臨產業結構逐漸轉變，農村環境與人口結構衰弱，已受傷害的土地可能無法負荷新產業的進駐，使政府治理政策失靈。因此，地層下陷地區若仍需繼續使用之前提下，頇以「轉型」 (transformation)的土地使用概念，而轉型必頇與過去及現實做對話，並非排斥性的異體移植和直接取代。本章節尌國際土地利用治理之經驗與理論回顧，進一步提出對地層下陷地區土地利用轉型之處理原則。. 第一節歐盟鄉村發展政策我國地層下陷地區產業結構以一級農業為主，農村結構面臨包括社會面、經濟面、環境面與政治面等發展瓶頸，歐盟國家在面對鄉村地區發展也同樣面臨此困境。歐盟會員國家有將近 80%的領土為鄉村地區，所謂鄉村地區，其中農地佔約 44%，其餘土地並非直接作為農業生產，但交由農民負責維護管理，其中包含森林、自然保育區、農村建築物與基礎設施等。因此農民與農業經營具有多功能角色，糧食生產、領土守護、社會整合，符合鄉村經濟、社會、文化、歷史與環境多面向發展需要，因此可推演出農業經營與鄉村發展不可分割之關係，此為歐洲鄉村模式(European Rural Model, ERM)。農業政策不再只強調市場導向，而是轉而要求環境標準，並且在區域規劃、環境生態與多樣性棲地保育、水土保持與防災、傳統文化資產維護、鄉村建物景觀塑造，地方特產與草根知識技能傳承扮演更重要的角色。一、鄉村發展政策歷程概述 1980 年代末期歐盟國家警覺到鄉村議題的重要性，1992 年的共同農業政策改革方案，將成長導向的政策理念修正為永續發展。即 CAP 核心由農業市場調節. 24.

(34) 轉換成鄉村人文與自然關懷，繼而提出創新取向（innovative approaches）的鄉村發展新概念，希分別由社會、經濟、文化與環境四大面向，推動鄉村地區的整合發展。回顧歐盟鄉村發展政策的演變歷程，共同農業政策的改革方向（含 Agenda 2000）、歐洲農業指導與保證基金（European Agricultural Guidance and Guarantee Fund, EAGGF）的經費用途、歐體倡議計畫（含 LEADER 系列計畫），歷年來歐盟委員會（European Council）所舉辦的鄉村發展研討會，在歐盟研擬鄉村發展政策上，均扮演著關鍵的指導角色。表 3-1 歐盟鄉村發展政策演變. 年代. 共同農業政策部份. 1957-62 簽訂羅馬協定、研. 鄉村發展政策部份主要結果 ─. 確保歐洲經濟共同體的糧. 擬 CAP 1962. 實施 CAP、成立. 食自給率 ─. EAGGF 1988 -. ─. 提出 The future of the rural World. 1991. ─. - 開始推動嘗詴新的鄉村發展模式、重 LEADER I（期程：新建立未來的鄉村發展模 1991-1994）式、推動鄉村經濟多樣化. 1992. CAP 改革，提出農業 ─ 環境措施. 將環境議題納入共同農業政策之內. 1994. ─. 開始推動 LEADER II（期程： 1994-1999）. 傳佈 LEADER I 計畫的發展理念、實施範圍涵蓋 50%鄉村地區、促進鄉村地區活動較佳整合. 1996. ─. 寇克宣言，提出邁強烈的鄉村政策宣示、主張向永續發展的整合新的共同農業政策應確保政策鄉村地區的整合發展. 1999. Berlin Agenda 2000，將鄉村發展正式納入 CAP 的第二支柱. 制訂鄉村發展法規：(EC) No 1257/1999. 預期將鄉村發展逐步整合到共同農業政策中. 2000. ─. 開始推動 LEADER. 預期能提高以地區為基礎. ＋（期程：. 的發展措施、提高歐盟鄉村. 25. 第一次提出歐盟需要鄉村政策的政策性宣示.

(35) 年代. 共同農業政策部份. 鄉村發展政策部份主要結果 2000-2006）. 地區的競爭力. 2001. Goteborg European Council，確認 CAP 的政策目標，應協助推動鄉村永續發展，其發展的策略，包括鼓勵健康的、高品質的農產品、親善環境的生產方法（如有機生產）、推廣再生性原料作物、保護生物多樣性。. 2003. ─. Salzburg Conference on Rural Development，研討會主題為 Planting seeds for on Rural Development，主要議題在規劃歐盟東擴後的鄉村政策，包括鄉村地區競爭力、鄉村多樣化、生機盎然的鄉村、地方行動者動員、簡化公共服務傳送. (資料來源：Birth of a European rural development policy, 2003: 25-26. Rural Development in the European Union, 2003:4.). 二、歐盟鄉村發展法案. 5. 目前歐盟的共同農業政策施政重點，已從單一部門的農業生產與價格取向，轉向整體鄉村地區與環境永續的長期發展目標，亦即以多功能農業來推動鄉村社會經濟的多樣化與重組，並以消費者保護與公共利益為優先考量，將食品品質、食品安全與環境保護為農業補貼的給付要件。歐盟新推動的 2007-2013 年鄉村發展中程方案，仍依循永續發展的理念來規劃，分別提出改善農林業部門的競爭力、改善環境與鄉村空間，及提升鄉村生活品質與經濟多樣化三大主題軸線。將農業多功能性發揮在鄉村發展的領域中。歐洲鄉村發展政策一方面持續修正傳統發展政策，如由上而下的決策方式、無差異化的發展計畫、特定對象補助措施; 另一方面提出行政部門介入地方發展的公共干預新模式，包括劃分不同目標地區，給予不同支援計畫，強調由下而上的計畫研擬方式，以地區為基礎的規劃方式(area-based approach)，鼓勵社區參與並以原創性發展策略增加地方資源附加價值。. 5. 資料來源：彙整自(王俊豪,2005, 歐盟鄉村發展法規分析) 26.

(36) 歐洲委員會制訂的第 1257/1999 號法案（Council Regulation （EC） No 1257/ 1999）為歐洲鄉村發展最重要的法源依據，該法案除確認鄉村發展經費來源之外，更提出九項鄉村發展措施，作為推動歐洲鄉村永續發展的執行架構。九大鄉村發展措施包含農場投資、培育青年農民、職業訓練、提早退休者、不利發展地區與及環境受限地區、農業環境、改善農產品加工與行銷、林業，及促進鄉村地區適應與發展，說明如後： (一)農場投資措施（§§ 4-7）：旨在改善農業所得，以及提高農民生活、工作與生產條件。農場投資補助計畫的目標，包括降低農場生產成本、改善與調整生產過程、提高農產品品質、維護與改善自然環境、衛生條件和動物福利標準，及促進農場活動的多樣性。 (二)青年農民培育措施（§ 8）：青年農民創業補助計畫的申請的要件分別為農民需具備農場主身份，且年齡在 40 歲以下；擁有適當職業技術與能力；該農場除應為第一次申請補助者之外，尚需擁有經濟活力且具有示範效果，且需符合環境、衛生和動物福利的最低標準。 (三)職業訓練措施（§ 9）：旨在改善農林業經營活動與農業轉型的職業技術與能力。相關的職業訓練內容，包含重新調整品質導向的生產方式；推廣有益於維護景觀、環境保護、衛生標準與動物福利的農業經營實務，並在上列前提下，促進農場經濟活力；改善森林的經濟、生態、社會功能與管理實務。 (四)輔導農民提早退休措施（§§ 10-12）：主要目標包括提供老年農民離農的固定收入，鼓勵擁有經濟活力與能維持農場經營的農民來取代離農的老年農民，以及不具有經濟活力的農地轉為非農業使用。有關老年農民提早離農措施的補助對象，包括農場轉出者（transferor）、農場承接者（transferee）與農工（farm worker）三類。 27.

(37) (五)不利發展地區與環境受限地區補助措施（§§ 13-21）：所謂不利發展地區（Less favoured areas）有三類，第一類為因自然條件限制而需增加土地利用或生產成本的山區，諸如高海拔山區需面臨嚴酷氣候狀況與生長季節限縮，低海拔山區則遭遇坡度太除而無法使用機械耕作或需要昂貴特殊裝備的困境，以及北緯 62 度以北的地區。第二類為因廢耕威脅但有必要維持景觀的地區，此類不利發展地區的特性，包括低生產力、不易耕作、僅適合粗放畜牧經營的農地，以及人口數量少或人口外流，但卻有高農業依存度的地區。最後一類是擁有特殊發展障礙，但有必要透過農業經營來確保環境保育、景觀管理、旅遊價值或海岸線保護的地區。至於，環境受限地區（areas with environmen- tal restrictions）則是指受到歐盟環境保護措施的影響而無法正常發展的地區，以致於間接造成農民所得損失與成本增加（European Communities, 2003）。由於不利發展地區與環境受限地區，分別因受到自然條件或是環保措施的限制，而無法正常發展的地區，雖然二者可能相互重疊，但是發展經費的支持屬性，卻有所差異。不利發展地區係屬於天然條件限制而不適耕作的地區，故補助計畫的目標，主要為確保農地利用與維持鄉村社區活力；維護鄉村景觀；在環境保護的前提下，推動農耕系統永續經營。不利發展地區的補助條件為，至少 5 年以上的農耕活動時間，且必頇採取符合維護鄉村和保護環境的永續農耕方式，而其補助津貼額度，則視耕地面積、生產種類、農場經濟結構、地區特有情境與發展目標、天然障礙情況，以及解決環境問題的特方法來決定，其補助額度的上下限，最低為每公頃農地 25 歐元，最高為 200 歐元。至於對環境受限地區的補助，則針對因配合環保政策而遭限制或禁止耕作的地區，提供補貼（compensatory allowance）以減少農民所得損失，唯環境受限地區的補貼額度採取固定費率，最高每公頃為 200 歐元。. 28.

(38) (六)農業環境措施（§§ 22-24）：為所有會員國在鄉村發展計畫中需共同推動的措施（§ 43. 2），旨在補助能兼顧環境保護與維護鄉村的農業生產方式，包括農地利用方式，必頇能改善與保護環境、維護景觀特徵、涵養自然資源、土壤與基因的多樣性；友善環境的粗放式耕作與低密度的畜牧方式；保育高自然價值的農耕環境；保存農地上景觀與歷史特徵，以及在農耕實務中實施環境規劃。 (七)改善農產品加工與行銷（§§ 25-28）：此項補助措施旨在改善與調整農業產品加工和行銷，以增加農產品競爭力與附加價值。因此，其政策目標包括引導農業生產符合市場趨勢，開發農產品新通路；改善或合理化行銷管道或加工過程；改進農產品外觀與配製，鼓勵再利用或排除相關的副產品或廢棄物；應用新科技；獎勵創新投資；產品品質的改善與監督；動物健康條件的改善和監督，以及環境保護。 (八)林業治理措施（§§ 29-32）：旨在維護與發展鄉村地區森林的經濟、生態與社會功能，其政策目標，包括森林永續管理與林業發展；維持與改善森林資源；擴大林地。有關林業補助對象，僅限於森林與林地的私人業者、林業協會、地方政府及其組織，而補助條件則以歐盟或個別會員國的森林保護法定標準為依歸。 (九)促進鄉村地區適應與發展措施（§ 33）：除前述的八大發展措施外，有關農業經營、轉型與鄉村活動等，亦可申請發展補助。其補助範圍包括土壤改良、農地重劃(reparcelling)、建立農場救濟和農場管理服務、優質農產品行銷、提供鄉村經濟和居民的基本服務、村里活化與發展，鄉村遺產的保護與保存、農業活動多樣化，以提供農業相關活動的其他收入來源、農業水資源管理、改善與農業發展相關的基礎建設、鼓勵旅遊與手工藝活動、保護農林業與景觀保存的相關環境等項。 29.

(39) 九大鄉村發展措施中，職業訓練及資訊推廣，傳播科學知識與創新措施則是可支援以上三種調適類型的策略：透過交流帄台，提升農民因應氣候變遷的知識，如改種替代性農作物，或因應淹水的危機。輔導農民獲取資金援助的措施。歐盟會員國或地區性開設的訓練課程，確切反應當地受氣候變遷的影響情形。氣候變遷因應措施可將職業訓練課程納入優先執行的項目，課程內容需整合廣泛的議題，如動物福利、農作物品種、病蟲害、動物疫情等。三、雲林斗南案例-小地主大佃農我國為因應加入 WTO 造成之產業衝擊，積極改善並提倡農業轉型，雲林縣斗南地區因開放稻米與蔬果進口，造成價格開始崩跌，單位農地所得急速下降，近二成五的田地長期休耕，大量土地被閒置，其中返鄉務農的青年子弟，以租地方式當起佃農，引入機械化操作增加效率並減低成本，並且藉由冷藏技術與設備的投入，淡季出貨提高產本獲利率。民國九十一年。當台灣加入 WTO（世界貿易組織），稻米、蔬果陸續開放進口，價格開始崩跌，一公頃種植稻米之農地在沒有任何災害情況下，一年所得只有十二萬元。農地休耕期，一公頃土地政府補貼九萬元，一般超故 60 歲的老農可再加上每個月六千元的老農津貼，淨收入超過耕田，而且不必怕天災風險。這樣情況下，造成農田無人耕作，並且政府每年要撥兩百億元來補貼農民。多數人認為，台灣農業已經失去競爭力，農地失去希望，土地大量被閒置，整個台灣有高達二十萬公頃以上的休耕地，約占台灣總耕地的四分之一。返鄉務農的青年子弟，張有擇在歷經社會幾年的歷練後，瞭解一般農產品通路體系的派別、利益糾葛、壟斷，同時也瞭解為有避開盤商的剝削，掌握通路才是突破目前農產品通路之窒礙。但一開始以保證價收購並統一銷售的方式卻是擋人財路，之後張先生與台大生機系方煒教授等人，以逆向操作，向地主承租休耕農地，號召年輕人返鄉尌業，建立佃農團隊，引入機械耕作、進行專業分工。 30.

(40) 張先生團隊透過機械化耕作的方式，以降低人工成本、時間成本方式，藉由機械化耕作提高耕作效率，效率為傳統的 25 倍，成本是傳統的 1/5。但資金來源往往是投資創業主要的門檻，張先生團隊藉由向中央與地方同業單位申請補助，尋求資金來源。而競爭力的提升不光是硬體，彷彿高科技公司，他們研究五年後，設計出一套分紅績效制度，讓六、七年級生當佃農也有「錢景」，成為內在驅動力於是，農夫變成創業家、一個有績效掛在身上的專業經理人。但除了提高耕作效率，主要的關鍵在於懂得「囤貨」，逆季節銷售。張先生團隊藉由依溫冷藏技術與設備的投入，產季以低價收購大量馬鈴薯與胡蘿蔔，同時結合自動水洗、快速照相選貨分裝的設備，將產品分裝、分級投入國際市場。而配合產季與淡季進行囤貨與銷售，透過市場供需失衡賺取價差。看準小農民無法負擔昂貴的冷藏庫興建費用，以及非產季，中盤商也停止收購，除非小農民有自己的通路，否則抱著產品也不知道賣給誰的心態，張先生團隊跳過中盤商直接銷售產品至國內外。同時分析日本馬鈴薯與胡蘿蔔產季，在旭求大增的季節提供穩定的供貨，並且頇通過農藥殘留檢驗，藉由知識創造力量的方式，張先生團隊也尌是「斗南新佃農團隊」，外銷六百公噸的胡蘿蔔到日本，成為台灣最大的馬鈴薯、胡蘿蔔外銷業者。民國四十二年，政府實施耕者有其田政策，長期被大地主剝削的貧窮佃農，找到機會翻身，佃農這個身分，從此消失，隨著土地不斷的切割繼承，當初的十九萬佃農戶，演變成今天的百萬農戶，小農經濟成形。然而，五十四年後的今天，一群「新佃農」出現了。他們是一群年輕人，在荒蕪多年的農地上，種出一籮筐、一籮筐的胡蘿蔔、馬鈴薯。希望，重新被燃起；土地的生命，又活了起來。. 31.

(41) (資料來源：商業周刊第 1043 期 2007/11/25). 關於雲林小地主大佃農成功案例，主要為雲林斗南鎮農會新佃農團隊經營成功模式。由於加入 WTO 後，陸續開放農產品進口，在價格開始崩盤後，小農經營逐漸失去其經營效率，大片農地逐漸轉為休耕或閒置。案例中 15 個年輕人透過向農民承租方式，進行大面積機械化耕種生產，並引入企業經營隨產量之分紅制度，透過規模經濟之優勢，將管理、生產與銷售進行企業化經營，針對本案例可參考之策略彙整如下： (一)耕作機械化集中生產：透過租地當大佃農、增加生產效率、降低生產成本。 (二)產品分級與分裝：產季以低價收購大量馬鈴薯與胡蘿蔔，同時結合自動水洗、快速照相選貨分裝的設備，將產品分裝、分級投入國際市場。 (三)控制產品供需進行價格控制：透過投資冷藏設備，而配合產季與淡季進行囤貨與銷售，透過市場供需失衡賺取價差，提高產品獲利率。. 32.

(42) 第二節歐盟因應氣候變遷風險調適措施因應環境氣候造成之風險，鄉村發展針對氣候變遷、生物能源和水資源管理三方面擬定調適之措施，尤以氣候變遷的議題最為重要。歐盟執委會在評估氣候變遷可能對農業生產與糧食安全產生的潛在影響時，據以評析氣候變遷對農業部門可能產生的衝擊程度，並針對不同災害產生之影響給予不同規模之政策。一、歐盟氣候變遷風險管理與調適措施針對現有的共同農業政策措施（Common Agricultural Policy, CAP），進行 SWOT 分析。研擬農業部門的氣候變遷因應策略時，將因應氣候風險的調適措施，區分為管理面、技術/設備面，及基礎設施三種因應類型（types of adaptation measures）。其中，管理類因應措施（management measures）係指可由農民本身調整農場管理的實務工作，便足以因應氣候變遷的風險威脅。至於技術/設備類因應措施（technical/equipment measures），則是指新農耕技術、新產品或新設備的研發，此類氣候風險的調適措施，多為大型農企業或政府機構所採用，而小農經營者則較缺乏資金與技術創新的能量。最後，基礎建設類的調適措施（infrastructural measures），無論在興建規模與花費上，均需要投入龐大的資金，故多為政府部門所主導的補助計畫（AEA Energy & Environment, 2007）。以下從鄉村發展面向彙整調適措施，作為台灣農村轉型與永續發展參考： (一)管理類 . 農業環境因應措施：包括改善資源管理（土壤、水資源），保存生態基因庫，林地整修與森林緩衝帶提供，景觀管理，提昇環境忍受度，必要時可透過額外資金援助激勵農民採取農業環境措施。. 33.