第二章、 文獻回顧
第二節、 執行評估理論
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數據發現，提出地方政府在制度面16、指標面、系統面17所遭遇的問題。然而，文 章對於量化資料的解釋仍稍顯不足，例如，在詢問各直轄市與縣市政府一級機關 單位實施施政績效評估制度之現況中，發現 22 個縣市的平均分數為 3.03，嘉義 市平均分數為最高，而有 12 個縣市未達平均數，但文章中並未深入探討其原因，
對於嘉義市的施政績效評估制度的運作並無介紹；並且，文章中也並未探討為何 在有完整績效評估規章的縣市中，彰化縣對於現行制度可改善業務運作的程度之 平均分數最高，台南市與金門縣所得分數卻最低。亦即，本研究認為，該文揭櫫 的是對我國地方政府推動績效評估制度之整體狀況與問題的呈現，但焦點並不在 深入探究各地方政府績效評估制度的實際內容、規章建置的脈絡背景、實際運作 的執行狀況，以及各縣市治理環境上的差異對制度規劃與執行運作的影響。
第二節、執行評估理論
衡諸我國政府關於績效管理機制的建立，與近年來中央督促地方政府據以施 行的力度，政府將績效管理文化注入公部門的決心，以及對以成果為導向的管理 方針的強調，是值得肯定的，這對於公部門，在機關管理與內部控制上，無非具 有相當助益。然而，「徒法不足以自行」，從績效評估制度的擬制，到確實、有效 的推行與執行，乃至於對運行整套制度的結果進行詮釋、檢討，而最後又該如何 將蒐集到的政策資訊與績效資訊回饋到組織的調整與改善，以收管理之效，實是 中央與地方政府面臨的課題，也標誌著政策評估概念在績效管理機制建置中不可 切割的重要性（郭昱瑩，2009）。美國、歐盟、澳大利亞、日本、韓國等國家都
16 該文所言制度面，指涉地方政府施政績效評估的整體流程，在制度面中探討了訂定施政願景與 策略目標、訂定年度施政計畫到最後的施政績效成果公告，各階段遭遇的問題，諸如策略目標如 何形塑、策略目標與計畫的結合度、獎優汰劣制度之設計等。
17 該文系統面專注於對地方政府計劃管理訊網（Local Government Project Management Network, LGPMnet）應用於地方政府的相容性探討。LGPnet 係行政院研考會於 2006 年推動「中央協助地 方建置計畫 e 化管理機制方案」時所建置，目的在於協助地方強化施政計畫的管理。
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一、政策評估（Policy Evaluation）之意涵與功能
當一項公共政策被付諸實行時，其最初訂定的目標是否如實達成、對於所欲 解決之問題是否產生預期的影響，往往關係到民眾對於政府政績的評價。政策的 評估過程是一種圍繞政策績效展開的活動，其目的在於檢視公共政策的成效、衡 量一政策對問題的影響為何（桑助來，2009）。學者 Weiss（1988）認為，評估是 一種對某政策或某方案之結果的系統性評量，同時，是改善政策或方案的重要工 具。Dunn（1994）及 Quade（1978）將評估視為一價值的過程分析，其功能在於 製造有關政策結果的相關資訊，並對該結果作價值判斷 19。國內學者柯三吉
（1998）認為 Rossi 和 Freeman 的定義最為廣博，評估研究乃是有系統地應用社 會科學的研究程序來評價社會問題解決方案的規劃、執行過程和效用。綜合國外 學者及我國學者（包括林水波、張世賢，2001；吳定，2004 等）定義，政策評估
18 詳見郭昱瑩(2009)<政府績效管理與執行力建構>，頁 35 至頁 39。
19 Dunn(1994:404-405)認為政策評估與其他政策分析方法的區別在於其具有四項特質(1)以價值 為焦點:政策評估不同於政策監測，不僅在蒐集政策結果的資訊，也必須判斷一政策的社會效用。
(2)事實與價值互依:在對政策作價值判斷前，須植基於事實。(3)目前與過去取向: 政策評估必 須兼顧政策當前的發展狀況，以及過去的發展經驗(4)價值的雙重性:政策評估所處理的價值具有 雙重特性，既是目的，又可以是手段。
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可被定義為「利用客觀性的科學方法與技術，系統性的蒐集關於政策的設計、規 劃、執行過程、產出與影響等各階段的資訊，並作出合理的價值判斷，以作為決 策者修正、持續、終止政策方案的依據」。
至於政策評估之演進可以 Guba & Lincoln（1989）所做的分期為代表。他們 將政策評估之發展分為四代：第一代為控制變項與測量工具的實驗室評估，其焦 點在於「衡量」（Measurement），強調科學管理，此時期效率為主要的考量基礎；
第二代評估焦點為「描述」（Description），乃目標取向的評估，以期望的結果作 為既定目標，並藉由形成評估（Formative Evaluation）之方式修正實驗方案，達 到目標標準；第三代評估焦點在「判斷」（Judgment），強調政策目標本身的價值 重要性，判斷乃成為後 1967 時期評估不可或缺的部份；1970 年代之後，開始以 質化方法為主軸的第四代評估，評估的焦點是回應性的（Responsive），即評估範 圍以及界線是透過利害關係人之互動和協商而決定，採用建構的（Constructivist）
方法論，否定客觀實體的存在，認為實存是由人類意識所建構出來的，並採取的 自然典範（Naturalistic Paradigm），拒絕控制、操弄的途徑，代之以解釋的、對話 的過程，透過評估者與被評估者的互動來建構真實狀態（林鍾沂，2000；丘昌泰，
2009）。
衡諸上述，政策評估不僅是技術性的科學分析，同時也是政治社會中價值論 述的產物。依此，政策評估可說具有下列功能（丘昌泰、李允傑，2009；桑助來，
2009）：
（一）提供政策績效資訊，以提升政策品質
政策評估是檢驗政策效果的基本途徑，一個構思精良、經過多方論證而產生 的政策開始運行後，究竟有無達成預期目標、產生預期效果，或另方面產生連帶 性的非預期效果，都需要進行科學的評估。政策評估的功能，便在於利用科學的 方法，針對政策績效，提供兼具信度與效度的資訊，使決策者依據資訊中指涉之 目標達成程度與社會需求、社會評價，針對問題癥點作進一步的修正，俾以提升
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政策的品質。
（二） 重新檢視政策目標與政策執行的妥適性
經由政策評估檢視政策評估結果與原先政策目標的落差，重新界定問題，形 成新的政策目標；若目標沒有問題，而是執行階段上的缺失，則重新檢視執行流 程，適時加以修正。
（三） 釐清政策責任之歸屬
課責（Accountability）是民主政治重要的精隨，政府的組成既來自廣大民意 的授權，政府的施政自然需以人民的福祉為依歸，其所制定各項政策的政績最終 也要面臨大眾的檢視。不同的政策，其失敗原因也不盡相同，原因可能出在問題 界定不當、政策設計誤失、方案籌劃不周、執行過程的複雜性，以及政策行銷著 力不深等。是以，藉由政策評估所蒐集的資料可提供客觀的解答，釐清政策失敗 的責任歸屬問題，不僅給予政府施政改進依據，也確保人民對政府的回應性與責 任性要求。
二、政策評估的類型
自評估研究發展以來，對於政策評估類型的分類國內外學者皆有見解。其 中，我國研究者多參採學者丘昌泰、李允傑（2009）的分類，以美國「評估研究 會」（Evaluation Research Society, ERS）所提出的分類架構為基石，將政策評估依 政策實施階段分為政策預評估（Pre-Evaluation）、政策執行評估與計畫監測
（Implementation Evaluation & Program Monitoring）以及政策結果評估 （Outcome Evaluation）三大類。
「預評估」又被稱作「事前評估」，係指政策或計畫尚未執行之前所進行的 評估，亦即對於政策或計畫規劃階段進行評估，以瞭解該項政策或計畫的預期影 響和預期效益，以便在政策或方案真正執行之前修正計畫內容，使資源得到適當 的分配。「執行評估」又被稱作「過程評估」，是對政策運行過程中政策實施情況
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所進行的評估。其目的在於通過分析政策運行中的各種情況，將政策過程信息提 供給決策者，作為制定決策的基礎，以利於修正及調整計畫。「結果評估」是對 於政策方案的執行結果加以評估的意思，包括兩方面，一為「產出評估」（Output Evaluation），涉及執行機關對標的人口從事多少次的服務，給多少數額的金錢補 助，及生產多少物品等。另一為「影響評估」（Impact Evaluation），它指當政策執 行以後，對於標的人口產生何種有形或無形的、預期或非預期的影響。
三、執行評估之理論探究
（一）政策執行所處地位的轉變
在探究政策評估類型中之執行評估前，本研究認為必須先對「政策執行」
（Policy Implementation）進行概念介紹，並對其在政策過程中的重要性進行闡釋。
「政策執行」在概念上有廣義和狹義的解釋（莫勇波，2007），狹義而言，政策 執行乃是「將一政策付諸實施的各項活動」（Jones, 1977）；而從廣義上來說，政 策執行是「在目標確立與適應於取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。」
（Pressman & Wildavsky, 1973 ）。七零年代以前，肇因於政策規劃與政策執行分 離的觀點 20，認為政策的成敗有賴良善的政策規劃，政策執行僅係單純的「技術 性問題」，學界研究焦點聚焦於政策的規劃與設計，從而使得政策執行的研究長 期處於邊陲地位。直至 1973 年，Pressman & Wildavsky 針對奧克蘭計畫（Oakland Project）進行深入研究，加上 Sabatier & Mazmanian（1982）、Williams（1980）、Derthick
（1972）等學者在政策執行研究上的深耕，政策執行對於公共政策成敗的重要性 遂重新被學界與實務界所重視。學者 Williams 指出，對於決策者而言，困難之處 不在於如何研擬一項理性決策，而在於如何將紙上的政策轉化為可操作化的的執 行程序並據以實行，顯見政策執行在政策過程中扮演的樞紐的地位。而就政策過 程而言，一公共問題經政府重視，被納入議程設定，開始進行方案的規劃，而後
20 此觀點源於行政學家威爾遜(Woodrow Wilson)所提出的「政治行政二分觀點」。