第三章 行政之改革
第三節 地方自治之推動及其成效
落實地方自治長期都是台灣政治和社會運動的主要訴求，達成台人治台的目 標更為台人最大心願。二二八事件後，台灣追求地方自治的聲浪更趨強烈，例如 台灣民主聯盟要求：「在台實行憲政，並省予自治。」77旅滬台灣各團體也極力 爭取台灣實行自治，以及省長縣長一律民選78。至於官方高層曾於事件後表示將 提前民選縣市長。其後，魏道明以文人身份取代陳儀，其學經歷背景和先前擔任 的職務，皆和西方民主國家關係甚深，使得台人更是期待省政府進一步推行地方 自治。當時台灣擁有完備的戶政、地政資料，且人民教育水準也遠較中國大陸為 高，加上治安相對穩定的多，應為全中國最適合實施地方自治的地區，況且1947 年底開始實施憲政，甚至國民大會還通過台灣為實施自治的模範省79，因此更該 儘早依照憲法還政於民。本節主要探究魏道明任內有關地方自治的具體措施、省 政府對各界地方自治訴求的回應，以及地方自治實際的成效。
一、辦理各項選舉事務
日治時期台灣於1935 年總督府正式發布地方制度改革相關的新法令，其要 點為明定州、市、街庄為法人及其公共事務之範圍；確立選舉制度，規定市會議 員、街庄協議會員中半數由州知事官選，半數民選，選舉方式採有限制選舉，凡 年齡滿25 歲以上男子、居住該市街庄六個月以上、年納市街庄稅五日圓以上者，
即具有選舉權和被選舉權；州會議員半數由台灣總督任命，半數由市會議員及街 庄協議會員行間接選舉選出，任期四年；而州知事、市尹、街庄長仍舊官派且兼 任州市會、街庄協議會議長。是年11 月，舉行改制後第一次選舉80，並於1939 年任期屆滿時重新改選，這兩次地方民意代表選舉遂成為台灣地方自治選舉的濫
77 陳興堂主編，《台灣「二二八」事件檔案史料》（上冊），台北：人間，1992 年，頁 230。
78 陳興堂主編，《台灣「二二八」事件檔案史料》（下冊），台北：人間，1992 年，頁 755。
79 《新生報》，1948 年 7 月 26 日社論。
80 吳文星，〈日據時期地方自治改革運動之探討〉，《臺灣史研究暨史料發掘研討會論文集》，1986 年，頁298。
觴。
戰後台灣地方自治於陳儀時期有顯著進展，1945 年 12 月，行政長官公署訂 定「臺灣省各級民意機關成立方案」，明訂各級地方民代選舉的方式和期程81。 並於1946 年正式進行地方自治選舉，先經村里民大會選舉出鄉鎮區民代表和縣 轄市市民代表，再間接選出縣市參議員，最後由縣市參議員選出省參議員。地方 行政首長方面，縣市長為官派、鄉鎮市區正副首長由鄉鎮市區代表大會選舉、正 副村里長由村里民大會選舉。此一時期選舉吸引眾多人士的參與，競爭相當激 烈，以省參議員為例，竟有1,180 名候選人競選 30 名的名額82，和日治時期地方 自治選舉制度相較更具民意基礎。1947 年 1 月，台灣省行政長官公署頒布「台 灣省充實地方自治辦法」，確立各地方自治機關的權責、財源劃分和注意事項83， 更奠定戰後初期地方自治的基礎。
台灣省政府成立後不久，正逢1947 年年底憲法公告實施，全國舉辦第一屆 中央民意代表的選舉，台灣於隔年年初配合中央政策加以辦理，以直選方式先後 選出國大代表27 名和立法委員 8 名，監察委員則由省參議員以間接選舉方式選 出5 名，關於台灣此次辦理中央民代選舉的情況已有研究者清楚論述84。值得一 提的是，在魏道明任內第一次舉辦選舉的國民大會代表選舉中，魏氏對台灣選民 的參與程度和民主素養留下良好印象85。經以上中央民代選舉選出的臺籍代表，
常在中央民意機構反映地方事務，也利用開會期間鼓吹台灣地方自治。例如國大 代表游彌堅、余登發等人在南京表示：「臺灣人希望中央實踐諾言，予台灣提前 實施自治，將台灣明定為地方自治實施示範區。」86
中央民代選舉乃是配合全國一同辦理，至於魏道明主政時期由省政府主導的 地方自治選舉又有何具體成果？
首先，1948 年 2 月底，省政府發出聲明，指出：「各縣市鄉鎮長、副鄉鎮長、
鄉鎮區縣轄市民代表、正副村里長任期均將屆滿，省政府正準備予以改選（按：
第一屆皆為1946 年選出，且任期兩年），但對縣市議員任期屆滿後是否改選或延 長則未獲中央指示。」87可見省政府欲拖延縣市議員改選的時間，另外，省參議
81 《台灣省行政長官公署公報》，第 2 卷第 6 期，頁 7-8。
82 李筱峰，《臺灣戰後初期的民意代表》，台北：自立晚報出版社，1993 年 3 月，頁 22。
83 《台灣省行政長官公署公報》，36 年春字，頁 306-307。
84 李筱峰，《臺灣戰後初期的民意代表》，台北：自立晚報出版社，1993 年 3 月，頁 38-42。
85 《中央日報》，1947 年 12 月 20 日，第二版。
86 《大公報》，1948 年 4 月 12 日，第二版。
87 《新生報》，1948 年 2 月 25 日，第五版。
員也未於任期屆滿後改選，僅從第一屆候補名單中遞補因去職、辭職所遺留之缺
省政府皆未進行補選，只由第一屆後補名單中替補，此舉當然降低縣級以上議員 之代表性。
簡言之，省政府成立後的地方選舉制度一如行政長官公署時期，除村里長和 鄉鎮市區代表為村里民大會直選外，其他仍是透過代表間接選舉產生，至於縣市 長也未開辦民選，甚至縣級以上層級之民意代表於任期屆滿後，遲遲未予改選。
由此觀之，省政府成立之初反而較行政長官公署時期更未落實地方自治選舉，透 露出官方嚴格控制台灣輿論和政局的企圖，尤其各級民意代表積極參與二二八事 件的情況，應是省府當局不願全面開放選舉的主因。
二、制定地方自治法令
地方自治的達成有賴於完善的地方自治法令，以期地方自治工作能順利進 行，雖然魏道明任內並未完全實施地方自治，但卻制定一系列的相關法規，以下 便探討此時期省政府制定之各項地方自治法令。
首先，就地方自治組織相關條文加以討論。1948 年 3 月，省政府制定了台 北市、高雄市、台南市、台中市、基隆市、新竹市、彰化市、嘉義市、屏東市等 九個省轄市的政府組織規程98，將每一省轄市政府的各科室職掌和人員編制予以 法條化，同年4 月、9 月再分別對行政長官公署制定的「臺灣省省轄市區公所組 織規程」、「臺灣省縣政府組織規程」做出修正，觀察前後的差異可知，此時期乃 將縣政府和區公所的組織加以擴編99，此也呼應本章第一節內容──省政府成立 後仍持續擴充全省公教人員。另外，省政府亦制定或修正「臺灣省省轄市區長副 區長選舉辦法」100、「臺灣省省轄市區公所辦事細則」101、「臺灣省省轄市區民代 表會組織規程」102、「臺灣省各縣市村里長副村里長選舉規則」103、「臺灣省各縣 市鄉鎮長副鄉鎮長選舉辦法」104等地方自治法令，進一步確定各民意機關和地方 正副首長之權則，以及其所產生的方式和資格限制等，可知魏氏主政期間對地方
98 《臺灣省政府公報》，37 年春字。
99 《臺灣省政府公報》，37 年冬字，頁 507。
100 《臺灣省政府公報》，37 年春字，頁 749。
101 《臺灣省政府公報》，37 年秋字，頁 554-557。
102 《臺灣省政府公報》，37 年秋字，頁 866-867。
103 《臺灣省政府公報》，37 年秋字，頁 867-868。
104 《臺灣省政府公報》，37 年秋字，頁 868。
自治機關的法制化有具體的成果。
其次，關於地方自治財源劃分和籌措等法令方面。有鑑於地方財政不足，以 及避免經費浪費，中央政府於1947 年 5 月通令全國，指示：「地方自治事業應顧 及實際財力，並量其緩急先後次第舉辦。」105省政府在面對地方政府財源有限的 情況下，則以建立財政劃分制度和清查縣市鄉鎮公產兩方面加以改善。在建立財 政劃分制度方面，省府於1947 年 8 月提高鄉鎮市級之財政收入，規定除鄉鎮自 有之財源外（如鄉鎮有公產市場收入等），並將筵席稅、娛樂稅、戶稅、特別戶 稅之全部，以及房捐、屠宰稅、契稅之40％劃分為鄉鎮市收入，不敷之數再由 縣庫統籌補助，國教人員其生活津貼亦由縣政府統籌簽發106。1948 年 1 月，省 政府再修正行政長官公署制定的「臺灣省充實地方自治辦法」，大幅將縣市政府 的稅捐收入比例提高，例如縣、市政府原來各收營業牌照稅的60％和使用牌照 稅的 50％，但在更新辦法皆提高為 100％。另外，原為鄉鎮市收入的筵席稅、娛 樂稅亦改為縣政府所有107。至於清查縣市鄉鎮公產方面，省政府則明令各縣市政 府和鄉鎮市公所舉行公產清查工作，藉以充實地方自治財源，清查範圍包括日治 時期州、廳、街、庄公有建築物和公有土地，以及合於臺灣省各縣市暨鄉鎮公產 管轄規則之規定者，並以四個月為限清查完畢，再報請省政府備查108。
三、對各界地方自治訴求的回應
地方自治是臺籍人士普遍的期待，戰後初期各界對地方自治的建言一直十分 熱烈，即使歷經二二八事件仍未曾間斷。省政府成立之初，國民黨台灣省黨部委 員蔡培火曾循黨務系統表達：「魏道明發表中央立法程序未定，故無法使縣市長 提早民選，此點有其檢討之需要。」109省參議會議長黃朝琴於1947 年 6 月召開 的省參議會中發表宣言，指出：「對於今後省政，希望民主政治儘速樹立，縣市 長實行民選，……社會秩序與治安得以維持。」110台灣省選出的國民大會代表在
105《臺灣省政府公報》，36 年夏字，頁 351。
106 《新生報》，1947 年 8 月 4 日，第四頁。
107 《臺灣省政府公報》，37 年春字，頁 325。
108 《新生報》，1948 年 1 月 30 日，第四版。
109 蔡培火，〈致組織有關二二八事件報告〉，1947 年 7 月 28 日。收錄於《二二八事件文獻續錄》，
南投：台灣省文獻委員會，1992 年，頁 372。
南投：台灣省文獻委員會，1992 年，頁 372。