關係人工作權限制與公益目的之維護

第一項 關係人工作權限制之合憲性

公職人員利益衝突迴避法第 2 條、第 9 條與第 15 條規定將為了 確保公職人員之執行職務之公正廉潔，限制其所屬之關係人不得與公 職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行 為；換言之，即不得參與上述機關之政府採購。就公職人員利益衝突 迴避法之規範目的而言，此種作法顯然是為達成促進廉能政治、端正 政治風氣，以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。

公職人員利益衝突迴避法第 9 條規定，禁止該關係人與公職人員 服務之機關或受其監督之機關為交易行為究竟為何種限制，換言之，

究竟為職業執行階層之限制，或是職業選擇階層之主觀或客觀上的限 制。從公職人員利益衝突迴避法第 2 條與第 9 條規定，似乎屬對於該 公務人員之職業選擇階層之主觀限制，蓋其因公職人員或其關係人身 分限制而無法參與政府之採購。惟就公職人員之關係人而言，因其與 公職人員之身分關係而無法與機關為買賣等交易行為，非關關係人本 身之專業能力或資格限制，故就公職人員之關係人而言，應屬於一種 對職業選擇階層客觀之限制。

針對職業選擇階層對於關係人之限制，倘此一目的具有重大正當 的公益考量，立法者得檢驗此一限制手段是否通過必要性與狹義比例 原則之要求。在必要性的考量上，應採取最小的侵害手段，對於人民 營業自由之侵害，三階段理論可以提供三個不同層級的侵害手段，立 法者為達成有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的仍應選擇最小 侵害，首先應從職業經營階層作限制，在此一階段無法達成目的時，

再進入職業選擇階層主觀或客觀的限制。

就關係人來說，依據公職人員利益衝突迴避法第 3 條規定之關係 人有：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親 等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人 員、第 1 款及第 2 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之 營利事業。而上述與公職人員之利益最有直接關係者應該為公職人員 本身，其次為與該公職人員具備直接身分上關係之人；而後才是與公 職人員之利益較無直接關係者。在此之下，有學者¹⁸⁶認為關係人應分 為兩類，與該公職人員有直接關係之配偶、共同生活之家屬、二親等

186 胡博硯，專題研討「利益衝突迴避制度之探討」學術研討會-公職人員利益衝突迴避法規範對 象與範圍之探究，台灣法學雜誌，第 190 期，2011 年 12 月，頁 55。

以內親屬、財產信託人以及該公職人員擔任負責人、董事、監察人或 經理人之營利事業為一類。另一類則為上述關係人所擔任負責人、董 事、監察人或經理人之營利事業，此種關係人係屬於關係人之關係 人。兩種關係人之身分與公職人員親疏不同，卻採取相同之規範方 式，不免有平等權上的懷疑出現。

整體來說，公職人員利益衝突迴避法對於關係人之限制，已牴觸 憲法上對於工作權保障之疑義。故有關公職人員利益衝突迴避法修正 草案認為，限制公職人員之關係人與機關交易應合乎憲法比例原則，

蓋我國憲法第 15 條規定，人民之工作權及財產權，應予保障，雖非 不得依憲法第 23 條規定，於必要時加以限制，惟司法院釋字第 573 號解釋¹⁸⁷、第 584 號解釋¹⁸⁸、第 586 號解釋¹⁸⁹及第 649 號解釋¹⁹⁰，對於 侵害人民工作權及財產權程度較輕之案例，都認為牴觸憲法，或認為 應通盤檢討，本法通案限制公職人員之關係人不得與公職人員服務之 機關或受其監督之機關為交易行為之規定，有與司法院解釋意旨不符 之虞。

第二項 關係人工作權限制與審查密度

公職人員之關係人他們的工作權、營業自由可否被限制？於什麼 範圍內可以被限制?依前所述，依據公職人員利益衝突迴避法之規 定，在此受限制之對象尚包含公職人員之關係人，而關係人依據該法 第 9 條與第 15 條規定不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關 為買賣、租賃、承攬等交易行為。由於買賣、租賃、承攬等交易行為 乃是營業行為，因此，對此種交易行為之限制即是對於該關係人營業 自由上之限制，黃錦堂教授即指出此處所涉及之問題乃是限制了該關 係人之財產權及工作權。¹⁹¹但是我國憲法並未對於營業自由有規範，

司法院釋字第 514 號解釋中指出「人民營業之自由為憲法第 15 條工 作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民 得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有關開業、停業與否及從事 營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，

人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自 由為之」。其後司法院釋字第 538 號解釋等再度肯認營業自由的憲法

187 司法院釋字第 573 號解釋係有關寺廟條例就特定宗教處分財產之限制規定違憲？

188 司法院釋字第 584 號解釋係有關道交條例禁止曾犯特定罪者駕駛計程車規定違憲？

189 司法院釋字第 586 號解釋係有關取得股份申報要點認定「共同取得」之規定違憲？

190 司法院釋字第 649 號解釋係有關身心障礙者保護法按摩業專由視障者從事之規定違憲？

191 黃錦堂，公職人員利益衝突迴避法第 9 條之基本問題，憲政時代，第 36 卷第 4 期，2009 年 4 月，頁 367。

地位。雖如此，大法官對於憲法中未明文提及的營業自由之憲法定位

之公共利益間必須要有實質關連性，是否有此種關聯性要由立法者負 舉證之責。另一方面對於職業選擇自由客觀的限制要件，聯邦憲法法 院採取了最嚴格的審查密度，必須為防止重要的社會利益受到可資證 明或極可能發生的嚴重危害，始得為之。

第三項 關係人工作權限制合憲性之審查

工作基本權之保障並非絶對，國家合於憲法第 23 條所列舉規定 之防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益 等目的，且合於必要條件時，國家得以法律限制個人之基本權利。比 例原則可謂是對於基本權限制之限制，是在調和公益之必要與權利之 侵害，學者¹⁹⁷指出基本權利之合憲性體系思考其實有三個檢驗步驟，

首先思考本案涉及當事人何項基本權利，其次思考國家行為是否構成 侵害，再其次思考侵害之合憲性，在合憲性的思考上包括分析形式之 合憲性及實質的合憲性二方面，前者在於採討立法之權限、程序及法 律之形式是否合於法律保留，後者在於辨別是否合於憲法第 23 條所 列舉規定之防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進 公共利益等目的，是否合於必要性原則，即有多種同樣能達成目的之 方法時，國家是否選擇對人民權益損害最小者為之，在狹義比例原則 方面，尚須探究國家採取方法所造成的損害，是否與所欲達成目的之 利益顯失均衡。

公職人員利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治，有效遏 阻貪污腐化暨不當利益輸送。其規範客體為公職人員及其關係人不得 與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為。本法限 制了公職人員及其關係人自由選擇職業及從事職業活動之權利，亦即 涉及規範對象在憲法第 15 條之工作權，國家行為對於規範對象之工 作選擇權亦造成干預及侵害。就本法之立法目的，係有增進公共利益 之公益事由。

就比例原則檢視公職人員利益衝突迴避法有其適當性及必要 性，惟狹義比例原則而言，國家限制公職人員及其關係人不得與公職 人員之服務機關為買賣、租賃、承攬等之交易行為，對人民工作選擇 權之侵害事實是否與所欲達成「促進廉能政治、端正政治風氣、有效 遏阻貪污腐化暨不當利益輸送」目的之利益顯失均衡。本文認為限制 多數人民之工作權只為一個預防性防制弊端之目的，故對人民工作選 擇權之侵害事實與欲達成目的之利益顯失均衡。

197 吳信華，基本權利的體係思考，月旦法學教室，第 9 期，2003 年 7 月，頁 122~132。