實務案例解析

茲參酌前揭爭點，試就有關問題解析如下：

第一項 「受其監督之機關」

法務部「公職人員利益衝突迴避法諮詢小組」就受其監督之機關

一、「受其監督之機關」部分

若以行政院長而言，所有行政機關均隸屬於行政院，受行政院長 之監督，則除所屬一級機關之外，是否亦包括所屬二、三級機關？但 有從本法立法目的來看，應包括所屬各級機關；亦有認為必須在組織 法上有監督之權限，且在特定的作用法上有監督的權限，才算是真有 業務上的監督，有本法第 9 條之適用。本文認為考量公職人員利益衝 突迴避法之立法精神、且為求本法之合理可行及避免過度擴充處罰範 圍，目前應以縮限解釋為宜。否則，行政院長或其關係人一律不得與 所有之機關為交易行為，似不近人情且亦窒礙難行。

二、若以行政院不管部會之政務委員而言，「受其監督之機關」又該 如何界定其範圍？

(一)行政院長所得監督之機關亦屬受政務委員監督之機關

依憲法第 58 條第 1 項、第 2 項規定，「…行政院會議由行政院 院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為 主席」、「行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律 案、預算案…及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出 於行政院會議議決之。」行政院組織法第 4 條規定「行政院各部會首 長，均為政務委員」、「行政院置不管部會之政務委員五人至七人」。

又依行政院任務編組一覽表觀之，院長、副院長、部會首長、不管部 會之政務委員均得擔任特殊任務編組之相關委員會召集人。是不管部 會之政務委員，不僅為行政院會議成員，並負責政策及法案之審查、

主持專案工作、聯繫協調各部會意見，以及院長交辦事項，對行政院 所屬各行政機關亦具有實質影響力，故凡行政院長所得監督之機關亦 屬受政務委員監督之機關。

(二)實際負責之政策及法案審查，方屬受其監督之機關

本法第 9 條所稱「受其監督之機關」應限於職權所及，故不管部 會政務委員就其實際負責之政策及法案審查之相關部會，方屬受其監 督之機關。

(三)無受其監督之關係

本法第 9 條之受「其」監督之機關，指公職人員本身得監督之機 關而言，不管部會政務委員僅係行政院會議成員、負責政策及法案之 審查，主持專案工作、聯繫協調各部會意見，以及院長交辦事項，不 能對所屬下級機關為具體指示，並無所謂受其監督之關係。

(四)本文意見

上述行政院政務委員是否成為監督機關之問題，按考量本法之立 法精神及避免過度擴充處罰範圍，以職務執行之職權所及之機關為限 制範圍較為適當，本文認為實際負責之政策及法案審查，方屬受其監 督之機關。

三、直轄市政府是否為受行政院院長監督之機關？

(一)直轄市政府屬受行政院長監督之機關

中華民國憲法第 53 條明定「行政院為國家最高行政機關」。又 依地方制度法第 2 條各款之規定，「地方自治團體：指依本法實施地 方自治，具公法人地位之團體」、「委辦事項：指地方自治團體依法 律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交 辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項」；同法第 14 條規定，「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦 理自治事項，並執行上級政府委辦事項」；同法第 55 條第 1 項規定，

「直轄市…置副市長二人，襄助市長處理市政，……由市長任命，並 報請行政院備查。」；同法第 62 條第 1 項、第 4 項分別規定，「直 轄市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各直轄市政府 應依準則擬訂組織自治條例，經直轄市議會同意後，報請行政院備 查；…」、「新設之直轄市政府組織規程，由行政院定之；………」

同法第 75 條第 2 項、第 3 項則分別規定，直轄市政府辦理自治事項 或委辦事項，違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中央各該 主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行；同法第 76 條規定「直轄市………依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨礙 地方政務正常運作，其適於代行處理者，得由行政院命其於一定期限

內為之；逾時仍不作為者，得代行處理。…」。另訴願法第 4 條第 5 款、第 7 款分別規定「不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、

會、行、處、局、署提起訴願」，是行政院對直轄市政府仍應有監督 權限，直轄市政府有義務遵行行政院合法之下命。故直轄市政府應屬 受行政院長監督之機關。

(二)直轄市政府非屬受行政院長監督之機關

所謂監督，指以行政規則、個案指示與事實上措施等方式，影響 被監督者而言，並非只是被監督者應予尊重而言。國家與地方自治團 體為不同之公法人，各設有行政機關執行任務；地方制度亦無明文規 定直轄市受行政院指揮監督，且直轄市就自治事項，得自為立法並執 行，就人事任命權限等，直轄市長全權自行任免，僅係報請行政院備 查之性質，行政院長對直轄市並無事實上之影響監督權限。即使地方 行政機關辦理中央機關委辦事務時，居於類似下級機關之地位，然若 其辦理本身自治事項，中央機關僅有合法監督，不及於地方機關之措 施是否適當、迅速及達成預期效果之作業監督。是直轄市與行政院既 屬不同之公法人，本身復具有相當自主性，行政院對之無從為全面監 督，自非屬公職人員利益衝突迴避法第 9 條所稱「受其監督之機關」。

(三)本文意見

上述對於直轄市是否為行政院之受監督機關，按直轄市基於憲法 所形成對地方制度之制度性保障就其行政內容方面為所有與地方相 關事務領域之自治事項，由於地方自治團體在辦理自治事項時乃是法 人格獨立於國家之外的另一個權利主體，與國家之間並不相互隸屬而 是處於外部法律關係，本文認為直轄市非屬行政院之受監督機關。

四、縣市政府是否為受行政院院長監督之機關？

(一)縣(市)政府屬受行政院長監督之機關

依地方制度法第 8 條之規定，「省政府受行政院指揮監督，辦理 下列事項：一、監督縣(市)自治事項。…」，同法第 14 條規定：「縣 (市)…為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦 事項」；同法第 75 條第 4 項、第 5 項分別規定：縣(市)政府辦理自 治事項或委辦事項，違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者，由中 央各該管機關報行政院或由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其 執行；同法第 76 條規定「…縣(市)…依法應作為而不作為，致嚴重

危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得…由中央 各該主管機關…命其於一定期限內為之；逾時仍不作為者，得代行處 理。…」。另訴願法第 4 條第 3 款、第 7 款分別規定「不服縣(市) 政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願」、

「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起 訴願。」是中央各該主管機關、行政院應分別對縣(市)政府有直接、

間接監督之權限，縣(市)政府有義務遵行上級機關合法之下命。故縣 (市)政府應屬受行政院長監督之機關。

(二)縣(市)政府非屬受行政院長監督之機關

國家與地方自治團體為不同之公法人，縣(市)為地方自治團體，

依地方制度法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項，雖依地方制 度法第 8 條之規定，由省政府監督縣(市)自治事項，然依同法第 23 條之規定，對各該自治事項，縣(市)依法負其責任；且地方自治團體 自治規章之議決、發布、或人事之任免，縣(市)依法僅係報中央各該 主管機關核定發布、報中央各該主管機關備查，或報請內政部備查之 性質，並非由行政院直接監督，實質上並不受行政院影響。即使地方 行政機關辦理中央機關委辦事務時，居於類似下級機關之地位，然若 其辦理本身自治事項，中央機關僅有合法監督，不及於地方機關之措 施是否適當、迅速及達成預期效果等之作業監督。是縣(市)政府與行 政院隸屬不同之公法人，本身復具有相當自主性，行政院對之無從為 全面監督，自非屬公職人員利益衝突迴避法第 9 條所稱「受其監督之 機關」。地方自治團體之行政監督體系，應與中央機關之行政監督體 系分別視之，故縣(市)政府應非屬公職人員利益衝突迴避法第 9 條所 稱受行政院長監督之機關。

(三)本文意見

本文認為縣市政府非屬行政院長監督之機關，因地方自治團體所 執行之行政行為除委辦事項外，中央機關對其所為之監督，僅止於合 法性監督而不及於合目的性監督。換言之，地方自治團體受其拘束之 程度較低，不應成為受監督機關而適用本法規範。

五、行政機關與民意機關之關係，是否屬本法所稱「受其監督之機關」

之關係？行政院及其所屬機關是否為受立法委員監督之機關？

直轄市政府及其所屬機關是否為受直轄市議會監督之機關？縣 (市)政府及其所屬機關是否為受縣(市)議員所監督之機關？

(一)行政機關屬受各該對應之民意代表所監督

民意機關依法監督行政機關之預算及施政作為，立法委員依其職 權監督行政院、直轄市議員依其職權監督直轄市政府、縣(市)議員依 其職權監督縣(市)政府；是行政院及其所屬機關自屬受立法委員監督 之機關，直轄市政府及其所屬機關自屬受直轄市議員監督之機關，縣

民意機關依法監督行政機關之預算及施政作為，立法委員依其職 權監督行政院、直轄市議員依其職權監督直轄市政府、縣(市)議員依 其職權監督縣(市)政府；是行政院及其所屬機關自屬受立法委員監督 之機關，直轄市政府及其所屬機關自屬受直轄市議員監督之機關，縣