研究發現及與文獻的對話

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績效評估的順利發展。本研究係以政策評估中的執行評估理論作為研究切入點，

深入探究「台北市政府 101 年度施政計畫機關績效評核試辦作業」各個評估構面 上的資訊，呈現出試辦作業在治理環境影響、制度規劃與推動與執行運作上的實 況，以回答本研究所提出之研究問題。而本文第四章及第五章，即是遵循研究架 構的脈絡發展論述。本章第一節擬總結研究成果，並與過去文獻進行對話；第二 節依據受訪者意見與研究發現，提出政策上建議；第三節則揭露本文研究上的限 制，提供未來研究者後續可能之研究方向。

第一節、研究發現及與文獻的對話

一、 治理環境特性探析---不同環境因素之影響感知

本研究第四章在對台北市績效評核試辦作業的制度設計與流程內容進行介 紹過後，第二節便就執行評估構面中之宏觀因素---環境系絡特性，探詢台北市政 府所屬機關人員對於治理環境中的府際關係、正式水平面向、非正式水平向等行 動主體的影響感知與看法，以了解這些環境因素對台北市政府績效評核的推動構 成如何的推力與限制，進而回答本文第二個研究問題。

 承載雙重性格與民眾期望之地方政府---無法複製的績效評核制度

近幾年，審計部力促地方政府參採「行政院所屬各機關施政績效管理要點」

及「行政院所屬各機關施政績效管理作業手冊」進行績效評核規章建置與實際推 動，而台北市研考會亦經常鼓勵市政府各局處參考中央指標建構情形。究竟中央 建置績效管理機制的經驗道路，尤其是在績效指標的建構上，帶給台北市政府的 影響為何？

根據研究發現，許多局處受訪者在參閱與其相關之中央部會的指標訂定情形

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後，感覺助益不深，原因猶如過去文獻所提，中央與地方在「政策目標與計畫形 成途徑」具差異性，中央訂定之指標指涉較為廣泛、整體性的目標，因此較能取 法平衡計分卡的做法，針對業務成果、行政效率、財務資源與組織學習進行組織 績效全面評估；然而，地方政府在施政目標上為反映對民眾需求的回應性、突顯 地方首長的施政表現，使其指標訂定多僅侷限於業務範疇。這樣的情形，連帶影 響中央政府與地方政府在「績效管考標的」上的差別，中央政府較能夠針對個別 機關的績效進行全面評估，而地方政府雖行機關績效評核之名，實質上則傾向對 於能突顯業務成果的重大計畫進行評核，就本研究理解，目前台北市政府施政計 畫機關績效評核便是偏向這樣的做法。

進一步歸結中央政府與地方政府出現如同上述的差異性，其根本原因在於中 央與地方有著不同的治理角色。不若過去府際關係是以中央規劃、地方執行為主 的由上而下模式，地方制度法賦予地方政府在財政、衛生、社會安全、水利、交 通等與民眾切身相關事項更多的決策自主權，使地方政府兼具國家政策執行官署 與自治團體規劃者兩種雙重性格（吳松林，2002），此亦即，地方政府一方面在 重大政策上受限於中央政府的干預與指揮，另方面則須自立自強，一肩挑起地方 老百姓的生活品質需求。這樣的角色特殊性給予地方政府在績效管理機制建置上 不一樣的挑戰。

 資源缺乏造成力有未逮---人力資源較財政資源更具影響力

除了治理角色的殊異，根據文獻所述，地方政府治理環境中的資源亦是左右 施政績效與推動績效評核的重大因素。然而經探訪台北市政府局處人員的感知，

發現過去文獻中著力的地方政府財政問題對台北市政府而言並不嚴重，本研究推 估或許是過去直轄市的身分給予台北市在補助與籌措財源的能力上先天上的優 勢，而與其他地方政府相較，不論在指標訂定或業務成果上，受訪者多半顯示出 自信。儘管如此，地方政府的人力資源與中央政府相較仍望其項背，台北市研考

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會乃至於各局處內研考單位上人力編制上的不足，常使市政府局處人員心有餘而 力不足，是推動績效制度的重大障礙之一。

二、制度規劃與推動關鍵：研考會與研考人員之角色知覺

在對治理環境進行探析後，本研究於第四章第三節進入到台北市政府績效評 核的制度規劃與推動探討---研考會與局處內研考人員在此過程中的角色扮演與 遭遇到的難處，深入瞭解台北市研考會與市政府局處間、局處內研考人員與業務 人員的互動關係與看法。

研究發現，本研究所選取之幕僚機關並不如過去研究，對於研考會在績效評 估中的角色有較高的認同現象。儘管如此，受訪局處中，不論屬幕僚或業務性質，

皆未對研考會抱持負面態度，有若干則肯定研考會在規劃制度過程中與指導指標 建立上的努力。研考會亦將其自身與各局處定位為夥伴關係，企盼扮演給予建 議、提供資訊的諮詢者角色。

相對於研考會與市政府局處間，受訪者對於局處內研考人員與業務人員的交 流，具有較高的感知。受訪的局處業務科人員，大多相當肯定研考人員作為傳遞 訊息、給予意見的樞紐角色，而局處內研考人員亦多有肩負如此任務的認知。然 而，作為轉乘的樞紐諮詢者，研考人員亦提出了自身所處難處與角色的侷限性，

其原因在於訂定指標的任務落於業務科室人員肩上，研考人員僅作彙整與重大錯 誤修正，若非經親身學習、了解制度的概念與做法，業務科人員往往難以掌握其 中的知識與技術。

三、執行運作實況揭露---規劃與執行落差探析

（一） 績效指標建構問題

在經過環境系絡與制度規劃的探討後，本研究於第五章展開試辦作業執行實 況的探析，第一節首先就指標建構過程中各階段的問題進行探究，第二節則了解

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受訪者對於過去管考制度與現行績效評核的看法，以探詢執行過程中局處人員之 心理意向與組織參與情形。第三節則是針對試辦作業結束後的反饋，即研考會與 府外研究團隊舉辦的工作坊，探詢市政府局處人員之看法，為執行過程中的執行 者意向，呈現更為完整的面貌。

 充斥於組織內外部乃至於組織內部中的主觀性---指標擇定與詮釋上的困難 在指標建構的第一個階段，目標與指標的轉化問題中，出現策略績效目標與 代表性與挑戰度不足的情形。至於績效指標未能正確評估策略目標、指標內容無 法與民眾觀感有所連結、指標無法反映環境特性而淪為數字上的堆砌呈現，是台 北市政府在績效指標在訂定上出現的關鍵問題。

針對上述指標訂定問題，雖然我們知道挑軟柿子吃是過去績效評估常見的惡 習，其中原因一方面可能在於機關為突顯績效而傾向制定可供量化統計的強項指 標，另方面則揭露出機關人員在指標擇定上的主觀性與客觀性拉扯難題，蓋因一 目標下的活動，應選用那些指標去界定目標的達成，似乎具有或多或少的主觀 性，這些詮釋與認定因人而異，這是過去文獻中所未提及的重要因素。

至於指標與民眾有感度之間的連結，各局處已在多場績效指標審查會議與複 評會議中，經研考會與委託團隊的教導與解釋，慢慢體悟其中意義，目前雖仍以 產出型指標為最多，但相信未來將朝向成果型、影響型指標訂定方向前進。既然 對於指標的意義認定，在組織內部已是習以為常，那麼組織與民眾對指標需求的 認知與詮釋，不可避免地亦會產生歧異，公共組織唯有不斷站在民眾的立場，洞 悉其需求，方能訂定民眾有感之績效指標。

 績效評核是否能夠一體適用？組織性質與業務特性的影響

在績效指標的實質意義上，數字未能與環境系絡連結，第一點原因在於公部 門長久以來的困擾，即公共組織服務的成果難以以量化呈現，研究發現，同為業

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務機關，社會局對此又有更深的感觸，因此績效指標除以量化主標為主要，亦應 加入如個案評鑑、學習單、日誌等質化指標，以呈現符合真實、有意義的績效資 訊；第二點原因，則在於幕僚機關與業務機關組織業務上的差異，過去研究雖指 出關於績效評核推行的障礙，業務機關的感受較幕僚機構深，然而本研究發現，

幕僚機關就推動績效評核上其實較業務機關更不具誘因，而這將會是一個根本性 的阻礙，究其原因，在於幕僚機關本身並不與民眾需求直接衝撞，自然並無理由 進行績效評核。就此而論，本研究認為幕僚機關是否一體適用績效評核制度，實 有待商榷。

 績效評核後續關注方向---數據資料蒐集與多元指標整合

在指標建構的第二階段---衡量單位的選擇，研究發現困難在於技術不足及參 考資料的缺乏，局處人員不知如何蒐集及產生數據資料，或缺乏歷史數值作為基 準參考，將深刻的影響績效目標的擇定，這亦是本研究之發現。對於政風處的訪 談結果，則突顯指標數據高低及績效表現可能並不存在絕對的因果關係，此與其 業務性質的特殊性息息相關。

最後，在指標建構的最後階段，涉及的是多元指標的整合問題，過去文獻已

最後，在指標建構的最後階段，涉及的是多元指標的整合問題，過去文獻已