退出、呼籲、忠誠：中國城市基層選舉參與的效能與行動 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所碩士論文指導教授：陳陸輝博士 . . 學. . 退出、呼籲、忠誠： . ‧. ‧ 國. 立. 政治大. n. . Ch. . engchi. er. io. al. sit. y. Nat. 中國城市基層選舉參與的效能與行動 i Un. 研究生：蔡儀儂中華民國一百年七月 . v.

(2) 本論文承蒙行政院大陸委員會中華發展基金管理委員會獎助研究生赴大陸地區研究經費 . 立 . . 謹此致謝政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . i Un. v.

(3) 論文摘要對於比較政治領域，威權政體的「選舉」開放，是否真的會使公民出現自主性參與，一直是學界極為關注的命題。檢視當前中國城市基層選舉，可以發現，參與帶動的「有限政治改革」，其效果仍難以預料。因此，本研究主要探討，轉型中政權選舉的制度效應，會對選民個體的「政治功效意識」與政治行動帶來何種影響。我們並嘗試從政治功效意識的研究範疇，提出「防禦性」與「認同性」兩種概念分類，「防禦性」功效意識是由於選民的維權心態激發的投票參與意願，「認同性」效能感是由選舉動員浮現的群體認同投票意識。我們假設，個體同時經歷過「認同性」與「防禦性」兩種功效意識的形塑過程，但又受到個人的「政權支持」程度影響，不可能出現兩種功效意識同時上升的情形。而個別心態傾向會影響後續的政治行動，會有「退出」、「呼籲」、「忠誠」三種行動抉擇。「退出」是不再進場參與投票，「呼籲」走向過激的政治反抗，「忠誠」則是向黨國輸誠。. 立. ‧ 國. 學. . 政治大. ‧. 針對上述假定，本研究以上海 2006、2009 年兩次居委會換屆選舉為研究個案。根據作者田野調查發現，經過選後，防禦性功效意意識較高的選民，最終採取「抗議」的政治行動；認同性功效意識較高的選民，雖部分仍表態黨國「忠誠」，但多數參與者卻由於選舉過程無法滿足，浮現「失望」，呈現參與「退出」的情況。因此，「『高認同性』功效意識選民退出－『高防禦性』功效意識選民呼籲」，構成了社區基層選舉存在著普遍的「集體行動困境」，但值得注意的是，這種選舉失望走向從「退出」的行動選擇，卻也可能最終又走回「呼籲」的過激行動。就此觀之，中國的基層民主發展，或許會是面臨集體行動困境之後，走向突發轉折的非預期性後果。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵詞：政治參與、基層選舉、中國政治、政治功效意識、政治行動. .

(4) 目. 錄. 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的 .......................................................................................... 1 第二節研究主題：政治功效意識 .......................................................................... 4 第二章文獻檢閱與研究設計.................................................................................... 8 第一節基層選舉的發展爭論 .................................................................................. 8 第二節理論對話：政治功效意識 ........................................................................ 13. 政治大. 第三節研究設計 .................................................................................................... 17. 立. 第三章觀察驗證：居民選舉參與的效益與行動分析.......................................... 25. ‧ 國. 學. 第一節城市基層自治組織-「居委會」............................................................... 25. ‧. 第二節社區選舉過程的個案比較 ........................................................................ 33. Nat. io. sit. y. 第三節選舉過程觀察：政治功效意識與參與行動的抉擇 ................................ 43. n. al. er. 第四章效能-行動「銜接機制」：選舉失望浮現的「退出-呼籲」 ..................... 51. Ch. i Un. v. 第一節兩種政治功效意識的根源 ........................................................................ 53. engchi. 第二節「失望」的浮現：選舉預期的「落差效應」.......................................... 57 第三節選舉開放的制度效應 ................................................................................ 59 第五章結論.............................................................................................................. 64 參考文獻...................................................................................................................... 70 附錄一：訪談案例...................................................................................................... 77 附錄二：訪談題綱...................................................................................................... 78 . .

(5) 圖次圖 2-1 研究架構圖 ..................................................................................................... 17 圖 2-2 政治功效意識與政治行動的分類模組 ......................................................... 21 圖 3-1 城市基層治理的圖像 ..................................................................................... 31 圖 3-2 社區選舉動員架構圖 ..................................................................................... 32 . 表次. 學. ‧ 國. 表 2-1. 政治大政權支持程度與政治功效意識的比較配對 ............................................... 19 立. 表 3-1 社區特徵與選舉過程比較 ........................................................................... 43. n. al. er. io. sit. y. Nat. . ‧. 表 3-2 治功效意識與參與行動的關係：研究發現整理 ....................................... 50. Ch. engchi. . i Un. v.

(6) 第一章緒論. 展望當前中國基層民主的發展，自 1990 年代末期以降，伴隨著農村鄉鎮基層選舉的擴張，城市基層選舉日漸突破、逐步擴散。與之相應，基層選舉的突破點，使城市居民的政治參與日漸頻繁，城市「居民委員會」的換屆選舉，成為居民最直接參與的政治管道。由此展開的發展論辯，參與帶動，及可能帶來的非預期性後果，日漸為學界所關注（李凡，2006；林尚立，2003；桂勇等，2003；耿. 政治大者互塑可能帶來的轉變，會對基層民主帶來何種轉型前景，是符合發展促轉的理立曙、陳奕伶、陳陸輝，2008）。而此種參與機制的釋放、及其對基層治理機制兩. ‧ 國. 學. 論期待，仰或是政權維穩的強化統治根基，仍尚待解答（Gilley, 2004; Nathan, 2003; 吳玉山，1998；耿曙、陳奕伶，2007；2008: 199-201）。就此，「政治功效意識」. ‧. (sense of political efficacy)是衡量轉型中政權公民參與意識情形，時常被論及的概. sit. y. Nat. 念。本研究據此出發，嘗試以城市居民選舉參與心態的「政治功效意識」及其導. n. al. er. io. 致的政治行動進行探討，並嘗試透過建立具體假說，解釋參與者的心態偏好與行. i Un. v. 動選擇，以提供一個較佳的分析工具。最終，本文將回顧此種基層選民政治參與. Ch. engchi. 意願及政治行動情形，對於治理機制乃至於中國政權發展論辯，將帶來何種影響與轉化。. 第一節研究動機與目的. 客觀而言，中國城市基層治理，存在著單位體制渙散後，「社區治理」的迫切需求，透過「居民直選」居委會，甄補政治菁英，填補統治空隙，重拾城市社會控管能力（李凡，2004: 31-35; 陳偉東、李雪萍，2004: 88-90）。此種需求 1.

(7) 誘因，提供選舉制度自「非競爭選舉」(non-competitive elections)轉向「半競爭性選舉」(semi-competitive elections)的後果，而出現了「直接選舉」的實施。1 正如 Diamond(1999: 17)所指出的，雖然居委會選舉尚未具備「民主選舉」的要素，但已經由極權體制下國家的選舉絕對控制走向鬆綁的「半開放」型式(Shi, 1999)，這種制度效應，勢必帶來可觀的政治影響。. 就此，中國的基層選舉自 2006 年後，上海市的基層「居民委員會」直接選舉達到的選舉規模與擴展區域，更為全國所少見（王邦佐，2003: 106-155; 左志堅，2006; 李凡，2003: 3-25）。進一步而言，城市基層居委會選舉，做為合法. 治政制度參與管道，漸為城市居民習慣與接受。就「比較共產主義」(Comparative 大立 Communism)的角度，Moshe Lewin(1991)曾謂：「城市是民主的搖籃」。由蘇東共 ‧ 國. 學. 產政權轉型經驗觀察，城市由於經濟水準較高、居民組成多元，民主意識由此發. ‧. 軔。我們據此關照中國城市基層選舉意義，是「有限政治改革」（limited political. y. Nat. reforms，徐斯儉，2004: 173-174; 桂勇等，2003: 23; 楊敏，2005）2 下的有限選. er. io. sit. 舉參與。而根據政治參與理論，中國的基層「政治參與」(political participation)，實仍不脫「動員式選舉」性質(Verba et al., 1978: 46-47)。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 事實上，現有城鄉基層選舉的研究成果顯示，中國的基層選舉參與日趨多元，政治意識日漸浮現（耿曙、陳奕伶、陳陸輝，2008; O’Brien, 2008; O’Brien and Li, 2000: 465-491、2006; Perry and Goldman, 2002）。但另一方面，中國的城市基層治理，城市公民欠缺自發，普遍缺乏行政資源，但選舉動員卻得以成功，莫不引起諸多矚目。部分研究認為結構誘因轉化、基層人情網絡機制及選舉學習帶來的示範效果，促成部分參與者的政治意識浮現與參與動機(耿曙、陳奕伶、陳陸輝，                                                         1. 競爭性選舉、半競爭性選舉，與非競爭性選舉的分類標準參見 Hermet (1978: 3-7)。類似的看法包括 Andrew Nathan 與 Bruce Gilley 以「韌性的威權主義」(resilient authoritarianism) 界定中國政經治理改進(Nathan, 2003; Nathan and Gilley, 2002)。Shi(1999: 1115-1119)、Chen 與 Zhong(2002: 187-197)則對於基層選舉參與觀察到受限的參與情形與「有限競爭性」。 2 2.

(8) 2008: 526-532）。若干研究則關照動員創造社會資本、或仍存在一定物質誘因激勵，乃至傳統黨國動員重塑的諸多可能性（陳偉東、姚亮，2005; 劉春榮，2007）。但對於參主要與者個體心態的轉變，及其導致的政治行動的關聯，仍較為欠缺，質言之，當我們在說明作為選舉主要參與者--「選民」的面貌，仍沒有一個整全的圖像。對於選舉研究而言，選民個體在面對選舉制度的制度認知，及選舉誘發的參與心態，對於選舉帶動的後續效應，及為政權帶來發展轉變，影響甚大。而現行的中國城市基層選舉研究，此塊拼圖仍尚待補足。. 研究者並且認為，當前對於選舉參與效應的相關論辯皆有所缺憾，主因在於. 治政忽略個體選擇偏好的深層機制。另一方面，對於參與者的退出政治參與及採取政大立治抗衡的手段，事實上都過度偏向「宏觀的結構面詮釋」，並沒有從微觀（即個 ‧ 國. 學. 體）理性出發，解釋宏觀（即社會）的集體選擇。與之對照，現存關於參與效應. ‧. 的論辯，桂勇（2003）等人提出「推銷民主」的看法，認為基層選舉的高度行政. sit. y. Nat. 化，為基層社區建設「買單」的作法及動員選舉特性，由於參與者只有三分熱度，. io. er. 終走向參與動機低落的困局。若干學者則寄望「社會資本」會帶給社區「賦權」 (empowerment)，激起參與意識，走向認同轉向的抗衡結果（孫立平，2001；劉. n. al. 春榮，2007）。. Ch. engchi. i Un. v. 就此，研究者並不否認上述見解，城市基層選舉最終會走向強化治理機制與政治建設，或是走向社區自主性浮現而抗衡的兩種論辯，是我們要預測的結局，但卻不完全是我們要解釋現狀的「全貌」。根據研究者於 2009 年的田野調查發現，社區基層選舉參與者的心態，及參與行動，事實上呈現極為混亂多元的狀況，這使我們在理論預設難以完全解釋，必須回歸到微觀，而能解釋個體行動的機制。就此，本研究目的，在於觀察城市公民的「政治功效意識」(political efficacy)，. 3.

(9) 為對城市公民意識帶來何種轉變。3 並據展望此種政治態度，會為公民帶來何種政治行動。非常不同於西方現有的研究，根據個人 2009 年「前期研究」(pilot study) 的觀察，大陸城市居民在參與選舉之後，浮現出兩種性質不同功效意識「次分類」—作者稱為「防禦性」與「認同性」4—而這部分的差異，也將帶來完全不同的政治影響。對選舉參與的政治心態進行解釋。現有政治行為研究顯示，選民的政治功效意識與政治參與行動，可謂息息相關（吳重禮、湯京平、黃記，1999；陳義彥、陳陸輝，2002）。政治功效意識是蠡測選民參與政治影響力，及政府回應性主觀看法的測量概念。就本研究角度，我們將此詮釋個體在參與「效益」上的心態衡量，而能與具體的政治參與行動產生連結。在選民可能採取的政治行動. 治政選擇，我們提出了「退出」(exit)、「呼籲」(voice)、「忠誠」(loyalty)三種手段。大立總結上述，這種選舉參與的「效益-行動」分析模型，將使個體選擇更為清晰， 5. ‧ 國. 學. 我們由此亦較為推斷城市社區群體現象的背後微觀因素。. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二節研究主題：政治功效意識. i Un. v. 正如前文揭示，本研究以政治價值變遷角度，觀察城市基層選舉參與帶來的. Ch. engchi. 後續政治意義，解釋選民採取可能政治手段的「心理-政治」意向分析。進一步而言，中國城市基層選舉參與的意願情況，是否會促成了公民在對待選舉的「制度作用」有不同立場？即公民是否能認知到選舉確實能進行政治表達；並相信制度（選舉）能為政治帶來改變，維護自我利益或認同意識？質言之，透過選舉產                                                         3. 本研究所謂「政治功效意識」，乃指個人對自身得以了解、參與政治事務，並獲得政治成員政回應，和能影響多大政治結果的信念（界定參考自吳重禮、湯京平、黃紀，1999; 陳義彥、陳陸輝，2002）。按 Lane(1959: 149)的定義，政治效能感有兩個成分，一是人民認為自己是有影響力的，另一個則是人民認為政府應該有所回應(Abramson, 1983: 141)。Balch(1974: 24)則依照 Lane 的說法將政治功效意識區分為「內在功效」(internal efficacy)以及「外在功效」(external efficacy)，前者包括個人認知政治事務了解政治過程的程度；後者則是公民認為政治權威對於其試圖影響政策是否會予以回應的程度（轉引自吳重禮、湯京平、黃紀，1999：25；陳義彥、陳陸輝，2002）。 4 比較具體的界定與說明，請參考本章第 2 節。 5 這三項參與行動的原始概念，出自 Albert O. Hirschman(1970)。 4.

(10) 生的「政治功效意識」，是否將為城市基層的民主轉型契機，帶來更多的可能？本研究據此展開兩種迥然相異的政治功效意識探討：「防禦性功效意識」與「認同性功效意識」，援引解釋選舉過程的選民參與意願。就本研究角度，我們在此將政治功效意識視為選民衡量進行基層選舉參與，政治影響能力程度的「效益」評估。他事實上涉及了選民對於自身的選舉參與過程，及採取的可能政治行動的「利害計算」。個人的參與動機及回應需求。進一步而言，我們採取參與動機根源解釋方式，區分這兩類群體。以下，我們茲說明這兩種類型的差異。. 一、「防禦性」功效意識. 治政過往中國基層政治參與研究曾顯示，政治功效意識可能是鼓勵選民進行非黨大立國偏好人選的重要因素（Shi, 1999）。Chen 與 Zhong（2002）則認為，選民的投 ‧ 國. 學. 票行為雖然具有政治服從的特性，卻仍透過選舉過程，選民操作了對政權不滿與. ‧. 公民不服從的異議情況。這種政治參與及投票意願，參與心態卻與黨國服從者極. sit. y. Nat. 為不同的參與群體，提供了發展防禦性效能感概念的可行性。進一步而言，參與. io. er. 抗議與抗爭活動使個人累積政治知識及經驗，個人通過這類抗爭學習提昇其功效意識有顯著影響，這種出於自保，而產生自我維護及參與意願的情況，將使得其. al. n. iv n C 進行投票及政治抗爭的過程，會有更高的政治自信心。我們在此嘗試個人政治參 hengchi U 與意願浮現的動機根源進行界定：「防禦性」功效意識即出於「抵抗黨國」與「保. 護自身權益」根源的參與意願。換言之，抵抗性的功效意識來自於自發性的維權需求的「政治過程」，衍生的參與意願，他可能在經過選舉參與後，會有更強的參與動機。. 二、「認同性」功效意識觀察現有城市基層選舉參與文獻，若干研究則指出，選舉的黨國佈建特性，對於城市居民的參與心態，可能會帶來不良的影響（桂勇等，2003；劉春榮，2005； 5.

(11) 2007；熊易寒，2008）。耿曙（2008）等人則指出，這種有限政治改革下的動員式參與，仍然將誘發高參與群體的參與動機浮現，及政治功效意識的提升。研究者個人在 2009 年上海市居委會換屆選舉的田野資料，則發現表態黨國支持的參與群體，並非完全受到黨國被動動員，而是在個人參與心態及影響政治的信心程度上，具有一定主觀立場；在選舉過程的參與手段上，也極為熟練。就作者個人觀察，這種心態來自於「群體認同」的滿足展現，黨國透過既有動員及網絡力量，使得原本具有高黨國支持的個體，逐漸融入群體之中，通個體認同群體的多數偏好，及感受到滿足並自覺能影響群體事務，參與自信於焉浮現，這種「認同建構」 (identity building)的過程，是黨國支持者參與的主因（劉春榮，2005）。進一步. 治政而言，以動機根源界定：「認同性」功效意識來自於大「群體意識」與「黨國認同」立交錯融入而浮現的參與意願動機。必須要進一步說明的是，個人認同功效意識的 ‧ 國. 學. 上升，反映的是對執政當局的認同，這種高度認同反映的是黨國支持，黨國是公. ‧. 眾/群體利益的代表者，對於黨國的支持會「極大化」公益的實現。黨國透過儀. y. sit. io. er. 失望。. Nat. 式性與口號宣傳達到群體認同的效果，但最終也可能信念破產，使個體走向政治. al. n. iv n C 總結上述，「認同性效能感」與「防禦性效能感」反映了公民影響政治認知 hengchi U. 的動機差異，而我們毋寧可以說是由於「參與自覺」的層次有極大的差別，這將使個體在後續的政治涉入會有不一樣的表現。. 以下，本篇論文結構共分為五部分，本章主要說明本研究的研究動機與目的；第二章將檢閱相關文獻，就相關論點進行爬梳，並提出研究假說與研究方法；第三章則透過居委會社區個案的比較分析，驗證本研究假說，並透過功效意識與政治行動的參與抉擇關係，說明不同功效意識可能採取的參與行動；第四章則主要探討選舉過程對選民參與心態及轉變產生的影響，我們在此主要關注兩個情況：「政治失望」及「高認同性，低防禦性」選民由「忠誠」政治行動走向「退出」 6.

(12) 的主因，研究者在此透過 Albert O. Hirschman(1982)的「私人-公眾」轉換參與機制進行解析。第五章為結論，我們將回到第一章涉及的基層治理機制及政權轉型論辯探討，嘗試對基層治理的轉型前景提出預測。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i Un. v.

(13) 第二章文獻檢閱與研究設計. 在本章，我們首先回顧現行基層選舉的發展爭論，而主要針對「動員式選舉」及「人情網絡」兩項中國基層選舉特有的性質深究，作者並認為，前述觀點存在「結構制約」的基層選舉發展邏輯，但客觀而言基層選舉的選民自主意願確實日漸浮現（耿曙、陳奕伶、陳陸輝，2008; 劉春榮，2007）。其次，我們則對現有的政治功效意識理論爬梳，並關照現行中國基層選舉政治態度的相關探討，發展. 政治大. 本研究架構。最後，則提出本研究的研究設計及研究方法，進行後續經驗驗證。. 立. ‧ 國. 學. 第一節基層選舉的發展爭論. ‧ y. Nat. sit. 本研究認為，下列兩類基層選舉的發展爭論「動員式選舉」及「人情網絡」. n. al. er. io. 不與本研究互斥。但作者必須指出，這兩項觀點對於居委會選舉現狀，尤其是個. Ch. i Un. v. 體的參與動機及政治行動分析，存在一定程度侷限性。進一步而言，過往觀察動. engchi. 員式選舉效應及人際網絡之制約作用，皆不脫黨國動員、行政吸納及強化治理機能的結構侷限立場（耿曙、陳奕伶，2007）。此種結構困境，致使吾人寄望基層選舉轉型之前景，不免難以適從. 一、動員式選舉在本節，我們主要關注動員式選舉參與之於政治參與文獻相關探討，動員式選舉的網絡佈建、資源予奪特性，與支持性的政治效果，廣為所知。過往研究皆認為，政治參與應是一種「自願」行動，而非黨國捲入、群眾組織的由上至下動員(Verba and Nie, 1972; Verba et al., 1978; Weiner, 1971)。Weiner(1971: 164)即強調， 8.

(14) 動員式選舉的「強制性動員」(coercive mobilization)與「支持性參與」(support participation)無法顯示出公民參與過程中「有所選擇」的能力，不能與「自願性參與」相提並論。但另一方面，動員式選舉並非極權政體或轉型中國家所獨有，民主國家亦時常所見，以下茲分別爬梳動員式選舉之蘇東模式，次而探討西方選舉動員的政黨機器作用及威權轉型國家經驗，並據此觀察過往中國動員式選舉之特徵，做為比較基礎。. 回顧舊有共黨政權的動員式選舉，旨在彰顯政治合法性(legitimacy)及黨國組織能力(Friedgut, 1979)。就蘇聯經驗觀察，極權主義政體下，選民接受動員，則. 治政意在避免體制懲罰(Furtak, 1990: 9-10)。Friedrich 與大Brzezinski(1965)認為極權主立義國家下的政治參與，受黨國強控，民眾動員不在表達政治意見，意在表達彌賽 ‧ 國. 學. 亞式政治狂熱。Bahry 與 Silver(1990)觀察到這種「命令式動員」的高投票率帶有. ‧. 政權的合法性假象，在蘇東共黨政權轉型過程中，公民對形式僵化的政治活動早. y. Nat. 已感到不耐，其動員機制亦已不若過往(Bahry and Silver, 1990; Howard, 2003)。. er. io. sit. Howard(2003: 122-123)回顧後共黨政權的民主轉型經驗，因此而指出，當動員式選舉夾帶的政治活動過度頻繁，公民的政治參心態不僅日漸消極，政治信任亦受. al. n. iv n C 到影響。就政治文化的政治價值變遷的角度，大規模選舉動員經驗，對形塑蘇東 hengchi U 新興民主國家的民主價值，帶來了負面的制約及影響。. 另一方面，由西方選舉動員經驗觀之，美國政黨的政治動員是挽救逐年低投票率的解決方法，政黨的「政治機器」(political machine, Grimshaw, 1992)能力與投票率高低呈現正相關(Rosenstone and Hansen,1993)。過往研究認為，美國政黨選舉動員得以成功，主要是皆透過物質性誘因促使選民投票(Wilson, 1973: 54)。但亦有學者指出，選舉動員運作的政治機器與人情網絡，在基層社區型塑了共享價值，甚至提供了選民在選舉過程謀求集體權力的機會(Browning et al., 1984、 9.

(15) 1990; Guterbock, 1980: 206-207)。6 Rosenstone 與 Hansen(1993: 23-30、173-174) 因此認為政黨人際網絡下的動員參與，能夠降低網絡訊息成本，透過人情關係，重塑選民政治認同，化解政治疏離感(Verba et al., 1995: 269)。. Huntington 與 Nelson(1989)則從開發中國家威權轉型經驗觀察，透過選舉參與的組織、學習或利益誘因的動員選舉過程，仍可逐漸內化選民產生「自願性參與」。Diamond(1999: 16-25)亦指出，在十九世紀以來步入第一波、第二波民主化浪潮的各國，都是透過「有限選舉」的持續擴張，逐步轉化「侵蝕」(erode)選民的威權體制服從。綜合上述，動員式選舉提供的政治學習、人際網絡，與政治資. 與經驗亦不無產生自主意識之可能。7. 學. ‧ 國. 治政源，仍提供充分的參與誘因，及形塑選民對選舉之制度信任、認同之可能性。共大立黨政權的「命令式動員」經驗，若是通過動員網絡轉化與選舉的教育示範，其參 ‧. sit. y. Nat. 據此關照，過往中國基層選舉的經驗。基層政治組織與選舉扮演了類似單位. io. er. 制的政治控制與社會整合角色，「大會戰式」的毛式選舉動員是主要的選舉要角 (Schurmann, 1968; Townsend, 1967)。Burns(1988)將此界定為「動員式參與」. al. n. iv n C (mobilized participation)，指出其透過組織手段與利益誘因進行動員；但另一方面， hengchi U. 透過農村選舉的經驗觀察，農民事實上具有一定程度的自願性(Burns, 1988: 1-11)。 Falkenheim(1987)亦指出基層不同群體亦因為共同利益，出現了不同政治表達。. 客觀而言，根據政治參與理論，當前中國基層的選舉參與，仍不脫「動員式選舉」性質(Verba, Nie, and Kim, 1978: 46-47)。關照中國城市基層選舉現狀，換                                                         6. 美國政黨選舉動員過程，除了過往指出的物質餽贈或賄賂等負面見解外，亦有學者指出，社區基層政治機器透過與基層選民的互動，也贏得了選民的信任與支持，Guterbock(1980: 7-8)稱之為「感情交換」(affectual exchange)，這種友誼性的象徵性支持，強化了社區集體認同。此外， Browning 等人則透過少數族裔政治參與團體的觀察，發覺政黨菁英必須在基層選舉動員過程與社會次級團體進行結盟，而稱此為「政治團結」(political incorporation, Browning et al., 1984)。 7 Shi(1999)對中國大陸選舉參與的觀察呼應了此種看法，他認為選民只要透過舉辦選舉的制度性參與，就能達到政治意識的改變。 10.

(16) 屆選舉由城市基礎組成單元「社區」其相應的行政組織「居委會」展開，Read(2003b: 27-29)就城市基層「社區建設」的需求，及中國傳統群眾運動背景而提出「地方自願主義」(local volunteerism)概念，換言之，過往城市單位工作經驗，往往必須伴隨著大量政治動員與意識形態宣傳，這種政治學習與政治工作的經驗，使得傳統中國的企業組織與權力模式，呈現一定程度的「政治化」情形(Schurmann, 1968; Walder, 1988)。8 對於中國基層選舉的動員需求，國家在於找回傳統黨員的政治基礎，激發參與意願。但這種依賴「老黨員、老革命」的方式，隨著社區逐漸年輕化、及「單位制」社區面臨劇變的情形，逐漸難以應付動員需求。進一步而言，當中國基層選舉走向逐步開放，傳統動員式選舉的政治學習、人際網絡或利益誘. 治政因等結構性條件，勢必面臨轉化。此外，對於「新興社區」大、高白領、高經濟所立得組成的商品房，「地方自願主義」並無法解釋個體的投票動機，新興社區欠缺 ‧ 國. 學. 動員選舉所需要的必要條件。顯然動員式選舉並無法涵蓋解釋任一個案，對於促. er. io. sit. y. Nat. 二、人情網絡. ‧. 成選民進行政治行動的動機，動員選舉無法扮演關鍵因素。. 如同在動員式選舉一節的文獻回顧，我們發現在中國案例，其所具備的黨國. al. n. iv n C 組織及政治資源，時至今日，均已不若過往。據此關照中國城市基層治理相關文 hengchi U 獻，不難發現：社區居民普遍欠缺自發，基層管理體制渙散，存在一定的政治冷. 漠（桂勇等，2003; 耿曙、陳奕伶，2007: 97-99; 陳映男，2005）。其次，黨國難以命令，經濟帶動社區意識與網絡促轉，傳統動員機制早已無法深入，社區自主意識日漸浮現（李凡，2004: 29-31）。進一步而言，社區居民的政治異議及公民意見表達，已日漸多元自主，更有意願進行政治抵抗（耿曙、陳奕伶、陳陸輝，.                                                         8. 這種單位工作經驗轉嫁到社區需求，事實上有其客觀的「市場轉型」基礎。如上海 90 年代國有企業改革造成大批早退與下崗工人，結果就是把這批工人轉移成社區工作的居委會幹部及主要的動員群眾群體，而解決失業問題。上海政壇對於這類幹部的背景有個專有詞彙，叫做「黃菊幹部」。訪談案例 3、4。 11.

(17) 2008; 楊敏，2007: 137-164）。9 但另一方面，現行黨國主導的動員式選舉參與，卻又保持一定作用，維持「高投票、高得票」10的雙過半保證，社區基層選舉何以成功，不免啟人疑竇。. 就此，若干文獻揭示，中國大陸城市基層政治參與，存在對於參與者與被動員者的情感互惠關係，Read(2003b)稱此為「淺互惠」(thin reciprocity)。根據前些年的初步調查發現，城市基層的選舉動員模式，主要透過「兩級傳播」(two-step flow communication)，社區積極分子組成的「行政網絡」進行傳遞訊息的角色，達到高參與的結果（邱崇原，2007: 103-104; 桂勇，2007:108: 耿曙、陳奕伶、 11. 陳陸輝，2008: 520-522）。. 立. 治政劉嘉薇（2006: 21）則將此形容為「兩步-人情」式大. 的動員。質言之，選舉動員網絡的結構轉化，促成群體認同意識的浮現。透過社. ‧ 國. 學. 區集體的形式，強化了公共利益與「我群意識」(we-group/we-head)。而經過選. er. io. sit. y. Nat. 勇，2004; 楊敏，2005; 劉春榮，2005、2007）。. ‧. 舉工作的密切互動，產生了「強網絡」的鄰里關係，塑造新的信任網絡基礎（徐. 另一方面，過去研究顯示，中國人情的義務動員，主要受華人社會人際互動. al. n. iv n C 的人情、面子與關係所影響(黃光國，1988)。按照社會網絡觀點，Granovetter(1985) hengchi U. 指出個人資訊的接收與行動受嵌入性的網絡(Embeddedness Network)制約，邊燕. 杰(1997)的研究則顯示，華人社會的資源調配依循互動緊密的「強關係」(Strong Ties)。Jacobs(1979)指出，中國政治的互動模式，深植於既有的關係基礎。孫立平、郭於華(2000)同時觀察到基層治理，「軟硬兼施」的正式權力的依賴非正式                                                         9. 研究者於 2009 年上海田調經驗發現，居委會選舉過程常是社區異議人士表達政治不滿與政治訴求的「表演場域」。由於換屆過程上層機構必然會全程監督，異議人士便會趁此「砸場鬧事」。楊敏（2007: 137-164）將此類維權、抗議式的參與稱為「權益性參與」，他意味著各種日常事件中所蘊釀的壓力，都可能透過選舉所開放的管道表達抗議。 10 「雙過半」意指「社區登記選民必須過半，當選者得票率要過合格選民的一半」的選舉程序要求。除了選舉的程序性要求，基層黨政機構還必須滿足黨組規劃人選當選的「潛規則」條件，這對日常行政過程欠缺社區群眾互動基礎的黨政機構，是極為艱鉅的任務。 11 類似發現有劉春榮（2006）的「關鍵群眾」(critical mass)，桂勇等（2003）的「積極分子」，這種網絡承擔基層治理運作與選舉參與的中堅角色。 12.

(18) 關係狀況。就此，選舉動員時「行政網絡」的串門遊說，化解疏離，彌合網絡，連綴(reach out)社區關係網絡化；而人情關係的非正式地位(informal status)，脫離正式關係，凸出人情、鄰里關係，使得社會資本(social capital)的運作人情化(劉春榮，2005：134-136；2007：60-79)。「社區網絡」根植的人情關係、鄰里基礎，在動員式選舉過程充滿重要性(桂勇，2007)。. 總結上述，本研究並不否定上述觀點，正如現有觀察顯示，社區基層選舉的動員性質及人情網絡正逐漸面臨轉化，而漸為密不可分。但作者必須指出，若選舉參與者存在主觀參與意願，則「面子」問題、「鄰里關係」並無法強迫個人的. 治政投票意願。人情網絡的觀點事實上背後有極大預設，那就是「選民認為自身選票大立價值極低」，才會願意買帳。誠然，正如台灣地方自治早期經驗顯示，選舉動員 ‧ 國. 學. 的綁樁賄選，是建立在選民認為選票的價值低於金錢的價值。但中國城市基層選. ‧. 舉客觀而言只涉及「情感互惠」，且基層黨國資源普遍欠缺。12 當個體認為自己. sit. y. Nat. 的選票是有用的，則人情作用效果影響投票意願的意願作用就不再這麼強。一個. io. er. 例證是，對於基層社區的反抗群體，面子無法其投票意願。另一方面，一個鄰里關係社會資本的建立不單需依賴黨國，有時來自反抗議題的塑造及抗議群體的網. n. al. ni Ch 絡構築，我們會在第四章透過社區個案進一步探討。 U engchi. v. 第二節理論對話：政治功效意識. 在本節，我們首先嘗試探討政治功效意識對於轉型中國家政治參與帶來的政治意義，據此對照現今中國政治參與文獻進行鋪陳。再來，我們爬梳基層選舉可能帶動的「制度效應」，嘗試以政治功效意識觀點與之互詰。最後，我們主要探                                                         12. 事實上可以從上海的田野經驗觀察到，即便是處於市區核心地帶、高所得、稅收豐富的區域，基層治理單位的上層機構：「區政府」、「街道辦事處」，也沒有意願投入太多資源，關鍵在於投入這類基層單位沒辦法「創收」。另一方面，我們看到居委會在面臨此種困境，必須主動去找議題、創造居民資源投入、帶動整個基層參與達到治理績效。見邱崇原（2006）、訪談案例 18、27。 13.

(19) 討政治功效意識的根源，與現有中國基層政治參與文獻進行對照，並提出「政權支持」概念，說明選民自主意願浮現的主因。. （一）政治功效意識、選舉參與及中國政治參與轉型基礎就比較政治的研究基礎，在一個政治體系，公民政治態度的分佈及強度該體系穩定程度息息相關，其中政治功效意識提供了政治體系合法性的統治基礎 (Almond and Verba, 1963; Easton, 1975、1979; Easton and Dennis, 1969)。在 Almond 與 Verba(1963)探討「公民文化」(Civil Culture)的跨國比較性分析中，說明了政治功效意識對於國家公民文化組成具有重大影響，更點出政治功效意識受到政治. 治政體系對於公民的「回應性」(responsiveness)程度所決定的重要意涵(Craig, 1979: 大立 229; Lane, 1959: 149)。因此，當公民相信政府能夠對其政治態度產生回應，並且 ‧ 國. 學. 能透過政治涉入展現其政治能力，對於政權性質及該國政治文化的塑造，都會帶. ‧. 來不可估量的影響。. sit. y. Nat. io. er. 此外，Campbell(1954、1960)等人的研究指出，選民的政治功效意識與投票參與密切相關，投票參與的政治涉入對於提升政治功效意識，相較於其他政治行. al. n. iv n C 為更為顯著。Finkel(1985: 891-913、1987: h e n g441-464)則透過西德、美國選舉的貫時 chi U. 性研究發現「競選活動參與」(campaign activities)相較於單純的投票(voting)行為，不僅提高選民政治能力，其政治功效意識變化則更為顯著。換言之，當競選活動的參與者透過選舉活動推行的開展，而對於選舉制度的熟悉和實際操作，則對於政治影響力更具信心。我們據此關照 Diamond(1999)的「有限選舉民主論」(limited elections democracy)的觀點，當選舉自「非競爭選舉」轉向半開放，是否仍然提供上述選舉提高政治學習、政治能力及功效意識變化的理論假設？而中國的選舉參與情況，又是反足以擺脫既有結構侷限，及共黨政權大規模動員下選民政治冷漠遺產，而出現政治能力提升及功效意識的浮現？ 14.

(20) 根據上述問題意識，中國自 1980 年代後步入市場轉型過程，不同政治次級團體因為共同利益，出現不同政治表達，意識形態作用亦因為市場因素，逐漸稀釋(Chen, 2004; Falkenheim, 1987; Lynch, 1999)。基層選舉參與的命令式動員正逐漸出現轉化，選民利用參與來追求利益，為體制所允許的政治行為正漸與個人逐利心態調適，積極參與政治的程度與多樣性已比想像中高(Chen, 2004;Shi, 1997)。 Shi(1999)的研究更顯示，政治功效意識可能是鼓勵選民進行非黨國偏好人選的重要因素。Chen 與 Zhong(2002)更認為，選民的投票行為雖然具有政治服從的特性，卻仍透過選舉過程，出現對政權不滿與公民不服從的異議情況。進一步而言，就選舉本身帶來的「制度效應」，即便選舉競爭模式仍充滿制度侷限，投票的行為. （二）「選舉」的制度效應. 學. ‧ 國. 治政者依然能夠抓緊政府鬆綁的機會，而表達政治利益，出現個人成本效益的計算。大立 ‧. 就此，選舉提供的制度誘因，對於轉型中政權的政治參與究竟能扮演何種角. sit. y. Nat. 色？現行研究顯示，黨國高度主導的選舉模式極易轉型後留下不良後果。另一方. io. er. 面，東亞經驗顯示，基層選舉的開放及人情網絡乃至於東亞文化的價值傳承，不完全具有負面意涵(Diamond, 1999; Nathan, 2003)。13 研究者認為，當前中國城市. al. n. iv n C 基層參與的浮現的自主發韌、參與意願，一定程度反映城市參與網絡與公民意識 hengchi U 的浮現，促成了公民自我表態的政治行為，而服膺了現代化理論相關典範的經典解釋(Dahl, 1961; Deutsch et al., 1956: 9-10; Lipset, 1981; Huntington, 1985)。這種非正式關係的人際網絡的間接性動員型式，與投票成本的「理性選擇理論」(rational choice theory) 的降低選舉成本假設相符 (Rosenstone and Hansen,1993) 。 Downs(1957)指出，理性的個人會計算其參與投票的成本效益分析，如參與成本大於回報時，選民傾向不行動；反之，若選民可從中得到「淨效益」(net benefit)，.                                                         13. 對於東亞文化不適合民主著名論述的可參見香港總督彭定康與新家坡資政李光耀的「亞洲價值」爭論（李明輝，2001）。再來從台灣、南韓乃至於日本的經驗可以發現，基層地方網絡及反對勢力的結合，事實上有助於政權的民主化進程(Diamond et al., 1997)。 15.

(21) 則會參與投票。當選舉的成本降低與「淨效益」提高，中國城市基層的社區居民，將會更有意願，利用手中的選票，表達個人利益與公眾需求，而出現與過往不同的政治涉入，及政治參與的態度轉換。. （三）現有研究的啟示：政治功效意識的根源個體在面臨選舉此項制度規則時，政治功效意識不可能憑空而生。就此， Li(2011)從跨省的農村經驗調查顯示，當村民「不信任現任政府官員」時，會有強烈領導層輪替需求，由此會有較高的普選意願。Li(2011)由此推論出一套「運作機制」，當公民能透過現存參與管道（選舉）進行系統性的變革，便能將原本. 治政主觀意願轉為實際的政治偏好與政治行動。另一方面，選民的政治功效意識則對大立選民的普選意願，主要是基層行政機構（如縣政府、村委會）有顯著相關(Li, 2011: ‧ 國. 學. 300-303)。這顯示出了一個極為有趣的現象，對於選民的參選意願與實際政治行. ‧. 動，對於政治當局的不信任會間接影響。Chen(2004)從城市居民政治態度調查指. y. Nat. 出，居民對於特定執政當局（如市政府、基層單位）的「政治支持」14 (political. er. io. sit. support)會受到官員貪汙、經濟表現等變數所影響；再對於共黨政權政治支持的情形，則沒有顯著變化。進一步而言，當執政當局表現不佳，這種情況是否會進. al. n. iv n C 一步危及政權不穩？又是否會對政治功效意識的轉變產生關鍵性的作用。 hengchi U. 就此，Diamond(1999b)發展中民主國家如何朝向民主鞏固的過程中，「政權支持」(regime support)成為逐漸被重視的概念，而成為理解政權合法性程度的重指標。黎安友則透過跨國研究計畫《東亞晴雨表：民主化和價值觀變化的比較調查》的個案比較，將「政權支持」的概念，納入東亞國家民主化進程的探討，並將文化價值特有性，認為是影響政權支持極為重要的變項(Nathan, 2007)。而政權                                                        . 14. 這項概念出自 Easton(1975)，Easton(1975)並進一步將政治支持區分為「普遍的政治支持」 (diffuse political support)與「特定的政治支持」(specific political support)，但在經驗研究上較不易區分。而就普遍性的政治支持，則應該具備信任(trust)及合法性(legitimacy)兩個面向；後者則涉及特定執政當局的政治表現。另一個類似概念「政治信任」(political trust)則視為與政治支持難以區分，而被視為探討政治體系與制度穩定性的核心範疇(陳陸輝，2002、2003)。 16.

(22) 支持的概念事實上極為類似 Easton(1975)所提及的「政治支持」 (political support)，反映了政治體系的輸入面情形。就此而言，政權支持與政治功效意識兩者間關聯，完整呈現了政治體系的輸入面與輸出面，拼湊出了一個政權合法性的圖像。. 綜上所述，本研究嘗試以「政權支持」作為解釋選民政治功效意識的背後動機，作者認為，對於執政當局的支持程度會影響個體「認同性」與「防禦性」功效意識的高低變化，我們將於下節進一步說明。. 第三節研究設計. 立. 一、研究設計. 政治大. ‧ 國. 學. 本研究採取行為研究「心理-政治研究途徑」(psycho-political approach)的分析邏輯，提出研究假設：經過選舉過程，兩種「政治功效意識」兩種的歧異性（自. ‧. 變項）會轉變成不同「政治行動」（依變項）。簡言之，個體政治行動的「退出」、. n. al. er. io. sit. y. Nat. 「呼籲」、「忠誠」選擇，受到不同功效意識的情況所影響。研究架構如（圖 2-1）。. 【意向】 . Ch. engchi. i Un. v. 【政治行動】 . 選舉過程. 防禦性 . 退出呼籲忠誠. 自變項 . 依變項 . 政治功效意識認同性. 圖 2-1 研究架構圖. 其次，我們將動員式選舉及人情網絡作為本研究的「對立假說」(alternative 17.

(23) hypothesis)：「選舉動員」、「人情網絡」，我們將於第三章的社區個案比較，驗證這兩個對立假說是否還解釋城市基層選舉的現狀，進一步而言，本研究並不否認上述「對立假說」的部分解釋性。最後，我們將個體的「政權支持」程度作為「前置變項」(Antecedent Variables)，研究者認為政權支持情形，會影響個體的功效意識變化。進一步而言，若個人的政權支持程度高，由於黨國支持根源，會衍生「高認同性」功效意識，且「無法」衍生出「高防禦性」功效意識；若個人的政權支持程度低，由於反抗性立場，會衍生「高防禦性」功效意識，且「無法」衍生出「高認同性」功效意識。在此，我們主要將兩種功效意識：「防禦性」與「認同性」設定作二元變項(binary variable)操作，分別存在「高」與「低」兩種狀況，. 治政個體在功效意識配對上，會形成兩兩組合的四種效能排列分布，個人可能存在兩大立種功效意識，因為他可能經歷過反抗參與或認同建構的過程，但由於個人先天上 ‧ 國. 學. 政權支持的影響，使得他會與某種參與過程較為投契，而衍生出某一類較高的功. ‧. 效意識。舉例來說，一個選民，他可能經歷過或參與黨國認同的選舉參與過程，. io. er. 透過反抗參與過程，得到較強的「防禦性」功效意識。. sit. y. Nat. 但由於他的反抗黨國心態，則他只會較低的「認同性」功效意識，反之他可能能. al. n. iv n C 進一步而言，我們並納入「政權支持」變項。因此對於一個選民，可能同時 hengchi U. 存在兩種政治功效意識，但由於個人政權支持程度影響，不可能同時存在「雙高」：「認同性功效意識-高、防禦性功效意識-高」的狀況；反之，若選舉並未帶動選民的參與意願，呈現「雙低」的情形，則顯示「政權支持」並未產生影響，故選民形同「不入」政治。在「雙低」的情況，事實上我們能說政權支持與兩種功效意識間呈現「非線性」的關係，簡單來說，他沒有較高的參與意願，且對政權支持沒有特定好惡。反之對於一個對於政權支持有所好惡的個體，他的政權支持程度必然會與一種功效意識呈現「正相關」情形。. 18.

(24) 總結上述，本研究認為，對於個人而言，他的政權支持程度會與「防禦性」或「認同性」功效意識一種有「正相關」的關係，這是由於選舉帶動的學習效果。但對於政權支持「無反應」的個體，功效意識也不會出現變化，類似「政治冷漠」，此時選舉的制度作用對他來說近似於零。高的「防禦性」與高的「認同性」功效意識，因為兩者只有一種會與政權支持產生「正相關」，此時另一則為「負相關」。我們將政權支持程度與政治功效意識比較配對見（表 2-1）。. 表 2-1 政權支持程度與政治功效意識的比較配對政權支持. 高防禦性. 程度. 高認同性. ‧ 國. X （理論互斥）. X （理論互斥）. X （理論互斥）. O. 高認同性 O. X （理論互斥）. 低認同性低防禦性 O （不入政治） O （不入政治）. n. al. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：作者自製. 低認同性. ‧. 低. 立. 學. 高. 治政高防禦性大低防禦性. Ch. engchi. i Un. v. 我們可以觀察到，社區選民個別的政治功效意識，大致可能呈現三種分布狀態：1.「高認同性，低防禦性」。2.「高防禦性，低認同性」。3.「低認同性，低防禦性」。進一步而言，我們可將此視為選民由於政權支持程度，導致的兩種功效意識的「偏好排序」(preference ordering)，當一方功效意識先天壓過另一方時，個體將以該功效意識作為優先的衡量。上述三類排列分布，涵蓋了個體所有可能會出現的功效意識分布情況，在推論個體面臨選舉制度效應，反饋的政治行動上，更具可預測性及解釋的邏輯(the logic of explanation)。以下，我們將這些排列分布，可能會出現的政治行動進行預測，並據此提出四個「研究假說」 19.

(25) (hypothesis)，如下（分類圖見圖2-2）：. 研究假說1：「高防禦性，低認同性」功效意識的選民，經過選舉過程，會進行政治呼籲(Voice)。. 「高防禦性，低認同性」功效意識選民，由於選舉過程無法滿足個別權益的需求，會走向政治呼籲(voice)，這種呼籲可能包括了體制內的政治抗爭，甚至是體制外的過激行為。我們預設的是，個體認為個別利益維護的迫切需求，選舉本身的制度作用必然完全無法滿足，這使得個體必然走上激烈的政治行動，以喚起當局關注。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 研究假說2：「高認同性，低防禦性」功效意識的選民，若選舉過程達到滿足，會. ‧. 表態政治忠誠(Loyalty)。. sit. y. Nat. io. er. 「高認同性，低防禦性」功效意識的選民，若選舉過程能夠滿足其訴求，則會對黨國表態忠誠。出於對黨國的高認同性，在此我們可以發現「選舉動員」、「人. al. n. iv n C 情網絡」變項會對其產生作用。換言之，情感性與話語體系作用使得選舉帶動的 hengchi U 政治資源分配需求尚未在其出現，故較易得到滿足的情況。. 研究假說3：「高認同性，低防禦性」功效意識的選民，若對選舉過程產生「失落」，則退出政治(Exit)。. 「高認同性，低防禦性」功效意識的選民，若浮現政治「失落」，則會退出政治(exit)。在此我們預設的是，選舉被個體視為政治支持與公眾利益表達的制度管道，若條件無法滿足，則會退出政治。對於高黨國支持的參與者，當黨國原 20.

(26) 本理想性的政治訴求將被選民轉化實際的政治資本，個體難以報持期待，這反映了某種轉化機制的浮現。進一步而言，此種政治失望可能累積成為不滿，為下一步的「過激行動」奠基。. 研究假說3：「低認同性，低防禦性」功效意識的選民，經過選舉過程，仍不入政治(Exit)。. 「認同性低，防禦性低」功效意識選民，對於政權支持程度變項是「無反應」或是「中立」，對於現狀應沒有強烈的改變意願，由於不存在參與動機，因此功. 治政效意識低落，而不入政治(exit)。進一步而言，這種情況出現對於政治沒有強烈大立好惡、或是欠缺政治參與的學習機會，「選舉動員」及「人情網絡」會對其產生 ‧ 國. 學. 作用。一般而言，這類參與群體，先天存在高度的政治疏離(alienated)。. ‧. n. 認同性. 政治功效意識. Ch. engchi. 高. i Un. v. 低高防禦性，低認同性. X. 高. er. io. sit. y. Nat. al. 政治呼籲(Voice, 1). 防禦性. 高認同性，低防禦性 (達標)政治忠誠(Loyalty, 2). 低. (失落)退出政治(Exit, 3)(選後). 低認同性，低防禦性不入政治(Exit, 4)(從頭). 資料來源：筆者自製。. 圖 2-2 政治功效意識與政治行動的分類模組. 21.

(27) 二、研究方法（一）場域選擇：上大海地區本研究以大上海地區的社區居委會做研究場域，並進行田野調查。過往研究指出，上海雖是大陸經濟最發達都市，社區組成雖較為多元開放，卻也是國家能力與行政導向最為凸出的案例（陳偉東、李雪萍，2004: 93-107; 耿曙、陳奕伶， 2007; Peng, 2001）。耿曙、陳奕伶與陳陸輝（2008: 516）亦指出，上海或能扮演一「關鍵案例」(critical case, Eckstein, 1975: 85、1992: 124; Gerring, 2001: 219-221)。 15. 本研究以兩種政治功效意識的浮現將導致不同政治行動，予以確認居委會選. 舉將出現的非預期性後果，而將上海做為現有研究基礎上的「理論確認型」案例. 治政研究(theory-confirming case, Lijphart, 1971: 691-693)。此外，上海歷經 2003 年、大立 2006 年及 2009 年三年一次的換屆選舉，至 2006 年擴大居委會選舉直選範圍達 ‧ 國. 學. 到約 55%的覆蓋面，是中共建政後基層直選的最大規模（左志堅，2006; 敬義嘉、. ‧. 劉春榮，2007: 135-136），按研究者個人田野訪談經驗，2009 年直選規模更已. y. sit. io. al. er. 深究。. Nat. 達到 80%。16 因此，此種大規模動員選舉動員產生的後續政治效應，頗值吾人. n. iv n C 另一方面，研究者於 2009 年月參加由政治大學陳陸輝教授主持的 h 7e月、8 ngchi U. 城市基層選舉與治理研究團隊，進行過上海居委會選舉的「期前調查」(pilot study)，並已發表初步研究成果於政治大學選舉研究中心舉辦的「基層民主與兩岸關係」研討會，該團隊透過長期跟蹤研究具備可觀研究經驗與田野資料，2010 年 7、8 月將協同上海財經大學耿曙教授、上海大學劉玉照教授，觀察 2009 年上海居委會換屆選舉後，政治參與意識及治理網絡出現的轉化情況。進一步而言，由於具                                                         15. Gerring(2001:219-221)指出，關鍵案例可分為「典範案例」(paradigm case)與「偏差案例」(deviant case)兩類，而偏差案例又可分為「最不可能發生案例」（least-likely case；最不可能符合理論推論卻符合之案例），及「最可能發生案例」（most-likely case；最似符合理論卻不符之案例）。就本研究因果推論，上海基層選舉的選舉動員、人情網絡情況，若仍浮現自主參與意願之政治功效意識則為本研究的「最不可能發生案例」。 16 訪談案例 1、18。 22.

(28) 備長期參訪觀察，研究者或能嘗試透過定群追蹤研究(panel study)，觀察個別社區群體，不同時序的政治態度轉變情形，避免「選擇偏差」(selection bias, King, Keohane and Verba, 2001: 129-137)的可能性。就「比較研究方法」(Comparative Method)的角度，本研究符合在非隨機少樣本的情形下，有意識挑選(intentional selection)因果關係同質性個案（社區）的研究策略(Przeworski and Teune, 1970)。而由於採取質性的訪談方法，並未針對母體作隨機抽樣，為了克服過度推論的問題，本研究於第三章針對社區的類型挑選代表性個案進行比較分類，以避免「便利抽樣」所造成的選擇偏差。. 治政（二）研究方法：三種資料蒐集途徑的結合大立本研究將於大上海地區，針對社區居委會近實地田野調查。在研究方法上， ‧ 國. 學. 透過結合「參與觀察法」、「深度訪談」（in-depth interviews）以及「半結構式訪. ‧. 談問卷」（semi-structured questionnaire）三種研究方法，針對城市社區居民及居. er. io. sit. y. Nat. 委會相關人士進行訪談。. 本研究所欲觀察「防禦性」、「認同性」的政治功效意識，惟有先透過實地參. al. n. iv n C 與觀察、融入當地基層社群網絡，方能夠進行測量與關照。因此，在進一步研究 hengchi U. 實際執行上，首先必須就各社區的環境背景進行了解，搜集相關選舉流程、選舉方式等資料，以利後續訪談工作能切合受訪者認知；受訪者首先並需要包括居委會幹部、實地基層政治網絡人員、社區民眾等訪談對象，了解整體環境。下一步則將 1.「高認同性，低防禦性」。2.「高防禦性，低認同性」。3.「低認同性，低防禦性」三類群體分別進行區分，並針對政治意識已浮現的個別案例進行深入二次訪談，觀察通過選舉參與過程，及其後續政治行動。. 進一步而言，我們在訪談內容上，必須關注到：第一部分、受訪者身分背景， 23.

(29) 於選舉動員網絡扮演何種角色，是否於選舉中有實際參與。第二部分、參與過程中，對於黨國抱持何種態度，對於政權支持的情形為何？第三部分、蠡測政治功效意識，並設計訪談問卷，主要透過受訪者進行選舉參與的政治過程及後續的政治行動進行測量(訪談問卷參見附錄二)。. 在資料蒐集上，本研究秉持質性研究的「飽和原則」，亦即持續搜尋直到窮盡現象為止。作者於 2009、2010 年共累積了五十多筆的訪談資料，走訪大上海地區七個居委會，針對居委會主任、黨支部書記、以及社區中的積極份子和一般民眾進行訪談。此外亦訪問街道辦事處、以及區民政局的官員。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 24. i Un. v.

(30) 第三章觀察驗證：居民選舉參與的效益與行動分析. 本章將就居委會選舉選民的參與心態與行動進行觀察。本研究認為，選民的不同政治功效意識對於選民的政治行動抉擇產生了關鍵影響。且相較「選舉動員」、「人情網絡」兩個因素的作用來得更強。以下在第一節，我們首先說明中國城市基層自治組織「居委會」的行政結構，與整個基層居委會選舉的選舉過程。第二節，我們透過社區個案比較的方式，嘗試排除本研究兩個「對立假設」，並驗證. 政治大如何採取的政治行動，並說明政治行動的具體特徵及內在心態轉化過程。立. 研究假說。在第三節，我們觀察功效意識提昇的參與選民，通過選舉過程，又會. ‧. ‧ 國. 學. 第一節城市基層自治組織-「居委會」. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本研究主要目的在於觀察中國城市基層選舉可能帶動的參與效應，就此「居. i Un. v. 民委員會」做為城市基層的正式自治組織，有其重要意義。中共自 1990 年代以. Ch. engchi. 後，居委會的換屆直選已由局部的區域性試點，轉為大規模的開放。另一方面，由官方主導的選舉過程以及帶動的動員參與，勢必使得居委會成為國家與社會的「中介點\」，極有可能會國家與社會兩者帶來無法預料的轉變。以下，我們首先討論中國城市基層治理機制中，居委會究竟扮演了何種角色。再來我們則說明居委會選舉過程，及誰是社區選舉過程主要的參與者，還有中共做為威權政體，黨國究竟是透過何種選舉的動員模式來帶動選民參與。. 一、中國城市基層治理的圖像從 1980 年 1 月 19 日，中國人大重新頒布 1954 年即公佈的《城市居民委員會 25.

(31) 組織條例》，到 1989 年人大正式通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（王邦佐，2003：111）。但儘管具有法源依據，城市居委會邁向居民直選的過程，卻相對緩慢，直至 2000 年後方被執政當局重視。箇中主因在於，城市人口的快速流動、都市化的急遽增長與經社變遷，使得中共政權必須在基層政權重新構築新的建制權力。就此，李凡（2004：29-30）甚至指出中共加速城市基層治理的主因是由於「法輪功事件」。當 1999 年法輪功包圍中南海向中央示威的「集體散步」事件，使中共警覺到城市基層組織管理出現了極大漏洞，而有強化城市基層監管能力的必要性。事實上，中共在城市落實的自治與改革模式，多數承襲自 1980 年代後的農村改革經驗，透過農村經驗的複製，中共逐步透過基層行政組. 治政織的建立，以及城市社區「自治化」過程的推動，找回自己的控管力量。因此可大立說是農村居委會的選舉開放意義相同，當更多人參與基層選舉、投入基層工作， ‧ 國. 學. 執政當局不僅可減少治理成本，更能強化合法性。進一步而言，在城市基層自治. ‧. 組織的發展意義上，我們仍可視為由於社會轉型過程出現的「統治中空」，必須. er. io. sit. y. Nat. 透過社會資源的「甄補吸納」強化國家能力(Mann, 1988; 1993)。. 若我們回顧居委會的發展歷史，可以發現這是極為緩慢的轉變過程。最初，. al. n. iv n C 中共在建政初期的整個從農村到城市接管過程中，居委會作為了整個治理組織的 hengchi U 末梢，扮演了重要的角色。Gao(2004: 129-140)以中國在華南城市區域接管經驗. 說明了，居委會事實上在人口控制（計畫生育）、戰時動員與城市保防扮演了重要角色。而對於原本具有「外來者」身分的共黨幹部，在居委會的任職可說是共黨基層政權逐漸融入「地方化」的表現。17 雖然在 1950 年代後，隨著中共的經濟體制權邁入「統制經濟」(command economy)階段，城市成為經濟資源集中與                                                         17. 對於在建政之前以「華北區域」、「農村抗日邊區」為根據地的中共而言，基層居委會組織最初的出現，是極具地方特殊性的產物。以最早出現居委會組織的杭州市為例，中共初期的城市接管政策，是透過大量華北地區的黨員進入江南都會地帶，從上到下接管整個城市政府機關，並使黨支機構滲透自城市基層。而當時居委會的組織運作，日常工作是仰賴占這批黨員幹部配偶的「新城市居民」‐‐傳統的「農村婦女」，進行動員。故被當地都市人戲稱為「山東大媽」、「小腳偵察兵」(Guo, 2004)。 26.

(32) 國有企業發展的火車頭而有所改變。因為在此階段，原本的都市人轉為依附工廠「單位人」，整個城市社區急遽轉變由單位配給生活需求、依賴國家分配的「單位制」，成為城市治理的主要管理基礎。居委會逐漸淪為管理城市勞動力之外剩餘人口的基層組織，而日漸邊緣化。但在 1980 年代改革開放後，卻又由於國家逐漸讓位管控市場能力與勞動人口的資源分配，城市回復為以私營經濟為主的面貌，城市在面臨人口無法管制的新困境時，勢必必須找回原有的功能。進一步而言，當城市居民的經濟生活與社會生活脫鉤時，國家對於市民的社會管控已無法透過去經濟的單位制所掌控，惟有透過傳統基層社區組織的「找回重建」，在既有的基礎上改革。. 立. 政治大. 而 80 年代後，社經鉅變最明顯的影響，在於「新興社區」的出現，城市的. ‧ 國. 學. 土地產權逐漸「市場化」、「私人化」，透過土地的買賣，新興的「商品房社區」. ‧. 逐漸出現。以本研究的田野場域的大上海地區為例，在 1980 年代改革開放初期，. sit. y. Nat. 即由於國有企業的產權集中，使得經濟發展裹足不前。在 90 年代後，中共透過. io. er. 國有企業改革、土地產權市場化、招商引資等方式，使區域經濟成長率逐漸攀升。就此，上海市的社區面貌可說極為複雜，「單位社區」與「商品房社區」交錯並. al. n. iv n C 存，這使得整個城市行政管理體系重建過程更形複雜，而上述情況亦非上海所獨 hengchi U 有。. 面對此種治理困境，我們大致可將中共的治理策略與制度建立的方向視作「行政覆蓋」與「自治導向」兩種制度特色（陳偉東、李雪萍，2004：92-105；耿曙、陳奕伶，2007）。行政覆蓋可視作城市透過資源投入建立完善地方與基層的職能，深入行政末稍；自治導向則為強調重新釐清政府與社區的權責負擔，藉由「權隨責走、費隨事轉」。18 但事實上，這兩種制度意涵，仍不脫強化行政                                                         18. 意指上級政府不能將事務任意的下放到居委會，必須經由有關單位的協調，並確認權責範圍；另一方面，上級政府必須提供經費讓居委會有足夠資源落實政務。 27.

(33) 能力，以及達到「完善社區建設」的最初本意。客觀而論，居委會組織的「自治」至多談的上是「讓利」，而非真正的「讓居民自治」。就此，居委會扮演著國家與社會間的中介角色，也因此被賦予「自治組織」的型態，相對而言，則是黨國對於居委會缺乏強制的能力。居委會模糊的角色定位，使得國家和居委會即便有行政業務上的附屬關係，國家對居委會並沒有太多的強制權力。這種情況，使得地方、城市基層官僚人員，在真正面對政策落實的施行面時，時常「走兩步、退三步」，不願投入更多資源、更不願賦予相對的權責，居委會組織對於上層行政組織形同雞肋，基層的社區組織幹部在面對此種資源困境，與龐雜的日常行政事務，勢必只能吸納基層的社區資源、並透過非正式的人際網絡，強化行政效能。 . 立. 政治大. 這種資源與制度困境，在大上海地區卻是日漸不復見，1990 年代後，上海. ‧ 國. 學. 市政府透過整個管理重心的下移及財政資源的挹注，使得上海市的居委會組織模. ‧. 式走向「高度行政化」的後果。就此，現行法規規定，上海市將居委會納入行政. sit. y. Nat. 體系架構，建立「兩級政府（區、街道辦）、三級管理（區、街道辦、居委會）、. io. er. 四級網絡（市、區、街道辦、居委會）」。強化街道辦的行政權力，使之由原來區政府的派出機構，成為區政府的下屬行政層級，提升街道辦與區政府之間的溝通. al. n. iv n C 能力，以及對所轄居委會的管理功能。而年中共發表「中國的民主政治建 h e n g c2005 hi U. 設」白皮書，昭示城市社區民主建設的重要性，但實際運作卻展露國家重建基層社區管理的控制意圖（李凡，2004：33）。換言之，社區中的權力結構，在中共「以黨領政」下，黨書記的領導權力高於居委會主任，並通過對居委會事務的決策，以及直接選舉的全權掌控，發揮黨組織在基層社會的影響力。整體而言，居委會組織透過社區黨支部的建立及上層街道辦能力的強化，呈現雙重領導的情形，國家於基層的建制能力趨於強化。. 此外，城市基層治理現象的另一大特色是城市業主委員會的興起，業主委員 28.

(34) 會是城市基層新興自治組織，這項自治組織的法源依據是由於新興的「商品房社區」出現的結果，透過建商與居民的新建房買賣過程，部分城市市民成為擁有土地產權的「業主」，在社區公共環境與建物維護的需求基礎下，成立業主委員會進行自治管理，並招聘社區整體環境維護的「物業公司」，處理社區環境的公共事務。因此，其組織重點在於維持業主的權益所設立，而維護業主權益除體現在社區選舉外及社區居委會的溝通等正式管道外，亦透過非正式管道的維權行動捍衛權益，這使得業主維權行動的興起，成為城市社區圖像的一大特色。進一步來說，對於社區居委會而言，業主委員會的存在以及兩者間角色的部分重疊，使得居委會在商品房社區的角色漸為尷尬，業委會的居民自治特色與業主本位立場，. 治政對於國家基層政權的能力貫徹，更形同威脅。與之相較，對於舊式的老公房「單大立位社區」，雖然由於舊有住戶隨著房屋產權的獲得，有權力成立業主委員會，並 ‧ 國. 學. 僱傭物業管理機構，但在實際上往往透過傳統的居委會負責社區物業管理事務，. er. io. sit. y. Nat. 委會卻又受限先天資源稀少，而力有未逮。19. ‧. 形同國家越矩代庖，此時居民反倒傾向由居委會負責，做好物業管理的責任，居. 就此，經過歷屆換屆居委會直選，城市管理機構日漸摸索出因應之道。以大. al. n. iv n C 上海地區的情形，居委會的「行政化」體現落實到居委會透過各種非正式網絡深 hengchi U 入「業委會」的情況，居委會甚至反過來透過吸納業委會代表的社會資源，解決基層資源的稀缺困境（邱崇原，2006）。對於單位社區，則透過傳統黨國動員網. 絡的找回，改善先天因素不良的情況。就此角度，居委會換屆直選過程，則不啻為黨國強化基層網絡的動員操演，極具特殊意義。上海歷經 2003 年、2006 年及 2009 年三年一次的換屆選舉，至 2006 年擴大居委會選舉直選範圍達到約 55%的覆蓋面，是中共建政後基層直選的最大規模（左志堅，2006; 敬義嘉、劉春榮， 2007: 135-136），事實上我們可說是透過選舉，反過來強化基層組織的管控能力。                                                         19. 另一情形是，這類單位型社區的物業管理機構多數是由計畫經濟時期的城市「房管機構」轉化，具有公營色彩，居委會自身根本無法控制這些組織規模、官商網絡極強的物業公司。 29.

(35) 總結上述，本研究將城市基層治理圖像做成圖 3-1，並大致說明，中國城市的城市管理體制依循著「兩級政府」（市、區）的行政層級，從市政府—區政府— 街道辦事處三者構成了整個從上到下的行政層級，區級政府則直接負責了基層建設工作的成敗，進一步而言，區政府的職能承擔了整體基層資源與組織分配，街道辦事處則對居委會有行政管控的關係，居委會雖在法規基礎具有「自治權利」，日常行政事務卻仍必須受到街道辦事處的指導。而居委會內部的黨支部則扮演了橫向聯繫的角色，將社區內部居委會的各項工作，透過黨支力量結合起來，而黨組織的向下延伸，對於社區黨員的動員，更強化了居委會對外的聯繫功能。另一. 治政方面，居委會與業委會雙方則呈現緊張的關係，但做為正式的基層行政組織，在大立名義上，業委會無法凌駕居委會成為政治力量，居委會則透過非正式網絡的吸納 ‧ 國. 學. 手段，試圖掌握業委會的運作。. ‧. sit. y. Nat. 因此，大上海地區作為本研究的研究對象，可謂有其意義。上海市的行政高. io. er. 度導向特質，及社區組成性質的多元面，甚至由於各區政府稅收差距導致的行政管控程度與資源投入的差異，使得我們可以透過不同社區個案比較，排除本研究. al. n. iv n C 對立假設。且若在不同的社區性質，及選舉過程特徵的差距，仍然可使本研究假 hengchi U. 設得到印證，則吾人至少可得出，選舉對於個體政治功效意識與政治行動確實有所轉變的推斷。我們將在本章第二節，透過個案比較的研究設計，進一步說明。. 30.

(36) 市政府 . 區級政府 . 行政隸屬 . 街道辦事處准行政/自治導向 . 對抗/吸納 . 政治大業主委員會 . 黨支部/社區居委會 . 立. ‧ 國. 圖 3-1 城市基層治理的圖像. 學. 資料來源：筆者自製。. ‧ sit. y. Nat. n. al. er. io. 二、居委會換屆選舉的選舉過程. i Un. v. 簡單的說，對於威權政權，進行一場選舉，沒有「投票」(voting)決定誰當. Ch. engchi. 家的意義。除了「合法性」的疑問，選舉之於非民主國家，做讓人困惑在於：多數時間，選舉並不涉及政治權力的「重分配」、更不是社會資源的重整，而是一場政治表演的大規模校閱儀式。政權必須消耗成本、必須投入資源，因為選民欠缺主觀意願，必須「動員」它。中國城市基層選舉過程同樣面對前述困擾，正如我們在前段所觀察的，我們無法推論居委會的轉型過程是場從下到上掀起的城市管理體制改革，更多時候他像是基層行政組織「甄補模式」的「調適」，居委會換屆選舉的過程正顯示了這種情況，選舉究竟是「有限競爭」（競爭式選舉）還是「菁英吸納」（組織幹部篩選）有很大的疑問。但這種基層治理機制轉型造就的「縫隙」，確實也創造了更多參與契機。 31.

退出、呼籲、忠誠： 中國城市基層選舉參與的效能與行動 - 政大學術集成

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