城市基層自治組織-「居委會」

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

25

第三章 觀察驗證：居民選舉參與的效益與行動分析

本章將就居委會選舉選民的參與心態與行動進行觀察。本研究認為，選民的 不同政治功效意識對於選民的政治行動抉擇產生了關鍵影響。且相較「選舉動員」、

「人情網絡」兩個因素的作用來得更強。以下在第一節，我們首先說明中國城市 基層自治組織「居委會」的行政結構，與整個基層居委會選舉的選舉過程。第二 節，我們透過社區個案比較的方式，嘗試排除本研究兩個「對立假設」，並驗證 研究假說。在第三節，我們觀察功效意識提昇的參與選民，通過選舉過程，又會 如何採取的政治行動，並說明政治行動的具體特徵及內在心態轉化過程。

第一節 城市基層自治組織-「居委會」

本研究主要目的在於觀察中國城市基層選舉可能帶動的參與效應，就此「居 民委員會」做為城市基層的正式自治組織，有其重要意義。中共自1990 年代以 後，居委會的換屆直選已由局部的區域性試點，轉為大規模的開放。另一方面，

由官方主導的選舉過程以及帶動的動員參與，勢必使得居委會成為國家與社會的

「中介點\」，極有可能會國家與社會兩者帶來無法預料的轉變。以下，我們首先 討論中國城市基層治理機制中，居委會究竟扮演了何種角色。再來我們則說明居 委會選舉過程，及誰是社區選舉過程主要的參與者，還有中共做為威權政體，黨 國究竟是透過何種選舉的動員模式來帶動選民參與。

一、中國城市基層治理的圖像

從 1980 年 1 月 19 日，中國人大重新頒布 1954 年即公佈的《城市居民委員會

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

26

組織條例》，到1989 年人大正式通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》

（王邦佐，2003：111）。但儘管具有法源依據，城市居委會邁向居民直選的過程，

卻相對緩慢，直至2000 年後方被執政當局重視。箇中主因在於，城市人口的快 速流動、都市化的急遽增長與經社變遷，使得中共政權必須在基層政權重新構築 新的建制權力。就此，李凡（2004：29-30）甚至指出中共加速城市基層治理的 主因是由於「法輪功事件」。當1999 年法輪功包圍中南海向中央示威的「集體散 步」事件，使中共警覺到城市基層組織管理出現了極大漏洞，而有強化城市基層 監管能力的必要性。事實上，中共在城市落實的自治與改革模式，多數承襲自 1980 年代後的農村改革經驗，透過農村經驗的複製，中共逐步透過基層行政組 織的建立，以及城市社區「自治化」過程的推動，找回自己的控管力量。因此可 說是農村居委會的選舉開放意義相同，當更多人參與基層選舉、投入基層工作，

執政當局不僅可減少治理成本，更能強化合法性。進一步而言，在城市基層自治 組織的發展意義上，我們仍可視為由於社會轉型過程出現的「統治中空」，必須 透過社會資源的「甄補吸納」強化國家能力(Mann, 1988; 1993)。

若我們回顧居委會的發展歷史，可以發現這是極為緩慢的轉變過程。最初，

中共在建政初期的整個從農村到城市接管過程中，居委會作為了整個治理組織的 末梢，扮演了重要的角色。Gao(2004: 129-140)以中國在華南城市區域接管經驗 說明了，居委會事實上在人口控制（計畫生育）、戰時動員與城市保防扮演了重 要角色。而對於原本具有「外來者」身分的共黨幹部，在居委會的任職可說是共 黨基層政權逐漸融入「地方化」的表現。¹⁷ 雖然在 1950 年代後，隨著中共的經 濟體制權邁入「統制經濟」(command economy)階段，城市成為經濟資源集中與        

17  對於在建政之前以「華北區域」、「農村抗日邊區」為根據地的中共而言，基層居委會組織最 初的出現，是極具地方特殊性的產物。以最早出現居委會組織的杭州市為例，中共初期的城市接 管政策，是透過大量華北地區的黨員進入江南都會地帶，從上到下接管整個城市政府機關，並使 黨支機構滲透自城市基層。而當時居委會的組織運作，日常工作是仰賴占這批黨員幹部配偶的「新 城市居民」‐‐傳統的「農村婦女」，進行動員。故被當地都市人戲稱為「山東大媽」、「小腳偵察 兵」(Guo, 2004)。 

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

27

國有企業發展的火車頭而有所改變。因為在此階段，原本的都市人轉為依附工廠

「單位人」，整個城市社區急遽轉變由單位配給生活需求、依賴國家分配的「單 位制」，成為城市治理的主要管理基礎。居委會逐漸淪為管理城市勞動力之外剩 餘人口的基層組織，而日漸邊緣化。但在1980 年代改革開放後，卻又由於國家 逐漸讓位管控市場能力與勞動人口的資源分配，城市回復為以私營經濟為主的面 貌，城市在面臨人口無法管制的新困境時，勢必必須找回原有的功能。進一步而 言，當城市居民的經濟生活與社會生活脫鉤時，國家對於市民的社會管控已無法 透過去經濟的單位制所掌控，惟有透過傳統基層社區組織的「找回重建」，在既 有的基礎上改革。

而 80 年代後，社經鉅變最明顯的影響，在於「新興社區」的出現，城市的 土地產權逐漸「市場化」、「私人化」，透過土地的買賣，新興的「商品房社區」

逐漸出現。以本研究的田野場域的大上海地區為例，在1980 年代改革開放初期，

即由於國有企業的產權集中，使得經濟發展裹足不前。在90 年代後，中共透過 國有企業改革、土地產權市場化、招商引資等方式，使區域經濟成長率逐漸攀升。

就此，上海市的社區面貌可說極為複雜，「單位社區」與「商品房社區」交錯並 存，這使得整個城市行政管理體系重建過程更形複雜，而上述情況亦非上海所獨 有。

面對此種治理困境，我們大致可將中共的治理策略與制度建立的方向視作

「行政覆蓋」與「自治導向」兩種制度特色（陳偉東、李雪萍，2004：92-105；

耿曙、陳奕伶，2007）。行政覆蓋可視作城市透過資源投入建立完善地方與基層 的職能，深入行政末稍；自治導向則為強調重新釐清政府與社區的權責負擔，藉 由「權隨責走、費隨事轉」。¹⁸ 但事實上，這兩種制度意涵，仍不脫強化行政        

18 意指上級政府不能將事務任意的下放到居委會，必須經由有關單位的協調，並確認權責範圍；

另一方面，上級政府必須提供經費讓居委會有足夠資源落實政務。 

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

28

能力，以及達到「完善社區建設」的最初本意。客觀而論，居委會組織的「自治」

至多談的上是「讓利」，而非真正的「讓居民自治」。就此，居委會扮演著國家與 社會間的中介角色，也因此被賦予「自治組織」的型態，相對而言，則是黨國對 於居委會缺乏強制的能力。居委會模糊的角色定位，使得國家和居委會即便有行 政業務上的附屬關係，國家對居委會並沒有太多的強制權力。這種情況，使得地 方、城市基層官僚人員，在真正面對政策落實的施行面時，時常「走兩步、退三 步」，不願投入更多資源、更不願賦予相對的權責，居委會組織對於上層行政組 織形同雞肋，基層的社區組織幹部在面對此種資源困境，與龐雜的日常行政事務，

勢必只能吸納基層的社區資源、並透過非正式的人際網絡，強化行政效能。 

這種資源與制度困境，在大上海地區卻是日漸不復見，1990 年代後，上海 市政府透過整個管理重心的下移及財政資源的挹注，使得上海市的居委會組織模 式走向「高度行政化」的後果。就此，現行法規規定，上海市將居委會納入行政 體系架構，建立「兩級政府（區、街道辦）、三級管理（區、街道辦、居委會）、

四級網絡（市、區、街道辦、居委會）」。強化街道辦的行政權力，使之由原來區 政府的派出機構，成為區政府的下屬行政層級，提升街道辦與區政府之間的溝通 能力，以及對所轄居委會的管理功能。而2005 年中共發表「中國的民主政治建 設」白皮書，昭示城市社區民主建設的重要性，但實際運作卻展露國家重建基層 社區管理的控制意圖（李凡，2004：33）。換言之，社區中的權力結構，在中共

「以黨領政」下，黨書記的領導權力高於居委會主任，並通過對居委會事務的決 策，以及直接選舉的全權掌控，發揮黨組織在基層社會的影響力。整體而言，居 委會組織透過社區黨支部的建立及上層街道辦能力的強化，呈現雙重領導的情形，

國家於基層的建制能力趨於強化。

此外，城市基層治理現象的另一大特色是城市業主委員會的興起，業主委員

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

29

會是城市基層新興自治組織，這項自治組織的法源依據是由於新興的「商品房社 區」出現的結果，透過建商與居民的新建房買賣過程，部分城市市民成為擁有土 地產權的「業主」，在社區公共環境與建物維護的需求基礎下，成立業主委員會 進行自治管理，並招聘社區整體環境維護的「物業公司」，處理社區環境的公共 事務。因此，其組織重點在於維持業主的權益所設立，而維護業主權益除體現在 社區選舉外及社區居委會的溝通等正式管道外，亦透過非正式管道的維權行動捍 衛權益，這使得業主維權行動的興起，成為城市社區圖像的一大特色。進一步來 說，對於社區居委會而言，業主委員會的存在以及兩者間角色的部分重疊，使得 居委會在商品房社區的角色漸為尷尬，業委會的居民自治特色與業主本位立場，

對於國家基層政權的能力貫徹，更形同威脅。與之相較，對於舊式的老公房「單 位社區」，雖然由於舊有住戶隨著房屋產權的獲得，有權力成立業主委員會，並 僱傭物業管理機構，但在實際上往往透過傳統的居委會負責社區物業管理事務，

對於國家基層政權的能力貫徹，更形同威脅。與之相較，對於舊式的老公房「單 位社區」，雖然由於舊有住戶隨著房屋產權的獲得，有權力成立業主委員會，並 僱傭物業管理機構，但在實際上往往透過傳統的居委會負責社區物業管理事務，