基本權的限制

憲法固然保障人民基本權利，但國家並非不能對該基本權利施加 一定限制。基本權之所以不能沒有限制，其道理是顯而易見的。因個 別的基本權主體原本就不是遺世孤立的個人，而是生活在社會共同 體，作為社會共同體一份子，負有相互尊重義務的個人，因此為確保 整個社會共同體得擁有井然有序的共同生活，同時也為使社會共同體 中的每一個人，都能有相同機會與條件行使其各自的基本權利，基本 權的行使就須顧慮到社會共同利益的需要，並同時尊重其他個人所相 同擁有基本權利的需要。其次，倘基本權的行使沒有界限，國家反將 無從完成其平等保障每一人民基本權的任務，因沒有限制的基本權行 使實即無異於基本權的相互干擾與妨礙，最後勢必造成強凌弱，眾暴 寡，唯有實力的強者始擁有基本權的危險後果。基本權的行使固不能 沒有限制，但如何限制，則是一個棘手問題。問題固然棘手，但至少 亦可確定一點，即憲法不可能允許國家對人民基本權施以沒有界限的 限制，否則憲法保障人民基本權就根本失其意義了。根據憲法第 23 條，該界限即存在於法律的授權(法律保留)、正當理由，以及手段的 必要性(比例原則)。¹³⁵

第一項 基本權限制的認定

傳統公法學對基本權限制的概念認定，採相當保守、嚴格態度，

認為基本權的限制，必須是出於強行手段(強行性)的國家法律行為 (法律性)所刻意(目的性)並直接(直接性)造成者，始足當之。¹³⁶惟現 代公法學則反其道而行，改採非常開明與寬鬆態度，而今，基本上，

凡國家行為，只要增加人民基本權行使的困難，或使人民根本無法或 不可能行使基本權者，無論該後果是國家有意或無意，直接或間接，

以法律或事實行為，以及是否以強行手段所造成，均可認定構成基本 權的限制。職是，比如警察追捕逃犯，流彈誤傷行人，緃非有意造成；

或國家出資補貼甲企業，使與甲企業有營業競爭關係的乙企業，競爭 地位因而趨於不利，該不利緃非國家所直接造成；或國家的秘密監 聽、信件檢查、關於人民資料的儲存與傳遞，乃至單純提供資訊，警 告民眾勿食用有危害人體健康之虞的某廠牌食品，所採手段緃非屬法 律行為，亦不具強行性，而今亦都已無礙於基本權干預的認定了。¹³⁷

135 許宗力，基本權的保障與限制(上)，月旦法學教室，第 11 期，2003 年 9 月，頁 64。

136 Vgl. Statt vieler Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II , Rn. 238 ff.轉引自許宗力，基本權的 保障與限制(上)，月旦法學教室，第 11 期，2003 年 9 月，頁 69。

137 許宗力，基本權的保障與限制(上)，月旦法學教室，第 11 期，2003 年 9 月，頁 69~70。

基本權限制概念的認定，之所以會經歷這番轉變，是有其歷史背 景的。蓋往昔國家任務僅及於干預行政領域，國家所採達成任務的手 段，主要惟行政處分(特別是負擔處分)一種而己，職是，基本權的保 護，以及作為其前提的基本權限制的概念，及至整個行政法的體系與 內容，均係針對行政處分所設計與構成，自不足為奇。總之，基本權 限制概念的認定，要求須具備強行性、法律性、目的性與直接性等特 性，唯有放在此歷史脈絡觀察，才能獲得理解。惟今日不僅國家任務 業已擴張至經濟、社會乃至整個生存照顧領域，即所採統治手段亦因 任務領域的變遷以及科技的進步，而亦趨多樣化與複雜化，所有這些 變化，終促使基本權限制的認定重心從國家行為的「形式」與「目的」， 轉移到單純的「後果」上面。¹³⁸

第二項 憲法對基本權之限制

憲法對基本權之限制指憲法本身依其價值體系所作的限制。如憲 法第 7 條規定，中華民國人民在「法律上」一律平等，所謂法律上一 律平等指立法的平等，亦即連立法者都應受到平等原則的拘束，¹³⁹但 憲法本身的價值決定則不受到此種平等拘束。憲法本身可決定某些特 定族群的人民應有特別的保護，故第 153 條規定婦女兒童從事勞動 者，要予以「特別保護」；第 134 條授權法律規定婦女在各種選舉上 的保障名額(憲法增修條文第 4 條第 2 項)。在選舉權方面，第 130 條 規定年滿二十歲有選舉權，但須年滿二十三歲才有被選舉權；但第 45 條規定，年滿四十歲才有被選為總統、副總統之資格。又例如德 國基本法第 5 條第 3 項規定，講學自由不得免於對憲法的忠誠。換言 之，憲法本身對講學自由亦設定了一項界限，此為憲法規範上明文的 限制。

另在基本權行使時亦會發生內在憲法限制基本權的問題，有兩種 情形：

一、基本權之主張，不得嚴重侵害或直接現時危害到國內的憲法 基本秩序或侵害國際和平，¹⁴⁰此為民主國家的防衛性憲法所具有之防 止反民主之功能，亦為德國憲法所極為強調者，蓋民主憲法賦予人民 之基本權不得以之作為反對民主憲法之武器。¹⁴¹我國憲法雖未有如是

138 許宗力，基本權的保障與限制(上)，月旦法學教室，第 11 期，2003 年 9 月，頁 70。

139 李惠宗，從平等權拘束立法之原理論合理差別之基準，台大法研所碩士論文，1988 年 6 月，

頁 65 以下。

140 Vgl. BVerfGE 33,52，轉引自李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2012 年 9 月 6 版第 1 刷，頁 115。

141 參德國基本法第 18 條規定，凡濫用言論自由，尤其是出版自由、講學自由、集會自由、結社

規定，但解釋上亦應如此，故如濫用結社自由，組成政黨，而該「政 黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者，

為違憲」，得由司法院大法官所組成之憲法法庭解散之(憲增§5IV、

V)。

二、基本權的行使如果影響到第三人的基本權，衡量結果，若限 制此種基本權優於未加限制者，則應加以限制，此涉及到基本權第三 人效力與基本權衝突的利益衡量問題。此在德國基本法有個別具體的 明文規定，但我國憲法無個別化利益衡量之規定，而係將之置於憲法 第 22 條與第 23 條抽象的規定上，此兩條規定，亦可視為憲法「行為 授權」之意。此種利益衡量有兩種：一為「抽象的利益衡量」；一為

「具體的利益衡量」。抽象的利益衡量由立法者裁量(此一部分多涉及 下述法律保留之限制)，是以法律中，大部分與人民權利有關的條文，

皆屬經過抽象利益衡量之條文者，例如勞基法上雇主不得任意解僱勞 工之規定。具體的利益衡量，則委諸法官於具體個案裁判之，例如民 法第 252 條規定：「約定之違約金過高者，法院得減至相當之數額。」

142

第三項 基本權限制之阻卻違憲事由

國家對基本權利之干預若具備「阻卻違憲事由」，則該干預可被 評價為「對基本權利之合憲干預」；反之，對基本權利之干預若不具 備「阻卻違憲事由」，則該干預應被評價為「對基本權利之違憲干預」， 而構成「基本權利侵害」。因此，判斷國家活動是否侵害人民之基本 權利，其思考步驟為：首先，必須先確定人民受國家干擾的行為，是 否在基本權利之保障範圍內；其次，若人民受國家干擾之行為確屬基 本權之保障範圍內，則判斷此時國家之活動是否構成基本權利干預；

最後，探求構成基本權利干預之國家活動有無阻卻違憲事由，若無，

則該國家活動違憲，構成基本權利侵害。¹⁴³

我國憲法對於基本權利之限制(干預)方式，除了在第 8 條採取

「憲法直接限制」(或可稱為「憲法保留」外，其餘均是採取「法律 保留」之限制方式，換言之，將基本權利之限制保留給法律為之。在 此須澄清的是，雖然國會具有民主正當性，但單憑國會之立法權並不

自由、書信、郵件與電訊秘密、財產權、或庇護權，以攻擊自由民主之基本秩序者，應剝奪 此等基本權利。此等基本權利之剝奪及範圍，由聯邦憲法法院宣告之。另參林佳和，德國基 本法基本權利剝奪判決之研究，政大法研所碩士論文，1993。

142 李惠宗，憲法要義，元照出版有限公司，2012 年 9 月 6 版第 1 刷，頁 116。

143 法治斌、董保城，憲法新論，元照出版有限公司，2012 年 9 月 5 版，頁 178。

足以說明何以法律得限制基本權利，因為立法權作為國家權力之一，

本來即為基本權利拘束之對象，而不能反過來限制基本權利。¹⁴⁴就此 而言，對於基本權利之限制之所以允許採取「法律保留」的方式，讓 國家得透過法律限制人民之基本權利，乃是由於憲法第 23 條之授 權。雖然憲法允許法律得限制人民之基本權利，但這並不表示限制基 本權利之法律就此取得合憲之評價，相反地，這些限制基本權利之法 律若不具備阻卻違憲事由，仍屬違憲，因此這些阻卻違憲事由可稱之 為「對基本權利限制之限制(Schranken-Schranken)」。¹⁴⁵限制基本權利 之法律，其應具備之阻卻違憲事由可分成「形式阻卻違憲事由」以及

「實質阻卻違憲事由」。

第一款 形式阻卻違憲事由－形式合法性

國家限制人民的權利，首先必須考慮以法律為之，因為法律是由 人民所選舉之民意代表所制定，具有民主合法性。此一要求又稱為「法 律保留原則」，係屬國家權力「形式合法性」的問題，亦即旨在解決 國家權力「憑什麼」的質疑，當法律對於人民權利有明文限制時，國 家機關乃有依據，可以對人民權利加以限制。此一要求法律保留原則 呈現出來。但法律保留原則只是國家權力行使的形式合法性而己，國 家權力之行使，尚必須具有實質正當性。法律保留原則又可分為「狹 義法律保留原則」與「法律授權之行政命令保留」。¹⁴⁶

第一目 依法律限制

狹義法律保留又稱為「國會保留」¹⁴⁷係指依憲法規定，必須由法

狹義法律保留又稱為「國會保留」¹⁴⁷係指依憲法規定，必須由法