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地方政府推動績效評估制度之個案研究---「台北市政府101年度施政計畫機關績效評核試辦作業」之執行評估 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系 碩士學位論文. 地方政府推動績效評估制度之個案研究--政 治. 大. 「台北市政府立101 年度施政計畫機關績效評核. ‧ 國. 學. 試辦作業」之執行評估. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生:賴沂君. 撰. 指導教授:黃東益. 博士. 中華民國 103 年 1 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要 本研究是以政策評估中的執行評估作為研究分析切入點,以學者 Chen「執 行環境評估架構」之若干評估構面,對「台北市政府 101 年度施政計畫機關績效 評核試辦作業」進行探究,除欲了解制度建置的流程及設計內容外,重心在於執 行環境評估構面相關資訊的探尋上,俾以呈現台北市政府績效評估制度在環境系 絡、規劃推動及執行運作三大面向所遭遇的難題,並確定試辦作業實際執行情形 與研考會原先目標的落差程度。 研究發現,不若中央作法明確區分機關績效評估與計畫績效評估兩者,台北. 政 治 大 機關個別績效。具體而言,中央政府與其他地方政府之實施經驗僅為參酌之用, 立 市政府目前不論在名稱上抑或法規依據上,都顯示出傾向以計畫評核的方式呈現. ‧ 國. 學. 台北市政府主要還是靠著自身摸著石子過河,建置屬於自己的績效評核制度。其 中,財政問題並非如同過去研究發現成為主要干擾因素,但人力資源上的匱乏的. ‧. 確成為規劃、推動績效評核制度的阻礙。在此過程中,身為監督者的台北市審計. sit. y. Nat. 處對規劃制度的研考會形成監督與規制的力量,並在試辦作業的最終成果上,出. al. er. io. 現滿意度的落差,這是本文較為意外的研究發現。. v. n. 至於規劃者與執行者的意向在不同面向上則有或多或少的落差,例如實施績. Ch. engchi. i n U. 效評核制度之原因、擇取三項關鍵策略目標據以評估之緣由等等,可以發現市政 府局處仍無法充分理解研考會相關作法的初衷。縱然如此,規劃者意向與執行者 意向在某些方面仍是有所共識的,例如中央經驗對制度規劃與指標訂定的參考性 不足、研考會與各局處研考人員在績效評估過程中角色的重要性、執行組織特性 對績效評估的實施造成影響等等。總體而言,自執行評估角度觀之,身為指標訂 定與績效報告撰擬之執行者,各局處之執行情形,與身為規劃者的研考會預期中 的成果,並未產生過多偏差。. 關鍵詞:政府再造、績效管理、績效評估、地方政府績效評估.

(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 目錄. 第一章、緒論 .................................................................................................................... 1 第一節、研究背景.................................................................................................... 1 第二節、研究目的與問題 ....................................................................................... 4 第二章、文獻回顧 ............................................................................................................ 8 第一節、政府績效評估制度之相關文獻檢閱 ...................................................... 8 第二節、執行評估理論…………………………………………………………………………………..29. 政 治 大 第三章、研究設計 .......................................................................................................... 44 立 第三節、本章小結.................................................................................................. 42. 第一節、研究架構.................................................................................................. 44. ‧ 國. 學. 第二節、研究方法.................................................................................................. 47. ‧. 第四章、績效評核之制度建置:試辦作業之環境與規劃探析 ............................... 54. y. Nat. 第一節、「台北市政府年度施政計畫機關績效評核」試辦上路 .................. 54. er. io. sit. 第二節、試辦作業之環境系絡---台北市政府機關人員之環境影響感知 ...... 61 第三節、試辦作業之規劃與推動樞紐---研考會與研考人員之角色知覺 ...... 71. al. n. v i n 第四節、本章小結.................................................................................................. 77 Ch engchi U. 第五章、績效評核的想像與實際:試辦作業執行運作實況探析 ........................... 79 第一節、試辦作業績效指標建構過程的衡量誤差問題 ................................... 79 第二節、試辦作業之目標與實益---規劃者意向與執行者意向 ....................... 94 第三節、試辦作業之反饋與檢討....................................................................... 102 第四節、本章小結................................................................................................ 106 第六章、結論 ................................................................................................................ 108 第一節、研究發現及與文獻的對話 .................................................................. 109 第二節 、研究建議.............................................................................................. 117.

(6) 第三節、未來研究方向 ....................................................................................... 119 參考文獻......................................................................................................................... 121. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 表目錄 表一、地方治理績效評估面向............................................................................................. 18 表二、目標型塑機制比較分析.............................................................................................26 表三、績效評估管理體系比較分析....................................................................................27 表四、影響政策執行的變數...................................................................................................37. 表五、訪談對象代碼......................................................................................................... 50 表六、規劃期之重點作業內容......................................................................................... 55 表七、推動試辦期之作業內容......................................................................................... 57. 政 治 大 表九、各局處指標匯總.....................................................................................................86 立. 表八、績效審查會議學者言論重點摘錄.........................................................................80. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 圖目錄 圖一、中程施政計畫體系架構...............................................................................................3 圖二、施政績效評估之流程..................................................................................................20 圖三、績效管理體系之目標形塑機制................................................................................25 圖四、績效管理體系之衡量與評估互動機制...................................................................26 圖五、研究架構圖.....................................................................................................................46. 圖六、101 年度施政計畫機關績效評核試辦作業流程...................................................59. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一章、 緒論. 第一節、 研究背景. 施政方針是國家政策發展的願景與藍圖,代表執政者對廣大民意期待的承 諾。選舉的勝利號角吹響之際,便是即將上任的執政政府揹攬千斤重擔的開始, 其中重要的是將各個競選政見支票,在有限的執政期間內,轉化為具體的政策與. 政 治 大. 計畫予以兌現。是以,行政院所屬各機關每年根據政策白皮書與行政院所擬施政. 立. 方針,訂定各項施政計畫、策略目標,進而轉化為各種服務與措施。最終,各種. ‧ 國. 學. 政策產出的績效評估結果,作為政府「政績」的標誌,將成為人民檢視政府回應 性與責任性的憑據。. ‧. 1980 年代新公共管理運動(New Public Management)興起後,龐大而笨重的. y. Nat. sit. 大有為政府已然過時,代之而起的是以績效、成果為導向的企業型政府. n. al. er. io. (Entrepreneurial Government)1,各國以法制鬆綁、管制解除、引進市場競爭機制. i n U. v. 等方法,企圖活化僵硬無彈性的層級節制組織,同時導入企業精神,以顧客需求. Ch. engchi. 為導向追求服務品質的提升。並且,在政績的評核上,更加由以往聚焦於投入控 制與產出多寡,轉移至對成果、效益的實質性關注。衡諸各國政府漸次搭上再造 列車2,名稱雖不盡相同,其改革內容卻不出以策略規劃精神、績效評估機制的. 1. 即 Gaebler&Osborne1992 年的論著<新政府運動>(Reinvening Government)所提出推動政. 府再造的理想政府模式。企業型政府是由一群具有企業精神的公務人員所組成,他們能運用創新 的策略、打破官僚體制的僵化守舊作風,有效運用資源提升政府效能(丘昌泰,2009)。 2. 例如加拿大的支出管理制度( Expenditure Management System)、澳洲的文官改革法(Public. Service Reform)、紐西蘭的策略管理( Strategic Management)、英國的續階計畫(Next Step) 和公民憲章(Citizen's Charter)美國政府績效與成果法(Government Performance and Results Act, GPRA)和全國績效評鑑(National Performance Review, NPR)。 1.

(10) 運用為核心,以達提升政府施政能力及加強行政管理之效,顯見公部門推動「績 效管理」 (Performance Management)實為政府再造之重要內涵(張四明,2010)。 直至今日,這股國際潮流仍在延續,無疑是現今政府因應資源有限、民意期待膨 脹以及新興公共事務日增等挑戰所必須重視的課題。 政府再造的核心在於進行績效管理的改革,其中,績效管理成功與否的關鍵 因素,便在於組織是否具備良好的「績效評估機制」。換言之,績效管理必須以 成功的績效評估(Performance Evaluation)作為基石(孫本初,2011)。績效評估 是指組織試圖達成某種目標、如何去達成、以及是否達成的系統化過程,其為獎. 政 治 大 化機關績效的提昇(郭昱瑩,2005)。不過,績效評估最困難之處,在於如何制 立. 酬制度的依據,亦提供績效回饋資訊,使管理者得以了解組織績效表現,進而強. 定與政策目標一致之「績效評估指標」(Performance Indicator)。指標可以是單一. ‧ 國. 學. 性的資料或由一組資料所產出的價值,藉以用來描述一個體系或是一個過程的資. ‧. 訊(陳暉淵,2005),對組織內部,可顯示組織成員生產、執行等活動上的實際. y. Nat. 資訊;對組織外部,則代表對外在利害關係人訴求的回應性。在強調績效管理的. er. io. sit. 年代,績效指標的建構是拼湊出組織績效資訊圖像的第一步,連結至各項指標所 欲評估的標的,背後隱含著領導者所描繪之組織藍圖。因之,從公共政策的過程. al. n. v i n 論觀點,針對組織的運作與活動訂定出具有代表性的指標,不僅可以幫助管理者 Ch engchi U. 檢視政策制定與執行過程的合理性,也可以作為組織與社會大眾溝通的依據(陳 暉淵,2005) 台灣中央政府過去早已著手實施政府施政的績效評估,1951 年行政院頒. 布「行政院所屬機關考成辦法」,揭開推動政府機關績效評估工作的序曲,1969 年間,成立行政院研究發展考核委員會專責此項業務。而原有制度的執行方式, 包括考成項目、考成方式等方面,也經時日推移多次調整修正(林嘉誠,2003) 3. 。1998 年,參考各國制度,行政院以內政部、交通部、教育部、經濟部及研考. 3. 可區分為五個時期:實地考核期(1969 年至 1970 年) 、全面、重點考核時期(1971 年至 1985 年)、 2.

(11) 4. 會為試辦機關,全面推動具策略規劃精神的「中程施政計畫制度」 ,並於 2001 年全面實行於中央政府。同年,為將具策略規劃的中程施政計畫制度與政府的施 政計畫作業與績效管理活動相結合,更訂頒「行政院所屬各機關施政績效評估要 點」等規定,整合各機關策略規劃、計畫執行與施政果評估,以「業務」 、 「人力」 、 「經費」為評估主軸,於 2002 年起開始推動施政績效評核制度(郭昱瑩,2005), 作為衡量政府施政績效之重要管理工具。. 政 治 大. 立. er. io. al. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 圖一、中程施政計畫體系架構. v. n. 資料來源:行政院研究發展考核委員會. Ch. engchi. i n U. 在中央政府實施八周年後,為提升行政效率及服務效能、落實良善治理,行 政院研考會重新擬制績效管理新制,統合中程、年度施政計畫及施政績效評估相 關作業規範,同時配合修正「行政院所屬各機關中長程計畫編審要點」 、廢止「行 政院所屬各機關年度施政計畫編審辦法」及停止適用「行政院所屬各機關績效評. 擴大考核項目時期(1986 年至 1992 年)、施政重點項目考核時期(1993 年至 2001 年)、組織與政 策績效分層考核時期(2002 年迄今)。 4. 各機關中程施政計畫的撰寫,是以未來四年施政藍圖為策略規劃考量,其內容應涵括使命、願. 景、施政重點、關鍵策略目標、關鍵績效指標、年度目標值。(見圖一)。參考自: 「行政院所屬 各機關績效管理作業手冊」 。 3.

(12) ,期 估要點」 ,於 2009 年 4 月 17 日訂頒「行政院所屬各機關施政績效管理要點」 望提升各機關之願景規劃與策略思維能力。各機關依據總統政見及首長施政理念 訂定施政重點,以「透明度」(Transparency)、 「課責性」(Accountability)、「公共 參與」 (Public Participation)以及「效能」 (Effectiveness) (簡稱 TAPE)5四大原則 作為推動施政績效管理之核心價值與指導方針,重要的是以「平衡計分卡」 (Balanced Scorecard,簡稱 BSC)精神6為核心,從「業務成果」 、 「行政效率」 、 「財 務資源」 、「組織學習」四構面,策定各機關關鍵策略目標及關鍵績效指標(Key Performance Indicator,簡稱 KPI) ,並由此檢測各機關實行內容之達成度,據以評. 政 治 大 目前,我國中央政府績效評核制度之運作,分為按機關層次考核的「機關施 立. 估績效的良窳。7. 政績效管理」 ,及按計畫層次考核的「個別計劃績效管理」二大主軸。機關施政. ‧ 國. 學. 績效管理之評估原則係以結果為導向,並以部會下各個機關之組織績效為評估層. ‧. 次。各機關配合總統任期策定 4 年期中程施政計畫,每年據以編訂年度施政計. y. Nat. 畫,並於年度結束後辦理機關施政績效評估;個別施政計畫評核則由各機關依施. er. io. sit. 政需求訂定「中長程個案計畫」報院核定,並依需求提報年度預算,計畫執行後 採分級列管(院、部會、自行),定期管制進度,最後於年度結束後辦理計畫評. n. al. 核(林嘉誠,2003)。. Ch. engchi. i n U. v. 第二節、 研究目的與問題. 隨著資訊科技的進步,政府 e 化管理的便捷性與效率受到肯定,我國中央 5. 此四項為世界銀行、經濟合作暨發展組織、瑞士洛桑國際管理學院等辦理國際競爭力評比著稱. 支機構,在評比政府效能及競爭力中最為應用的原則。 6. 平衡計分卡觀念係由 Kaplan 與 Norton 於 1992 年根據其對許多發展出創新績效衡量系統公司進. 行個案研究之研究結果所提出。其將績效評估指標分成四個重要的構面,分別為顧客構面、財務 構面、內部程序構面及學習成長構面。 7. 參考自「行政院所屬各機關績效管理作業手冊」 。 4.

(13) 政府落實施政績效管理新制後,藉由推動建置「施政計畫管理資訊系統」 ,輔助行政院各部會之施 (Government Project Management network,簡稱 GPMnet) 政運作。而為協助提升地方政府治理能力、強化地方施政績效管理知能,我國行 政院研究發展考核會於 2004 年訂頒「地方政府施政績效管理作業手冊」 ,作為各 縣市推動績效管理制度之參考。8除此之外,亦於 2006 年推動「中央協助地方建 置計畫 e 化管理機制方案」,以「協助促成」策略提供地方政府施政績效 e 化管 理資源,建置「地方政府計畫管理資訊網」 (LGPMnet) ,協助地方落實 e 化管理 機制。. 政 治 大 主政治訓練的場所、公民道德和意識培養的基地。20 世紀 70 年代中後期,地方 立 地方政府是一個國家政治制度的重要組成部分,在歐美,地方政府被視為民. 政府管理體制中的問題由於全球性的經濟危機而變得越來越明顯,地方財政開支. ‧ 國. 學. 緊張,公民的服務需求卻在增加,使得公共服務的傳送日益出現協調困難與目標. ‧. 偏離的問題。在這種背景下,地方自治與地方分權理論開始蓬勃發展,而以英國. y. Nat. 為先驅的地方政府改革浪潮席捲全球,並持續至今(Ostrom、Bish, 1988) 。現今,. er. io. sit. 社會、經濟的全球化發展、複雜公共政策議題及多元民眾需求的挑戰,已促發各 國政府分權化的趨勢,地方政府被賦予更大的決策自主權,在公共治理層次上職. al. n. v i n 權角色的提升已有目共睹(郭昱瑩,2002) 。由於地方政府組織施政功能的良窳, Ch engchi U. 直接影響地方自治事務的推行,且相較於中央政府,民眾對日常生活品質的要. 求,乃至於對政府政績的感受、批評,皆與地方政府直接衝撞,是以,以績效為 導向的地方政府管理改革亦成為各國政府再造的主要內容(丘昌泰,2002)。 審計部為提升我國地方政府施政績效管理,近年積極促請各縣市政府推動相 關績效管理制度。惟據調查發現,或因中央與地方政府治理目標與作業模式有所 不同,截至 2008 年年底,上開制度仍未落實於多數地方政府的施政評估標準中, 使得民眾對於地方政府施政績效缺乏有效之客觀性評估標準(周琼怡、許哲源, 8. 「地方政府施政績效管理作業手冊」已於 2010 年 9 月 29 日停止適用,審計部函知各地方政府 衡酌地方治理特色與需求,建置相關績效管理機制。 5.

(14) 2010) 。具體而言,由審計部公布之「民國 98 年度市縣政府施政績效作業執行情 形」觀之,截至 2010 年 12 月 31 日為止,僅有桃園縣、新竹市、苗栗縣、彰化 縣、雲林縣、金門縣等六縣市參照中央法規與作法,著手建置績效評估機制及相 關作業。目前,國內雖有對地方政府施政績效評估制度建置的研究,卻多為關於 人員考績、財政預算所進行的指標設計探討,抑或針對某單一地方機關進行該組 織績效評估制度之評析,目的在於檢視該機關制度的優缺與問題。總的而言,關 於地方政府推動、建置政府績效評估制度之實證性研究仍舊相當缺乏。 審計部台北市審計處於抽查台北市政府 98 年度「普通公務施政計畫績效評. 政 治 大 2011 年開始,台北市政府研考會著手推動績效評核之試辦,從而使本文得以探 立. 核作業執行情形」審核後,通知台北市政府開始積極辦理新制的推行。是以,自. 詢台北市政府政府建置績效管理制度的過程及執行的狀況。台北市兼具台灣首都. ‧ 國. 學. 及直轄市身分,所具備的資源、人力在普遍認知中應較其他縣市具有優勢,並且. y. Nat. 效評估機制建置之實際情形相當值得探究。. ‧. 相較於其他縣市,被賦予較強的政治地位及影響力,這些因素使得台北市政府績. er. io. sit. 本文欲以「執行評估」為研究切入點,探究施政計畫機關績效評核試辦作業 的執行情形與問題,其中包括台北市政府推動制度之緣起、制度設計的內容與作. al. n. v i n 業方式、執行過程中各局處在不同階段遭遇的問題、執行者對制度的意向、機關 Ch engchi U. 間互動關係,乃至於地方政府治理環境對試辦作業的制度規劃與執行運作所造成 的影響,從中探討地方政府推動機關績效評核制度可能遭遇的問題,以及其中的 系絡性影響。 具體而言,本研究在學術目的上,希冀對目前關於地方政府實施績效評估制 度之實證研究資料不足的情形,略盡棉薄之力,進行探究與呈現;而在實務目的 上,則期望呈現臺北市政府整個制度設計、作業方式與運作過程的問題,作為臺 北市政府制度設計的改善,以及其他地方政府的參考與借鑑。綜上所述,本研究 提出研究問題如下:. 6.

(15) 1. 「台北市政府 101 年度施政計畫機關績效評核試辦作業」之制度設計與運 作流程為何?與中央相較有何不同? 2. 就台北市政府所屬人員的環境影響感知而言,地方脈絡中的環境行動者對 「台北市政府101年度施政計畫機關績效評核試辦作業」的制度規劃與執 行運作產生如何的支持或限制? 3. 就執行評估的角度,台北市研考會對「台北市政府 101 年度施政計畫機關 績效評核試辦作業」的預期成效與各局處執行實況的落差如何?. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 第二章、文獻回顧. 本章將分為三小節進行闡述。第一節係針對政府績效評估制度之相關文獻 進行檢閱,一方面要釐清績效管理、績效評估相關概念,了解公部門實施績效管 理的限制,並梳理研究者們的相關建議,包括評估制度的設計、評估指標的建構 等;另方面,則是介紹我國中央政府施政績效評估制度之運作情形與難題,以及. 政 治 大. 關於地方政府績效評估制度之研究發展,作為本研究界定台北市政府施政計畫績. 立. 效評核之探討面向與訪談對象的基石。第二節則針對本研究之切入點「執行評估」. ‧ 國. 學. 進行理論探究,首先介紹政策評估的意涵與功能,簡述政策評估的過程演進,再 從政策評估的類型中,針對執行評估進行意涵及內容的深入探討。該節除了以發. ‧. 展本文關於台北市政府施政計畫績效評核試辦作業探討面向下的評估構面為目. y. Nat. sit. 的,亦將敘明政策執行與執行評估在政策過程中的重要性,以表明本文選擇執行. n. al. er. io. 評估作為研究切入點之原因。第三節則針對前二小節進行總結,以接續下章研究 設計。. Ch. engchi. i n U. v. 第一節、政府績效評估制度之相關文獻檢閱. 一、績效管理意涵與評估制度的設計 1980 年代以後,以新公共管理思潮為基礎的政府再造運動,特別著重於政 府組織改革與績效的提升,使得績效管理成為政府行政革新的重要意涵。丘昌泰 (2002)指出,政府績效管理係對於公共服務或計劃目標進行設定與實現,並對 實現結果進行系統性的評鑑過程。其中,從建立績效指標,到進行績效衡量,以 至於撰寫績效報告等一連串績效評估活動,是整個績效管理的核心過程。具體而 8.

(17) 言,績效管理的作法,主要分為下列步驟(丘昌泰,2002;郭昱瑩,2005): 1、型塑機關願景 願景(Vision)是組織成員心中共同願望的景象,是凝聚成員認同感與支持 感、激發成員創造力的泉源,共同願景(Shared Vision)是組織永續發展的關鍵 因素。然而,為避免成為空想,好的願景必須能透過機關的基本任務去實現。丘 昌泰(2002)建議地方政府在願景發展上可由縣市長的智囊團結合一級機關首長 與專家共同創設,至於基本任務,可由機關組織條例或其他法令界定出來。 2、研擬策略目標. 政 治 大 本任務,進而設立所欲達成的目標,作為管理的依據。在建立目標前,組織需先 立. 依據目標管理(Management by Objective, MBO)的概念,組織根據願景與基. 進行策略規劃,利用 SWOT 分析了解組織內部能力的優勢(Strength, S)與劣勢. ‧ 國. 學. (Weakness, W),洞悉外部環境的機會(Opportunity, O)與威脅(Threat, T),以. io. er. 3、績效標竿學習(Benchmarking Learning). sit. y. Nat. 晰,愈助益於績效指標的訂定(莊文忠,2008)。. ‧. 為長遠的規劃與措施,並據以訂定每階段應達成的目標。績效目標的設定愈形清. 在績效評估的活動中,經常使用標竿學習作為訂定績效目標的參考。標竿學. al. n. v i n 習係指找出相同領域中表現傑出的標竿對象,以其績效表現作為組織期望達成的 Ch engchi U. 標的。標竿的確立,提供組織改進程度的依據,並可作為組織追求進步的激勵因 子。 4、建立績效指標 組織根據所訂策略目標,擬定可操作化的績效指標,作為未來檢視目標是否 達成的憑據。一般而言,指標可分為量化指標與質化指標。量化指標指可以統計 數據加以表示的指標,如單位成本、產出比例。質化指標則是涉及價值判斷,無 法單以數據表示的指標,諸如工作單、抱怨分析、個案評鑑(郭昱瑩,2005)。. 9.

(18) 5、作成績效報告 針對各機關指標達成度的情形進行評估後,應分析其結果,撰寫績效報告, 闡明績效目標的達成情形。 6、結合獎懲機制 為達課責的作用,應將績效評估資訊公開、透明化,交由監督單位與民眾檢 視。除此之外,亦應與獎酬制度結合,對績效卓越者進行獎勵,以達激勵效果; 對表現不佳者則施以監督,促其改善。. 政 治 大 公部門績效管理的實踐植基於私部門績效管理制度的技術,長期以來,各項 立. (一)企業績效管理與政府績效管理之異同. 管理系統在企業界蓬勃發展,如平衡計分卡、多角度回饋法、六標準差等等(邱. ‧ 國. 學. 吉鶴、黃宏光,2004),而至發展後期,已與策略規劃、激勵機制等其他管理制. ‧. 度相結合(古步鋼,2004)。從結果上來看,公、私部門實施績效管理的目的,. y. Nat. 無非在於組織績效(Performance)的提升。儘管如此,Performance 是一個相當廣. er. io. sit. 泛且模糊的概念,在不同環境下,針對不同的對象會有不同的意義(李南雄、黃 如杏,2004)。一般來說,Performance 被詮釋為「績效」,或者是可被理解為過. al. n. v i n 去至現在的「表現」 ;至於對私部門而言,Performance 常代表「業績」 ,即一些可 Ch engchi U 以點算的行為紀錄(蘇偉業,2008),綜合代表財務指標、市場占有率、顧客滿. 意度等指標,以及講究成本產出比最低的效率,最後將直接連結至實質的收入與 利潤(柳英莉,2004)。 然而,政府與企業在社會上扮演的角色畢竟無法一概而論,若公部門所追求 的績效,真的被簡單化約為業績的創造及效率的追求,將偏離政府回應民情的軌 道、背離政府存在的初衷。那麼,究竟 Performance 在公部門應如何定義?Talbot (2005,轉引自蘇偉業,2008)認為可涵括七種意涵,分別為(1)課責性(2) 使用者的選擇(3)對顧客服務(4)效率(5)結果、效果的可行性作為(6)資. 10.

(19) 源的配置(7)建立公共價值。 由上述可知,公私部門運用績效管理的「目的」,表面上指涉的標的都是所 謂的績效,但其背後隱含的思維與期盼,卻與私部門有著本質上的差異。私部門 的績效定義出自單一價值的思考邏輯,即利潤的提升;相反地,公部門的績效定 義涵括多元的價值,身處目標分散而模糊、問題結構龐雜而紊亂的系絡下,公部 門所追求的績效經常難以定義,亦難以量化評估(陳暉淵,2005)。這意味著, 在移植企業界績效管理經驗與作法的同時,政府必將面臨諸多挑戰:首先在財務 面上,牽涉資源充足與否及預算、計畫的配置與連結問題;再者,於技術面上,. 政 治 大 載、跨部門績效衡量比較的問題;最後在根本的制度面上,政府受到許多內外因 立 則包括如何界定政府績效內涵、解決績效衡量陰暗面的問題、以及處理資訊超. 素的干擾,就內部因素而言,政府作為往往難以單純以量化指標衡量具體績效,. ‧ 國. 學. 且公共服務的效果也非立竿見影、一步到位,這樣的原因使政府活動與績效結果. ‧. 在連結上不易確定。而在外在因素上,公部門鑲嵌於複雜的環境系絡,除了要體. io. er. 評估在公部門的實行增添了障礙(張四明,2008)。. sit. y. Nat. 察社會的脈絡、滿足民眾需求,來自政治、法律、文化等因素的制約,都為績效. 綜上所述,可知政府具有重視公共利益的責任,從而使得政府績效管理有著. al. n. v i n 更深層的意涵。此意即,績效評估制度並不僅是一種管理工具,而是實踐民主治 Ch engchi U 理的途徑之一(王曉麟,2008),在代議民主下,績效作為課責的標的,督促政. 府對其政策負責,成為公民檢視政府回應能力的方式。廣泛而論,績效評估方法 的運用具有消極與積極兩種功能,前者在於透過績效評估達成組織內部計畫、方 案執行的控制與管理;後者則旨在針對績效評估所得之績效資訊進行詮釋與檢 討,回饋到組織的學習與改善,並對組織決策產生引導與影響作用。然而,即便 達成兩種功能,政府實踐績效管理的使命仍不完全,因為透過機關施政績效資訊 的透明公開,以求民主課責精神之實踐,才是公部門實施績效管理制度的實質意 涵(胡龍騰,2011)。. 11.

(20) (二)績效評估機制的建置 績效管理步驟的實踐,必須以良好的績效評估為基石。績效評估是指組織試 圖達成某種目標、如何去達成、以及是否達成的系統化過程,其為獎酬制度的依 據,亦提供績效回饋資訊,使管理者得以了解組織績效表現,進而強化機關績效 的提昇(郭昱瑩,2001)。為提升國家績效與重建人民信心,我國政府亦跟隨世 界各國的腳步搭上政府再造的列車,致力於績效管理概念的引進與實踐,嶄露革 新政府的野心,學者們紛沓由不同的角度給予績效評估制度的設計不同的建議。 黃一峰(2003)從組織的「總體面」與「個體面」分別探討,首先,「組織. 政 治 大 認為績效標竿的建立、現況與提案改善的資訊回饋相當重要。現今, 「績效資訊」 立. (機關)」為總體觀點,著重「策略管理」概念,強調「績效資訊系統」的建置,. 的確是實行績效評估制度所應注意的重要問題,績效評估制度能否發生作用,除. ‧ 國. 學. 了應有配合策略之績效標準外,尚應有反映實況的資訊可用(邱吉鶴、黃宏光,. ‧. 2004) 。其次,個體觀點則以人為本,強調「員工參與」 ,藉由提供意見的表達管. y. Nat. 道提升員工對於考評的公平認知並產生激勵效果,同時減少考評者的個人偏差。. er. io. sit. 王經文(2002)亦是從「激勵理論」探討上開個體面的績效評估制度,認同 績效評估不只是用以衡量員工工作績效的工具,而應兼具鼓舞及協助員工的作. al. n. v i n 用。該文指出,量化的資料、多元化的指標、適中的評估頻率、下屬評量、員工 Ch engchi U 間評量較能有效激勵員工。惟衡諸我國多數機關內部考績輪流打的風氣,不難看. 出在「個體面的績效評估」上仍難以擺脫績效評核制度的形式化與工具性。且個 體面的績效評估機制該如何與組織面的績效評估制度相互連結,也是政府重要的 課題。 除了我國學者的建議,不少研究者藉由研析英、美、日等世界強國績效評估 制度之特色與作法,期望汲取各國良好經驗,樹立我國建置績效評估制度的標 竿。目前,我國機關績效評估制度多已參採先進國家之重要作法,如我國施政績 效評估須提中程施政計劃,並據以提出策略目標,與英、美重視策略規劃導向的. 12.

(21) 精神相符(郭昱瑩,2004);而我國參採平衡計分卡精神,擇取重要領域提出關 鍵策略目標與績效指標,並以燈號表示管理評量實施結果,亦是汲取美國「國家 績效評估」與「總統管理議程」(President’s Management Agenda, PMA)之作法 (施宗英,2000)。. 二、績效評估指標的建構 (一) 績效指標的意涵 如同前揭所述,績效評估是績效管理活動中重要的一環,而經由績效評估所. 政 治 大 畫執行情形,必須透過對績效資訊中的數字進行主觀的詮釋與定義,才能在管理 立. 獲得的績效資訊,是一種主觀詮釋下的社會建構。此意即,組織的產出狀況及計. 上產生意義。是以,一個設計良好的績效評估系統,將是績效管理社會建構的核. ‧ 國. 學. 心(范祥偉、王崇斌,2000),至於主觀詮釋的社會建構,應立基於客觀、可測. ‧. 量的衡量標準,就此,「指標」(Indicator)即是衡量的依據(陳暉淵,2004)。. y. Nat. 由上述可知,績效指標建構是績效評估過程中的主體活動,因此大多與績效. er. io. sit. 評估相關的文章,其內容總不脫「績效評估指標訂定」上的探究,關切於如何客 觀、準確地將個人或組織的行為,利用可度量的標準予以評估。具體而言,「指. al. n. v i n 標」為一可歸納特定現象或事物的量度(Measurement) ,能將一複雜的動態現象 Ch engchi U. 以簡單的數值資料呈現出來,提供現象分析之用。指標與績效的意涵兩相結合, 便成為評估政府施政作為成效的標準,即「績效指標」(Performance Indicator), 對於組織內部,可呈現組織成員生產、分配等管理活動的實際資訊;對於組織外 部,則可作為對外在利害關係人訴求的一項交待。 至於指標的類型,大多數學者引用公共過程的系統論觀點(古步鋼 2004; 莊文忠,2008),依先後順序將指標分為: 1、投入型指標:指為了提供服務、完成活動所投注資源總數,如預算、人力、 設備。. 13.

(22) 2、過程型指標:指將投入的資源轉化為產出的活動方案或工作量。 3、產出型指標:指組織活動最終產生的財貨或服務。 4、結果型指標:指組織產出施予至接受者後所產生的變化或影響。 績效指標的好壞將影響評估的結果,因此評估指標的訂定有諸多考量原則, 諸如清晰性、廣博性、一致性、合理性、有效性、可靠性、客觀性、操作性、功 能性、獨特性、合時性等(吳定,2002,轉引自莊文忠,2008),惟各學者有不 同的見解,並無一致性的標準,加以不同訂定者因其立場、認知,對於此些原則 亦會有不同的考量,這樣的情形,顯示指標訂定是績效評估過程中最令人感到艱 困而頭痛的事。. 立. 政 治 大. (二) 指標建構過程常見的問題. ‧ 國. 學. 陳暉淵(2005)在其文章中,兼顧「微觀面」與「宏觀面」,切入分析績效. ‧. 指標的困境。微觀面專注於績效指標的建構問題和矛盾現象,分別為:以結果為. y. Nat. 導向的績效問題、質化與量化指標的抉擇以及績效矛盾的問題9。由微觀面觀察. er. io. sit. 訂定績效指標所遭遇的問題,可以發現公部門常因在指標建構上常有目標短淺、 見識狹隘、不實的陳述等通病,而在心態上出現「誤以為進行績效評估,便等同. al. n. v i n 於實施績效管理」、「誤認為蒐集績效資訊的目的,在於實現賞罰及計畫控制的 Ch engchi U 功能,而未連結至組織目標的反饋」(張四明,2008),在這樣的情形下,績效. 評估常未能忠實反映組織實際問題,發生「真正的績效」差於「被報告的績效」 的矛盾現象(張四明,2008)。 至於宏觀面係著眼於公共組織的特性及其內外環境,探討鑲嵌於整體環境的 政策脈絡對行政組織在績效指標建構上所造成的影響。陳暉淵(2005)指出,用 以檢視一政策目標達成程度的績效指標的建構是充滿競爭、衝突與矛盾的。績效 評估的功能建基於績效評估所欲追求的目的,不同個體根據自身所處立場,對於. 9. 詳見陳暉淵(2005)<公共組織績效指標建構之困境>,頁 5 至頁 10。 14.

(23) 績效評估的指標建構、該指標所呈現的績效資訊自有不同的需求。這意味著績效 評估並非單純的技術或方法,而是政策利害關係人獲取權威與資源的工具,是複 雜的政治與社會系絡中,由行政首長、國會議員、公務人員、利益團體等行動者 角力的結果(王曉麟,2008)。. (三)國際競爭力評比指標之參考應用 在績效指標的建構中,為因應全球化趨勢,以及國際競爭日趨激烈的情況 下,不少學者引介「國家競爭力評比指標」作為政府施政績效指標建構基礎的可. 政 治 大 對其發展潛力作預測展望(桑助來,2009) ,目前以世界經濟論壇(World Economic 立 能性。國家競爭力評比之結果,不僅說明政府管理的現實競爭力水平,並可據此. Forum,WEF)的全球競爭力報告,以及瑞士洛桑國際管理學院(International Institute. ‧ 國. 學. for Management Development,IMD)的世界競爭力年報最具公信力。由於評比結果. ‧. 代表著對一國總體經濟、基礎設施、金融體系、科技進步、財政方向、國民素質、. y. Nat. 人力資源等面向的總體分析,對於國際外資的投資意願有一定的參考依據,也標. er. io. 布之評比排名。. sit. 誌著一國政府的角色與職能是否適當,自 1980 年代以降,各國莫不重視兩者公. al. n. v i n 林大候、吳再益等(2003)認為施政績效評估若欲納入國家競爭力指標,各 Ch engchi U. 該參考指標應具備代表性、量化性、客觀性、穩定性等四項性質10。在深入瞭解 國家競爭力評比指標後,林氏與吳氏認為 WEF 與 IMD 所使用的指標符合代表. 性、量化性、客觀性,至於穩定性,則因每年度會隨環境變動擇取不同評估項目, 而未符合。有鑒於此,該文建議選取國際競爭力評比機構「長期使用、穩定性強」 之指標作優先考量,以確保績效評估的一致性。又,由於國家競爭力的評比指標. 10. 代表性:評估指標包括一經濟體各個面向,能涵括行政院各部會重點業務成果。量化性:評估. 指標的來源為數量式、問卷式資料,最後轉化為一數值,再個別加權計算。客觀性:數量式資料 來自政府機關、民間機構、國際組織統計數據。問卷資料則來自商業菁英的回覆,均擁有一定客 觀性。穩定性:指標能長久的提供評估所需要的資料。 15.

(24) 往往涵括國家層次的績效,而國家層次的績效又涉及各個部會,故有部分國家競 爭力指標恐無法用於衡量單一部會。故而,該文建議將此類指標納入行政院總體 施政目標中,各部會依其性質照比例負擔來完成。而在業務上具跨部會性質,鼓 勵集合與該項業務有關之部會,釐清共同目標,制定具共識的跨部會性質指標。 另外,亦提議於施政績效報告中,增加如括 GDP 成長率、股票市場成交總值、 國際總體經濟情勢、天候環境等「解釋性資訊」,以更全面、公正地評估施政成 果。 這樣的建議無非在破除績效管理應建立量化指標的迷思,美國政府績效與成. 政 治 大 管理預算局要求設定非量化的指標(丘昌泰,2002)。而在地方治理環境日趨複 立 果法亦提出績效指標不一定要完全量化,個別機關可依組織特性或業務性質,向. 雜的情況下,越來越多的公共計畫,確實有賴多個機關業務上的協力經辦方能完. ‧ 國. 學. 成,跨部會性質指標的建構需求也因應而生。美國歐巴馬政府的績效管理即相當. ‧. 強調跨機關協力治理與組織間的合作文化(胡龍騰、張國偉,2010)。然而,鑒. y. Nat. 於在界定主導機關上可能產生的責任推諉,以及在達成共同目標的協力下所導致. er. io. sit. 的課責模糊性,跨部會指標在現今似乎仍難以建立,其操作化方式亦顯曖昧不 明,這是政府部門未來努力的課題。另外,以國際競爭力評比機構「長期使用、. al. n. v i n 穩定性強」之指標為基礎,雖然有其優點,然而地方政府日理萬機,公共問題與 Ch engchi U. 民眾的訴求瞬息萬變,這樣的指標是否將導致績效評估無法因地制宜,確切反映 地方政府遭遇問題的解決能力與績效,也是值得討論的。. (四)地方政府指標建構 因應地方政府角色與職能轉變之潮流,史美強(2005)則關注於以地方治理 的特性探討地方政府績效管理系統的建置。關於全球性的地方治理改革,其改革 特點之一,便在於改革的視角從地方政府轉向地方治理,地方政府的有效治理不 能僅僅依賴地方政府,而須將視野擴展到橫向、縱向的府際關係,以及與私部門、. 16.

(25) 第三部門、利益團體、公民形成的網絡關係(Ostrom、Bish, 1988)。現今,地方 政府的績效很大程度取決於其所處的法律、制度、財政環境脈絡,其績效良窳奠 基於可使用的分配資源,以及加諸在他們活動上的法律框架的限制,因為地方政 府的能力、權限、義務、財政資源均受憲法及法律規範的規制。另外,除去中央 法制下地方政府的權利與義務,地方政府下的行動者的行為也受地方的習俗制度 所形塑的遊戲規則所影響(Lankina、Hudalla、Wollmann, 2004)。 故而,地方政府之績效指標內涵,不應全然由主流新公共管理的思潮下的效 率、效能、成果導向所主導,而應因應地方需求,注入「品質」 、 「環境」 、 「政治. 政 治 大 決的社會問題不可能一如初始,政策目標的設定必然會隨之變化,進而使得各時 立 性」等因素的考量(史美強,2005)。確實,在不同時空環境背景下,政府須解. 期對「施政績效」的定義有所不同,因此,績效指標內涵及其選擇應符合社會變. ‧ 國. 學. 遷的脈絡。據此,史美強主張將績效衡量分為二構面:一為「目標達成衡量面向」 ,. ‧. 包含產出面及成果面,兼顧質量的衡量;二為「目標達成行政能力面向」,包含. y. Nat. 環境因素評估面(正式水平面向、非正式水平面向、垂直府際關係面向、選民監. er. io. sit. 督面向)及行政效能衡量面(行政運作過程運作面向、行政表現)。對照行政院 2003 年定頒之「地方中程施政計畫暨績效評估作業指南」列舉之績效衡量參考. al. n. v i n 指標,其中,分為地方永續發展指標及地方競爭力評比指標,經檢視後發現,兩 Ch engchi U 者所列指標基本上仍偏向量化指標,無法因應複雜地方治理環境中對品質的期. 待。且地方永續發展指標雖相當於該文建構的「目標達成衡量面向」,卻較缺乏 成果面的衡量;而不論地方永續發展指標及地方競爭力評比指標缺乏環境因素考 量。 史美強建構的地方政府指標架構,為身處複雜地方脈絡下的地方政府,在更 為多元、全面的指標建立上提供了良好的建議。不過此架構非單純用於個別政府 部門用以檢驗組織目標達成度的指標設定,而係屬一地方政府整體績效的綜合性 評估。地方政府跟隨中央政府的腳步實施施政績效評估制度,本意便是在於提升. 17.

(26) 自身的治理能力,在實行制度後,除了檢討政府內各機關的實行成效,如何統合 性的評估市政府的整體績效,建構一個可操作的評估架構,也是地方政府往後面 臨的課題。. 表一、 地方治理績效評估面向 目標達成衡. 產出面向(量的衡量). 教育、社會福利、社會安全、交通、環境品質、醫療衛. 量面向. 成果面向(品質衡量). 生、社區發展 正式水平面向. 政 治 大. 1 對立法機構之課責 2 對司法單位之課責 3 水平之府際關係 非正式水平面向. 學. 1 市場競爭機制. 2 與社區互動關係. 3 與顧客互動關係. 4 公民參與狀況. ‧. ‧ 國. 立. io. n. al. 目標達成行. 7 領航角色衡量 垂直府際關係面向. C h1 財政自主性 engchi. er. 環境因素評估面向. sit. y. Nat. 5 非營利組織互動狀況 6 社會資本衡量. iv n U 2 權力劃分運作面向. 選民監督面向. 政能力面向. 1 民眾教育程度. 2 稅收範圍. 行政運作過程面向. 行政效能衡量面向. 1 規劃及預算準備能力. 2 預算執行能力. 3 文官體系之誘因. 4 文官之專業能力. 5 文官之人數比率. 6 文官之人事費比率. 7 資訊公開程度. 8 知識管理狀況. 9 流程簡化措施. 18.

(27) 行政表現面向 1 廉潔誠實面向. 2 促進企業發展措施. 3 促進納稅義務人滿意措施 4 促進投訴人滿意措施 5 促進服務接受人滿意措施 6 有效領導 7 電子化政府. 8 創新表現. 資料來源:史美強(2005:11). 三、我國中央施政績效評估制度實況與相關研究. 政 治 大 如同研究背景所探討,我國為提升各機關之願景規劃與策略思維能力,於 立. (一)中央施政績效評估流程與執行缺失. 2009 年 4 月 17 日訂頒「行政院所屬各機關施政績效管理要點」 ,實施績效管理新. ‧ 國. 學. 制。各機關依據總統政見及首長施政理念訂定施政重點,以「透明度」. ‧. (Transparency)、「課責性」(Accountability)、「公共參與」(Public Participation). sit. y. Nat. 以及「效能」 (Effectiveness) (簡稱 TAPE)四大原則作為推動施政績效管理之核. io. er. 心價值與指導方針,以企業組織常運用的「平衡計分卡」 (Balanced Scorecard, BSC) 為核心,從「業務成果」 、 「行政效率」 、 「財務資源」 、 「組織學習」四構面,訂定. al. n. v i n Ch 各機關關鍵策略目標及關鍵績效指標(Key Performance Indicator, KPI) ,並由此檢 engchi U 測各機關實行內容之達成度,據以評估績效的良窳。11具體而言,我國行政院所. 屬各機關施政績效評估之現行作法為: 1、研擬施政計畫,擬定策略績效目標 各機關蒐集、參考總統揭示之施政總目標、相關政策白皮書、民意調查結果, 中央政府各部會整體發展願景等,提出為期四年的中程施政計畫和年度施政計 畫。其後,各機關由首長召集內部單位與所屬機關,成立任務編組,提出策略績 效目標。策略績效目標的訂定需符合代表性、客觀性、量化性與穩定性等原則(林. 11. 參考自「行政院所屬各機關績效管理作業手冊」 。 19.

(28) 嘉誠,2004)。 2、訂立衡量指標 依據策略績效目標訂定衡量指標以作為評估依據,各項衡量指標應設定四年 間每年的預期目標值,目標值水準必須具挑戰性和適切性,並且表明評估方式以 及衡量標準。 3、提報施政計畫 各機關於確認策略績效目標與衡量指標後,配合提送年度施政計畫作業時 程,提送施政計畫草案至研考會審核。各機關於審核後 15 日內完成修正再送研. 政 治 大. 考會彙整,提報行政院會議。完成後全面執行。 4、檢討執行績效. 立. 各部會於年度結束後依原定評估方式進行自評,撰擬「年度績效報告」,內. ‧ 國. 學. 容以策略績效目標達成情形及實際執行的效益為主體進行檢討,於每年 3 月將年. ‧. 度績效報告提送行政院研考會,研考會以書面審查、實地訪查或組成評核委員會. y. Nat. 進行複評,並向行政院提交評估報告。評估結果以燈號顯示,其中,綠燈代表「績. er. io. sit. 效良好」 、黃燈代表「績效合格」 、紅燈代表「績效欠佳」及白燈代表「績效不明」 。 5、網路公告年度績效報告. al. n. v i n 年度績效報告經行政院核定後,研考會將年度績效報告及評核意見上網公 Ch engchi U. 告,讓民眾瞭解各部會施政績效成果,落實績效課責。 6、依據評核結果辦理獎懲. 研考會將行政院核定之年度績效評估報告函送機關辦理業務改進參考與獎 懲作業。. 20.

(29) 圖二、施政績效評估之流程. 政 治 大. 資料來源:行政院研究發展考核委員會網站. 立. ‧ 國. 學. 簡單來說,機關施政績效評估的重要功能有(施宗英,2004): 1、從規劃階段起即強調成本、結果導向與顧客導向的觀念。. ‧. 2、與中程及年度施政計畫制度結合,以強化策略管理。. sit. y. Nat. 3、從以個別計畫為評估標的的管考轉變以機關整體為評估標的績效考核。. al. er. io. 4、建立以衡量指標為主體之施政績效評估機制,做為檢視各機關績效的標準。. v. n. 5、落實課責制,各機關每年年度績效報告須上網公告,公開接受民眾的檢視。. Ch. engchi. i n U. 然而,檢討中央部會機關施政績效之執行情形,林嘉誠(2004)發現有如下 缺失,諸如(1)、策略目標與績效指標之連結性不足,指標過於簡化、保守, 無法呈現目標的實現程度。(2)、績效目標與績效指標挑戰性不足,偏向產出 型指標,無法引導並體現組織的策略方向。(3)、施政計畫與預算編列在作業 時程上有所落差,各機關歲出概算需在年度開始前 6 月前完成,績效評核則在年 度結束後 4、5 個月方能完成,致使無法即時回饋。(4)、評估資訊揭露不全, 受評機關為免責有隱匿不利機關之資訊的情事,而評估機關亦無健全的資訊系統 蒐集各受評機關績效資訊。(5)、機關績效與激勵制度因評估的標的有所不同, 致使難以將組織目標與個人目標相連結,而無法相互配合。 21.

(30) (二)我國中央施政績效評估制度之研究 近幾年來,由於我國績效管理制度已行之有年,研究者的研究從以往對績效 管理理念的推廣、績效管理制度的設計、績效指標的建構等範疇,轉移至對我國 中央政府績效評估制度實踐上的優缺探討。翁柏萱、陳薇如(2011)以 SWOT 矩陣分析法解析績效評估制度對政府部門績效展示的優勢、劣勢、機會與威脅, 藉以探究目前我國政府機關推動績效評估制度遭遇的問題。李武育、易文生 (2007)<政府機關施政績效評估之現況與展望>與張四明(2009)<行政院施. 政 治 大 等績效管理的三個階段,分析、探討我國中央政府施政績效評估制度的運作情 立. 政績效評估制度之運作經驗與改革方向>則皆以策略規劃、績效衡量、績效評估. 形,後者更根據各部會年度施政績效報告、行政院評核意見及相關實務經驗人員. ‧ 國. 學. 訪談等資料,剖析我國機關施政績效評估制度特色及作業現況。. ‧. 這些研究基本上屬於整體性的政府績效評估政策分析。可以發現,績效指標. y. Nat. 代表性、策略目標欠缺挑戰性且未能涵蓋組織重要業務、目標值偏低、指標與目. er. io. sit. 標的連結性不足等,是組織內部在執行上的主要缺失,而年度結束後進行內部評 估(及自評)時,因擔心懲處效果未能客觀中立,導致自評與之後研考會與專家. al. n. v i n 學者複評結果產生落差,顯示了績效評核機制設立外部評估的重要性,透露行政 Ch engchi U. 機關為了達成目標及避免懲處在選定策略目標與績效指標上的態度,與制度原先 的理想是存在落差的,也使得績效評估在實現民主課責的效果上打了折扣。 2010 年,張四明更作出進一步的實證研究,透過訪談與問卷調查,以「利 害關係人」對施政績效評估制度的評價,呈現我國中央施政績效評核制度的實行 現況與難題。特別之處在於試圖從中比較比較「非主政業務機關公務人員」12與 「研考、人事兩幕僚機關人員」對施政績效評估的觀點差異。舉例來說,研究發 現,施政績效評估制度的運作增加了文書作業的負擔、耗費高額的行政成本,其 12. 在非主政業務機關方面,該文以績效成績表現及自評及複核成績落差情形,挑選出表現較優良. 的經濟部,另一為相對遜色的教育部進行調查。 22.

(31) 中,非主政機關公務人員的感受較幕僚機關人員來得強烈。而對於研考會在推動 施政績效評估制度的諮詢服務與教育倡導上,行政院研考會本身及人事行政局受 訪人員,是較經濟部所屬機關人員認同其角色的重要性。 由於我國政府績效評估制度相關研究,多屬於整體制度的規範性分析與建 議,少有實際探詢中央政府的實施制度的情況,因此,張四明對於行政院所屬機 關在施政績效評估制度上的研究,可謂相當有價值。可惜的是,在非主政業務機 關的選取上,雖然是以「績效成績表現」及「自評及複核成績落差情形」作為挑 選標準,從而選取經濟部與教育部作為指標性部會加以以較,但與經濟部相比而. 政 治 大 未清楚交代;且該文重心之一在於比較非主政機關與幕僚機關就績效評估制度的 立 顯得表現「相對較差」的機關中,應不只一部會,最後為何選取的是教育部,並. 觀點差異,經濟部與教育部雖皆為非主政業務機關,惟其業務性質及機關結構的. ‧ 國. 學. 差異性,是否也會成為問卷調查結果的變數之一?而作為指標性部會,兩者分別. ‧. 如何代表其他非主政機關,使研究結果能廣泛推論?關於這些疑問,礙於篇幅問. y. Nat. 題,該文較無清楚說明。另外,在以立意抽樣法選取之問卷調查的抽樣樣本中,. er. io. sit. 不討論職等及服務年資,而以所任職務來看,有 46.6%為「非主管,且未曾參與 過施政績效評估」,占了受訪樣本的最大部分,這樣的情形,是否能契合該文研. al. n. v i n 究目的,真正探詢施政績效評估制度的「實際實施狀況」 ,也是令人較為存疑的 Ch engchi U 地方。. Hatry(2002)界定績效管理「是使用績效資訊影響計畫、政策或組織行動以 追求公共服務最大化利益」,顯示績效評估的作用不僅止於實現賞罰及課責的功 能,實行績效評估,亦不代表實施績效管理(張四明,2008),如今,績效資訊 的運用及公開,已成為學者與民眾對績效評估制度的關切重點。胡龍騰(2011) 藉由問卷調查所得實證資料,針對績效評估過程中與後之績效資訊的處理與運 用,檢視我國中央機關施政績效管理的問題,研究發現,績效制度的落實過於倚 賴主管,員工的自覺則相對不足,且公部門對於施政績效資訊透明化的意願偏. 23.

(32) 低,不僅顯現了專業官僚對民眾能力的不信任,也體現了制度性誘因的欠缺。最 後,提到了現今績效資訊運用的廣泛性不足,其中多僅限於機關的策略管理與規 劃,以及機關績效衡量階段,卻缺乏對所挖掘的問題資訊作診斷。 管理大師 Drucker 在<管理實務>(The Practice of Management)一書中揭櫫目 標管理(Management by Objective)的理念,其後經實務發展演進,成為績效評估 的理念基石之一。目標管理的核心要素,其中一項便是具備良好的資訊回饋系 統。確實,將評估過程所得到的資訊反饋於管理上的改善,俾以提升績效,才是 推動績效管理的積極目的,這也體現政府部門推動組織學習的重要性。績效管理. 政 治 大 文化,並藉由績效資訊所揭示的啟示,回饋到組織乃至於整個制度的改進,同時 立 的厲行有賴組織從上到下的共識,在經過一次次的評估中,將績效理念深植組織. 方不致使績效評估流於考核與獎懲的形式化作業。. 學. ‧ 國. 建立一套機制,將默會知識儲存於系統中,增加全體組織成員對資訊的可及性,. ‧. 誠如前揭探討,政府應時時思考公部門推動績效管理的初衷與意義,目前公. y. Nat. 部門績效管理呈現「麥當勞化」13的趨勢,已成為學者擔心的問題(蘇偉業,2009) 。. er. io. sit. 為了使績效管理的實行易於操作化,政府機關必須將組織所擬的遠景與使命具體 化,並傾向透過簡化的目標與量化的指標檢視其達成度,這導致公部門本末倒. al. n. v i n 置,為了呈現好的績效而汲汲於目標值的達成,卻未積極探詢公民的需求,因而 Ch engchi U 欠缺公共服務的創意性,同時,這樣的績效管理最終將導致一種非人性化的控. 制,即公務員在固定的遊戲規則底下,遵照一步步的流程應付每階段應做的事, 完成應達成的業績,表面上是民眾對公部門監督的體現,實質上只是強化了公部 門上層對下層的控制(蘇偉業,2009)。. 四、我國地方政府績效評估制度之研究 有鑑於近年來地方自治意識崛起的浪潮,與地方政府在公共管理層次地位上 13. Ritzer 定義的麥當勞化包括四大面向:追求效率、可計算性、可預測性、透過非人性技術做出 控制。 24.

(33) 的提升,地方政府的治理能力與績效漸受重視。地方政府的管理者身兼改善其所 屬地域、社區服務的任務,而績效管理的理念與技術是實現此些目標與提升地方 治理能力的重要工具(Ammons, 1995),我國亦莫不如此,行政院研究發展考核 會於 2004 年訂頒「地方政府施政績效管理作業手冊」 ,作為各縣市推動績效管理 制度之參考。惟於地方制度法修改後,廢除此項管理手冊,賦予各縣市政府自行 依地方脈絡建置適宜的績效管理機制,儘管如此,根據審計部調查發現,地方政 府著手建置績效管理制度的腳步仍趨於緩慢(周琼怡、許哲源,2010)。 劉鴻輝(2005)對美國的明尼拿波里市、英國的愛丁堡市以及日本之大阪市. 政 治 大 府績效評估機制的建立提供方向。首先為目標形塑機制,釐清不同城市在目標形 立. 之績效衡量機制,透過兩種不同構面的架構進行比較分析,期望給予我國地方政. 塑過程中的規劃者、執行者、決策者為何,以及不同行為者在其中的角色與重要. ‧ 國. 學. 性。再者,則為揭露構成績效評估體系的評估目標、評估內容與評估的機制的實. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 際狀況。. Ch. engchi. i n U. v. 圖三、績效管理體系之目標形塑機制 資料來源: 劉鴻輝(2005:3). 25.

(34) 圖四、績效管理體系之衡量與評估互動機制 資料來源: 劉鴻輝(2005:3). 政 治 大 的是,大阪市的府內單位也納入目標形塑機制,但愛丁堡市的市政府並未被納 立. 研究發現,在目標形塑機制中,三個城市均呈現多元行動者參與規劃,特別. 動。. ‧. ‧ 國. 學. 入,顯示了英國內閣政治文化的特色;目標的達成上,皆是由市政府進行執行推. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表二、目標型塑機制比較分析. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源:劉鴻輝(2005:27). 至於在績效評估體系上,明市是以市府上級單位對各單位進行評估,大阪市 則以各事業單位進行自評、愛丁堡則交由市議會。評估內容上,三城市的目標層 26.

(35) 級導向不同,使得各自的評估重點也不同,例如愛丁堡以城市層級的目標為主, 著重市民對施政的滿意度,在業務性質的評估上,僅針對服務與工程類,而不對 無提供市民服務的幕僚類組織進行評估。在研究建議中,認為台灣目前的績效指 標模式,均是由政府本身或內部單位自行訂定績效指標,而鮮少納入民意及議會 意見,因此宜在目標形塑機制上建立多元參與管道。另外,明市的評估執行由市 政府擔綱,與台灣相像,但容易落入內部評估的缺點,因此建議參考愛市以議會 進行評估。. 政 治 大. 表三、績效評估管理體系比較分析. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源:劉鴻輝(2005:28). 劉鴻輝(2005)一文對於美英日三城市績效評估體系的探討,提供我國不少 經驗參考與借鑑,藉由該文分析架構,也給予吾人對於三城市在績效評估過程的 參與者互動上與績效評估狀況一個較為清晰的圖像。然而,其在績效評估體系的 分析架構下以評估目標、評估內容、評估機制為構面,但對於評估內容與評估機 制兩構面的定義卻不甚清晰,如大阪市的評估內容為「各單位業務內容與成果」 , 明市之評估內容則為「單位市政目標產出評估、單位內部管理評估、重大 SWOT 27.

(36) 分析」 ,導致讀者對於評估內容所欲探討為何產生混淆,而在評估機制此一構面, 列出的是各市著重的評估指標類型,文章結論分析中卻又指出在此構面上主要欲 了解執行評估者為誰,不免矛盾。 過去雖然不乏關於地方政府治理能力及地方政府整體性評估指標建構的文 章,惟直至黃榮源等(2012)<地方政府施政績效評估機制之研究>,方才針對 地方政府仿效中央進行績效評估機制建置的情形進行研究。該文旨在深入了解地 方政府現階段的施政治理問題,並藉研析國外先進國家或國際組織績效評估作法 及我國中央政府施政績效評估制度的運作經驗,作為我國地方政府建立施政績效. 政 治 大 機制的演進與運用以及國際標準組織(International Organization for Standardization) 立 評估機制、提升地方治理之能的參考與借鑑。其中,對於英國地方政府績效管理. 對地方政府服務品質的運用有詳盡的介紹,給予我國政府在中央政府角色定位、. ‧ 國. 學. 地方政府服務品質追求以及將公民參與納入制度的做法不少建議。在實證資料的. ‧. 蒐集上,該文針對 5 個直轄市與縣市政府及中央政府相關單位共計 29 人作深度. y. Nat. 訪談,並郵寄問卷至 22 個直轄市與縣市政府中共 488 個「一級機關(單位)」,. er. io. sit. 最後回收且有效問卷為 644 份。. 一直以來,關於我國政府推動施政績效評估制度的實證研究一直較不全面,. al. n. v i n 地方政府起步較晚,其情形更是如此。黃榮源等(2012)關於地方政府施政績效 Ch engchi U. 評估績制之研究,經由質、量方法的併用,可說對於提供地方政府推動施政績效 評估的經驗性資料作出了貢獻。研究中,以數據顯示了受訪者認為施政績效評估 制度可改善該機關或業務單位的程度、對施政績效評估制度的期待、地方政府各 部門在績效管理各階段的參與程度14、地方政府各部門成員對績效評估功能15的看 法、各機關單位進行施政績效評估時的主要困難…等,並藉由質性資料佐證這些. 14. 例如,型塑組織願景的參與程度、發展組織策略目標的參與程度、擬定年度計畫的參與程度、. 建立關鍵績效指標的參與程度等。 15. 例如,施政目標可清楚的被量化、主管人員更清楚他們所負擔的職責、施政上獲得更多的財政. 資源、組織同仁的向心力不斷增強等。 28.

(37) 16 17 數據發現,提出地方政府在制度面 、指標面、系統面 所遭遇的問題。然而,文. 章對於量化資料的解釋仍稍顯不足,例如,在詢問各直轄市與縣市政府一級機關 單位實施施政績效評估制度之現況中,發現 22 個縣市的平均分數為 3.03,嘉義 市平均分數為最高,而有 12 個縣市未達平均數,但文章中並未深入探討其原因, 對於嘉義市的施政績效評估制度的運作並無介紹;並且,文章中也並未探討為何 在有完整績效評估規章的縣市中,彰化縣對於現行制度可改善業務運作的程度之 平均分數最高,台南市與金門縣所得分數卻最低。亦即,本研究認為,該文揭櫫 的是對我國地方政府推動績效評估制度之整體狀況與問題的呈現,但焦點並不在. 政 治 大 的執行狀況,以及各縣市治理環境上的差異對制度規劃與執行運作的影響。 立. 學. 第二節、執行評估理論. ‧. ‧ 國. 深入探究各地方政府績效評估制度的實際內容、規章建置的脈絡背景、實際運作. sit. y. Nat. 衡諸我國政府關於績效管理機制的建立,與近年來中央督促地方政府據以施. al. er. io. 行的力度,政府將績效管理文化注入公部門的決心,以及對以成果為導向的管理. v. n. 方針的強調,是值得肯定的,這對於公部門,在機關管理與內部控制上,無非具. Ch. engchi. i n U. 有相當助益。然而, 「徒法不足以自行」 ,從績效評估制度的擬制,到確實、有效 的推行與執行,乃至於對運行整套制度的結果進行詮釋、檢討,而最後又該如何 將蒐集到的政策資訊與績效資訊回饋到組織的調整與改善,以收管理之效,實是 中央與地方政府面臨的課題,也標誌著政策評估概念在績效管理機制建置中不可 切割的重要性(郭昱瑩,2009) 。美國、歐盟、澳大利亞、日本、韓國等國家都 16. 該文所言制度面,指涉地方政府施政績效評估的整體流程,在制度面中探討了訂定施政願景與. 策略目標、訂定年度施政計畫到最後的施政績效成果公告,各階段遭遇的問題,諸如策略目標如 何形塑、策略目標與計畫的結合度、獎優汰劣制度之設計等。 17. 該文系統面專注於對地方政府計劃管理訊網(Local Government Project Management Network,. LGPMnet)應用於地方政府的相容性探討。LGPnet 係行政院研考會於 2006 年推動「中央協助地 方建置計畫 e 化管理機制方案」時所建置,目的在於協助地方強化施政計畫的管理。 29.

(38) 建立了公共政策的評估機制,規範、促進政府績效評估的順利發展。例如,英國 對政府各部門的某項開支或其他政策建議在其實施之前進行評價(桑助來, 2009) ;而日本行政評估局的政策評估工作,則是對每一機關所負責的業務進行 先行評估,以檢視政策的必要性、效率與效能。其中,內務省於政策評估過程中 扮演重要角色。至於若干省或機構的政策目的因時空、環境變遷導致不合時宜, 導致執行上的困難時,則藉由相關行政評估與檢查機制所構成的監督網絡,進行 調整與改善。18由此可知,績效評估與政策評估的連結性是相當密切的。故而, 本節首先將闡述政策評估的意涵、介紹政策評估的類型,以及對政策評估類型中. 政 治 大. 的執行評估進行理論探究,以揭示本研究擇取執行評估為切入點的重要性。. 立. 一、政策評估(Policy Evaluation)之意涵與功能. ‧ 國. 學. 當一項公共政策被付諸實行時,其最初訂定的目標是否如實達成、對於所欲. ‧. 解決之問題是否產生預期的影響,往往關係到民眾對於政府政績的評價。政策的. y. Nat. 評估過程是一種圍繞政策績效展開的活動,其目的在於檢視公共政策的成效、衡. er. io. sit. 量一政策對問題的影響為何(桑助來,2009) 。學者 Weiss(1988)認為,評估是 一種對某政策或某方案之結果的系統性評量,同時,是改善政策或方案的重要工. al. n. v i n 具。Dunn(1994)及 Quade(1978)將評估視為一價值的過程分析,其功能在於 Ch engchi U 製造有關政策結果的相關資訊,並對該結果作價值判斷 19。國內學者柯三吉. (1998)認為 Rossi 和 Freeman 的定義最為廣博,評估研究乃是有系統地應用社 會科學的研究程序來評價社會問題解決方案的規劃、執行過程和效用。綜合國外 學者及我國學者(包括林水波、張世賢,2001;吳定,2004 等)定義,政策評估. 18 19. 詳見郭昱瑩(2009)<政府績效管理與執行力建構>,頁 35 至頁 39。 Dunn(1994:404-405)認為政策評估與其他政策分析方法的區別在於其具有四項特質(1)以價值. 為焦點:政策評估不同於政策監測,不僅在蒐集政策結果的資訊,也必須判斷一政策的社會效用。 (2)事實與價值互依:在對政策作價值判斷前,須植基於事實。(3)目前與過去取向: 政策評估必 須兼顧政策當前的發展狀況,以及過去的發展經驗(4)價值的雙重性:政策評估所處理的價值具有 雙重特性,既是目的,又可以是手段。 30.

(39) 可被定義為「利用客觀性的科學方法與技術,系統性的蒐集關於政策的設計、規 劃、執行過程、產出與影響等各階段的資訊,並作出合理的價值判斷,以作為決 策者修正、持續、終止政策方案的依據」。 至於政策評估之演進可以 Guba & Lincoln(1989)所做的分期為代表。他們 將政策評估之發展分為四代:第一代為控制變項與測量工具的實驗室評估,其焦 點在於「衡量」 (Measurement) ,強調科學管理,此時期效率為主要的考量基礎; 第二代評估焦點為「描述」(Description),乃目標取向的評估,以期望的結果作 為既定目標,並藉由形成評估(Formative Evaluation)之方式修正實驗方案,達. 政 治 大 重要性,判斷乃成為後 1967 時期評估不可或缺的部份;1970 年代之後,開始以 立. 到目標標準;第三代評估焦點在「判斷」 (Judgment) ,強調政策目標本身的價值. 質化方法為主軸的第四代評估,評估的焦點是回應性的(Responsive) ,即評估範. ‧ 國. 學. 圍以及界線是透過利害關係人之互動和協商而決定,採用建構的(Constructivist). ‧. 方法論,否定客觀實體的存在,認為實存是由人類意識所建構出來的,並採取的. y. Nat. 自然典範(Naturalistic Paradigm) ,拒絕控制、操弄的途徑,代之以解釋的、對話. er. io. 2009)。. sit. 的過程,透過評估者與被評估者的互動來建構真實狀態(林鍾沂,2000;丘昌泰,. al. n. v i n 衡諸上述,政策評估不僅是技術性的科學分析,同時也是政治社會中價值論 Ch engchi U. 述的產物。依此,政策評估可說具有下列功能(丘昌泰、李允傑,2009;桑助來, 2009): (一)提供政策績效資訊,以提升政策品質 政策評估是檢驗政策效果的基本途徑,一個構思精良、經過多方論證而產生 的政策開始運行後,究竟有無達成預期目標、產生預期效果,或另方面產生連帶 性的非預期效果,都需要進行科學的評估。政策評估的功能,便在於利用科學的 方法,針對政策績效,提供兼具信度與效度的資訊,使決策者依據資訊中指涉之 目標達成程度與社會需求、社會評價,針對問題癥點作進一步的修正,俾以提升. 31.

(40) 政策的品質。 (二) 重新檢視政策目標與政策執行的妥適性 經由政策評估檢視政策評估結果與原先政策目標的落差,重新界定問題,形 成新的政策目標;若目標沒有問題,而是執行階段上的缺失,則重新檢視執行流 程,適時加以修正。 (三) 釐清政策責任之歸屬 課責(Accountability)是民主政治重要的精隨,政府的組成既來自廣大民意 的授權,政府的施政自然需以人民的福祉為依歸,其所制定各項政策的政績最終. 政 治 大 界定不當、政策設計誤失、方案籌劃不周、執行過程的複雜性,以及政策行銷著 立. 也要面臨大眾的檢視。不同的政策,其失敗原因也不盡相同,原因可能出在問題. 力不深等。是以,藉由政策評估所蒐集的資料可提供客觀的解答,釐清政策失敗. ‧ 國. 學. 的責任歸屬問題,不僅給予政府施政改進依據,也確保人民對政府的回應性與責. ‧. 任性要求。. y. Nat. er. io. sit. 二、政策評估的類型. 自評估研究發展以來,對於政策評估類型的分類國內外學者皆有見解。其. al. n. v i n 中,我國研究者多參採學者丘昌泰、李允傑(2009)的分類,以美國「評估研究 Ch engchi U. 會」 (Evaluation Research Society, ERS)所提出的分類架構為基石,將政策評估依 政策實施階段分為政策預評估(Pre-Evaluation)、政策執行評估與計畫監測 (Implementation Evaluation & Program Monitoring)以及政策結果評估 (Outcome Evaluation)三大類。 「預評估」又被稱作「事前評估」,係指政策或計畫尚未執行之前所進行的. 評估,亦即對於政策或計畫規劃階段進行評估,以瞭解該項政策或計畫的預期影 響和預期效益,以便在政策或方案真正執行之前修正計畫內容,使資源得到適當 的分配。 「執行評估」又被稱作「過程評估」 ,是對政策運行過程中政策實施情況. 32.

參考文獻

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