第一章、 緒論
第一節、 研究背景
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
1
第一章、 緒論
第一節、 研究背景
施政方針是國家政策發展的願景與藍圖，代表執政者對廣大民意期待的承 諾。選舉的勝利號角吹響之際，便是即將上任的執政政府揹攬千斤重擔的開始，
其中重要的是將各個競選政見支票，在有限的執政期間內，轉化為具體的政策與 計畫予以兌現。是以，行政院所屬各機關每年根據政策白皮書與行政院所擬施政 方針，訂定各項施政計畫、策略目標，進而轉化為各種服務與措施。最終，各種 政策產出的績效評估結果，作為政府「政績」的標誌，將成為人民檢視政府回應 性與責任性的憑據。
1980 年代新公共管理運動（New Public Management）興起後，龐大而笨重的 大有為政府已然過時，代之而起的是以績效、成果為導向的企業型政府
（Entrepreneurial Government）1，各國以法制鬆綁、管制解除、引進市場競爭機制 等方法，企圖活化僵硬無彈性的層級節制組織，同時導入企業精神，以顧客需求 為導向追求服務品質的提升。並且，在政績的評核上，更加由以往聚焦於投入控 制與產出多寡，轉移至對成果、效益的實質性關注。衡諸各國政府漸次搭上再造 列車2，名稱雖不盡相同，其改革內容卻不出以策略規劃精神、績效評估機制的
1 即 Gaebler&Osborne1992 年的論著＜新政府運動＞（Reinvening Government）所提出推動政 府再造的理想政府模式。企業型政府是由一群具有企業精神的公務人員所組成，他們能運用創新 的策略、打破官僚體制的僵化守舊作風，有效運用資源提升政府效能(丘昌泰，2009)。
2例如加拿大的支出管理制度( Expenditure Management System)、澳洲的文官改革法（Public Service Reform）、紐西蘭的策略管理( Strategic Management)、英國的續階計畫（Next Step）
和公民憲章（Citizen's Charter）美國政府績效與成果法（Government Performance and Results Act, GPRA）和全國績效評鑑（National Performance Review, NPR）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
2
運用為核心，以達提升政府施政能力及加強行政管理之效，顯見公部門推動「績 效管理」（Performance Management）實為政府再造之重要內涵（張四明，2010）。 直至今日，這股國際潮流仍在延續，無疑是現今政府因應資源有限、民意期待膨 脹以及新興公共事務日增等挑戰所必須重視的課題。
政府再造的核心在於進行績效管理的改革，其中，績效管理成功與否的關鍵 因素，便在於組織是否具備良好的「績效評估機制」。換言之，績效管理必須以 成功的績效評估（Performance Evaluation）作為基石（孫本初，2011）。績效評估 是指組織試圖達成某種目標、如何去達成、以及是否達成的系統化過程，其為獎 酬制度的依據，亦提供績效回饋資訊，使管理者得以了解組織績效表現，進而強 化機關績效的提昇（郭昱瑩，2005）。不過，績效評估最困難之處，在於如何制 定與政策目標一致之「績效評估指標」（Performance Indicator）。指標可以是單一 性的資料或由一組資料所產出的價值，藉以用來描述一個體系或是一個過程的資 訊（陳暉淵，2005），對組織內部，可顯示組織成員生產、執行等活動上的實際 資訊；對組織外部，則代表對外在利害關係人訴求的回應性。在強調績效管理的 年代，績效指標的建構是拼湊出組織績效資訊圖像的第一步，連結至各項指標所 欲評估的標的，背後隱含著領導者所描繪之組織藍圖。因之，從公共政策的過程 論觀點，針對組織的運作與活動訂定出具有代表性的指標，不僅可以幫助管理者 檢視政策制定與執行過程的合理性，也可以作為組織與社會大眾溝通的依據（陳 暉淵，2005）
台灣中央政府過去早已著手實施政府施政的績效評估，1951 年行政院頒 布「行政院所屬機關考成辦法」，揭開推動政府機關績效評估工作的序曲，1969 年間，成立行政院研究發展考核委員會專責此項業務。而原有制度的執行方式，
包括考成項目、考成方式等方面，也經時日推移多次調整修正（林嘉誠，2003）
3。1998 年，參考各國制度，行政院以內政部、交通部、教育部、經濟部及研考
3 可區分為五個時期:實地考核期（1969 年至 1970 年）、全面、重點考核時期(1971 年至 1985 年)、
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3
會為試辦機關，全面推動具策略規劃精神的「中程施政計畫制度」4，並於 2001 年全面實行於中央政府。同年，為將具策略規劃的中程施政計畫制度與政府的施 政計畫作業與績效管理活動相結合，更訂頒「行政院所屬各機關施政績效評估要 點」等規定，整合各機關策略規劃、計畫執行與施政果評估，以「業務」、「人力」、
「經費」為評估主軸，於 2002 年起開始推動施政績效評核制度（郭昱瑩，2005），
作為衡量政府施政績效之重要管理工具。
圖一、中程施政計畫體系架構 資料來源：行政院研究發展考核委員會
在中央政府實施八周年後，為提升行政效率及服務效能、落實良善治理，行 政院研考會重新擬制績效管理新制，統合中程、年度施政計畫及施政績效評估相 關作業規範，同時配合修正「行政院所屬各機關中長程計畫編審要點」、廢止「行 政院所屬各機關年度施政計畫編審辦法」及停止適用「行政院所屬各機關績效評
擴大考核項目時期(1986 年至 1992 年)、施政重點項目考核時期(1993 年至 2001 年)、組織與政 策績效分層考核時期(2002 年迄今)。
4 各機關中程施政計畫的撰寫，是以未來四年施政藍圖為策略規劃考量，其內容應涵括使命、願 景、施政重點、關鍵策略目標、關鍵績效指標、年度目標值。(見圖一)。參考自: 「行政院所屬 各機關績效管理作業手冊」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4
估要點」，於 2009 年 4 月 17 日訂頒「行政院所屬各機關施政績效管理要點」，期 望提升各機關之願景規劃與策略思維能力。各機關依據總統政見及首長施政理念 訂定施政重點，以「透明度」（Transparency）、「課責性」(Accountability)、「公共 參與」（Public Participation）以及「效能」（Effectiveness）（簡稱 TAPE）5四大原則 作為推動施政績效管理之核心價值與指導方針，重要的是以「平衡計分卡」
（Balanced Scorecard，簡稱 BSC）精神6為核心，從「業務成果」、「行政效率」、「財 務資源」、「組織學習」四構面，策定各機關關鍵策略目標及關鍵績效指標（Key Performance Indicator，簡稱 KPI），並由此檢測各機關實行內容之達成度，據以評 估績效的良窳。7
目前，我國中央政府績效評核制度之運作，分為按機關層次考核的「機關施 政績效管理」，及按計畫層次考核的「個別計劃績效管理」二大主軸。機關施政 績效管理之評估原則係以結果為導向，並以部會下各個機關之組織績效為評估層 次。各機關配合總統任期策定 4 年期中程施政計畫，每年據以編訂年度施政計 畫，並於年度結束後辦理機關施政績效評估；個別施政計畫評核則由各機關依施 政需求訂定「中長程個案計畫」報院核定，並依需求提報年度預算，計畫執行後 採分級列管（院、部會、自行），定期管制進度，最後於年度結束後辦理計畫評 核（林嘉誠，2003）。