第五章、 績效評核的想像與實際：試辦作業執行運作實況探析
第一節、 試辦作業績效指標建構過程的衡量誤差問題
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第五章、績效評核的想像與實際：
試辦作業執行運作實況探析
本章將接續上章，呈現制度執行之細微情形。第一節擬針對「台北市政府 101 年度施政計畫機關績效評核」的核心實作步驟，即績效指標的建構過程，對 市政府機關人員在績效評核的操作面上所面臨的問題進行探討。然而僅僅如此，
仍只能拼湊出台北市政府推動績效評估制度實況之一角。審計部所屬地方審計處 室的督促，是多數地方政府邁開建置績效評核制度步伐的關鍵契機，在此種狀況 下，地方政府下的機關人員，究竟能否了解中央督促地方建置新制的初衷，抑或 僅僅為求交代、照章行事？又與台北市研考會的規劃者意向是否出現落差？因此 第二節欲探討市政府不同局處之人員對績效評核制度意義的理解及看法，釐清過 去既存制度與新制的差異及效益，以挖掘執行者在新制推行過程中的心理意向。
第三節則是針對試辦作業結束後的反饋，即台北市研考會與府外研究團隊舉辦的 工作坊，探詢市政府局處人員之看法，為執行過程中的執行者意向，呈現更為完 整的面貌。
第一節、試辦作業績效指標建構過程的衡量誤差問題
筆者於 2011 年 10 月至 12 月底期間，曾至台北市研考會綜合計畫組實習，
恰好時值「101 年度施政計畫績效評核試辦作業」之第二期－「指標建立期」， 因此有幸參與當時為數共五場的績效指標審查會議。與會過程中，一方面同各局 處出席之與會人員，像塊海綿般拼命吸收府外學者們講述績效評核相關概念與建
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（Measurement Errors）上的若干問題，而這些問題將可能影響績效評核下績效資 訊的「效度」（Ｖalidity）。
誠如學者 Meyer 所言：「我們所欲衡量的和我們所能衡量的之間，存在一道 難以跨越的鴻溝。」（Ｍeyer，2002，轉引自莊文忠，2008），揭示著公共組織縱 然能夠取法企業組織在績效管理與績效評核上的經驗與技術、實踐作業程序並獲 得具信度的績效資訊，但實際操作上，卻可能因其不同於企業組織的目標與公共 服務本質上的特性，加上缺乏市場競爭壓力的驅力，造成在「目標與指標的轉
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化」、「衡量單位的擇取」、「因果關係的連結」、「多元指標的整合」等指標建構過 程的階段上出現問題，最終得出缺乏效度的績效資訊（莊文忠，2008），不僅無 法忠實呈現組織問題，更甚者將導引組織管理者走向偏誤的決策方向。由於這些 階段與組織訂定績效目標、指標、衡量標準與目標值屬相互對應的關係，是以，
本文在分析台北市政府指標建立期的指標訂定執行情形上，欲循著上述階段，逐 一析論機關人員在整個指標建構過程中出現的問題。
一、目標與指標的轉化問題
依照績效管理的流程步驟，組織機關首先須先型塑願景、使命，並研擬「關 鍵策略目標」，據以訂定衡量目標達成情形之衡量指標。關鍵策略目標具有兩項 意義：
第一，就「關鍵」兩字而論，意指目標應具「代表性」，其精神取法自美國 小布希總統時期推動的「總統管理議程」精神。蓋因組織機關業務項目眾多，不 可能盡數評估，為求精簡、有效率地呈現組織績效，應確認對組織願景的達成具 重要性的活動為何，以顯示衡量該目標的必要性，這種選擇方式屬於「回溯性選 擇」（Retrospective Selection）（莊文忠，2008），例如：「我們每年都會寫施政計畫，
會有十項我們挑出來的施政重點，那就從裡面去選『重要的政策』，再經過長官 的同意。」（受訪者 TQX），便是以對於拼湊組織藍圖上具重要比例的重點政策 作為選擇基準。另一種方式，則是「前瞻性選擇」（Prospective Selection），係以 預設哪些活動能夠提升顧客滿意度為選擇方式 （莊文忠，2008），例如：「我們 每年會提報的施政重點，包括九個項目，那可能我們首長認為『今年(民眾)最迫 切需要、跟老百姓的生活是最有關係的。』」（受訪者 TRX），顯示前瞻性的選擇 重視民眾有感度。
第二，所謂「策略」，意指導入策略規劃精神，在進行內部與外部環境的分 析後，界定組織使命並規劃組織整體性目標，這部分重視願景與使命、目標的連
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傾向去設定強項指標，將既有有所成效的面向或以可蒐集到的資料成果展現出 來，俾以彰顯績效；然而，仔細剖析訪談資料，則可發現台北市局處人員將目標 轉化為合適衡量指標的過程中，主要出現以下困難：
指標的擇定：主觀性與客觀性的拉扯
「困難在於，剛接觸不曉得這些是不是正確的，瞎子摸象的感覺。」
---（受訪者 TOX ）
績效目標與績效指標應具明確連結性，方能正確彰顯與審核該目標所呈現的 績效，由此而生的績效資訊對管理者才具有意義。可以說，指標將成為管理者判 斷的依據，並引領其後續決策的方向。然而，如何建構合適的指標？受訪者 TOX 提及其訂定指標上的困難：
「你要去想什麼樣的指標或目標值，代表我們業務的成效，會比較要去 動腦筋，因為業務有很多面向，你要抓哪個面向去呈現業務的成果，有 點見仁見智，即便我們自己是業務承辦人，我們自己也不太確定這個是 代表做得好不好。」
如同 Meyer（2002，轉引自莊文忠，2008）所言，績效指標的選擇與訂定是 相當專斷的。一目標下的方案或活動，有時候需要兩個或兩個以上的指標才能 準確評估，而不同的指標隱含著不同的績效資訊，至於應選用哪些指標界定目 標達成的績效，其設定牽涉或多或少的主觀性。即使過去不少文獻作者對指標 提出若干訂定原則，在實務上，不同指標訂定的承辦者對那些原則的詮釋與重 視程度似乎也可能因人而異，難以有客觀的標準。
指標的詮釋？與民眾有感度之間的鴻溝
對於指標應透露何種的績效資訊，不僅不同組織成員會有不同的看法，甚 至組織內部與外部，其觀點與認知亦可能發生不一致的情形（莊文忠，2008），
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資訊，否則政府覺得委屈、民眾感到莫名，政府施政作為與民眾觀感之間，將橫 跨一道充滿誤會的鴻溝。
表九、各局處指標匯總
資料來源:台北市研考會
指標的實質意義？數字與環境系絡的連結
從績效管理的研究途徑發展來看，過去著重「效率」的觀點已逐漸轉向對「效 能」的關注，意味著傳統偏向量化研究，衡量「是否把事情做好」，以直觀數字 化的量化性質指標為依歸；其後才陸續有學者進行質化研究途徑，關注人與環境 的意義，衡量重點在於是否「做了對的事」，並以文字性報告或評量作為指標。
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如今則逐漸強調在量化的途徑中，整合質化途徑，使得品質、顧客導向等觀念受 到重視，其中，滿意水準是質、量途徑結合的指標代表之一（黃一峰，2003）。 然而，囿於呈現上的格式，一般而言，績效指標仍多以量化性質為主。
雖然多位受訪者表示出訂定量化指標的困難，但本研究認為，這可能源自兩 種不同的原因：首先是技術性問題，訂定指標的承辦人員在將目標轉化為指標的 操作上，囿於概念不清或是資料缺乏，因而不知如何將具體的業務事項轉換為「有 意義的數據」，此意即真正的困難在於訂定指標本身；另方面，才是如同文獻所 述，根源於公共組織業務性質的特殊性以及業務機關與幕僚機關在組織特性本質 上的差異：
1. 公共組織服務成果難以以量化呈現
「應該是說，我們局的特性所服務的對象就是比較細微，做的業務比較 瑣碎，可是我們要從瑣碎訂出指標，最後扣回到我們整體的績效，真的 有點難度。回歸到ＯＯ，我們最主要要進行ＯＯＯ需求評估，加強福利 提供及資源連結，我們的策略目標單是這個，就真的很難去每項都有一 個具體的數據。所以真的能夠做的，就只能從需求評估人數去推，但是 從這能回推到真的有福利資源連結嗎？這可能會沒有整體性。」（受訪 者 TQX）
根據上述訪談資料，受訪者所屬機關所辦理的業務，其所牽涉的人員廣泛，
且個別案件鑲嵌於不同的複雜脈絡中，從而使得業務成效難以簡單的用數字涵 括、呈現，這是公部門實行績效評核經常面臨的困難。數字若無法與環境連結，
將使績效評估失去實質意義，也如同前揭所述，將在與民眾的對話之間橫跨一條 深深的鴻溝。因此學者主張最好能加入文字性的資料與分析說明，如個案評鑑、
學習單、日誌等，讓被評估的對象不被制式的量化指標提供格式所侷限，有能夠 以質化指標呈現績效資訊的空間（Hatry，2006，轉引自莊文忠，2003）。
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2. 幕僚機關與業務機關組織特性差異
「所以有時候是為了填而去把它填出來，可是我們不像很多單位，本來 就很多業務可以寫為重點，我們幕僚就沒有那麼明顯。那你說要填，每 個機關都可以填啊，它就是一個數字的表達。」（受訪者 COY）
就一機關組織底下的單位而言，時常分為業務單位及幕僚單位，兩者在組織 定位及組織功能上有所區別，在政府部門內，亦有幕僚機關與業務機關之分。事 實上，我國法制並無明確界定幕僚機關的定義，一般而言，相對於處理與民眾有 關的業務機關，幕僚機關處理的事項不面對廣大的民眾，主要功能在於提供資 訊、輔助決策分析與評估、解決機關內部問題。我國為人熟悉的幕僚機關有如：
人事、主計、政風、研考等（曹俊漢等，1999）。
幕僚機關究竟適不適合做績效評核？過去針對中央部會的調查，發現關於推 行績效評核的障礙，業務機關的感受較幕僚機關來得深刻（張四明，2010）。然
幕僚機關究竟適不適合做績效評核？過去針對中央部會的調查，發現關於推 行績效評核的障礙，業務機關的感受較幕僚機關來得深刻（張四明，2010）。然