第四章 獅子頭水圳的治理挑戰與創新
第一節 外生變數對獅子頭水圳治理之挑戰
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第四章 獅子頭水圳的治理挑戰與創新
前文指出，依照 Ostrom等學者對於永續性共用資源治理系統的實證性研究，
獅子頭水圳應達永續自主治理的指標，然而，此一共用資源治理制度典範，也可 能因面臨外在結構性的轉變，或既存的組織內部變革，導致整個獅子頭水圳有效 自主治理系統的喪失。
本文試圖從以下章節探討獅子頭水圳有效自主治理制度的運作不若以往的 核心因素何在？分別以外在的產業結構、政府政策、政治社會變遷因素，以求瞭 解箇中緣由，並觀察在地文化背景之下的非營利組織成員介入後，對於現有水圳 治理所帶來的另一番風貌。
第一節 外生變數對獅子頭水圳治理之挑戰
一、農業轉型
觀光休閒農業是為突破農業發展瓶頸，促進農業轉型，增加農村就業機會，
結合農業生產、農民生活及農村生態三生一體的新產業59，所創的一種新的農業 經營方式。以美濃為例，即利用冬天休耕時期，鼓勵農民種植波斯菊、向日葵等 觀賞綠肥來活化農地，並舉辦花海節吸引遊客。這使得原本非水圳資源以外的使 用者，如觀光客、攤販、及其他利害關係者，進入原有水利資源的使用生態中，
對於目前的獅子頭水圳治理系統產生微妙的變化，也產生了是否會造成水圳資源 的掠取與破壞等問題，所幸的是，此一可能的負面影響並不明顯，從筆者訪問「花 海觀光是否對水圳用水產生壞處時」，得到證實「那個我也有參加，就利用休耕 的時候種，政府補助發種子」(訪談記錄 C)；「種花很少用到水，對農田水利會 來講是比較好，因為休耕就不會用水用的那麼兇，而且有助於明年插秧(訪談記 錄 C)」。似乎利用休耕時節的花海觀光形態，不僅有利於農地土壤的再涵養，與 對於水圳的水資源存量能夠有所助益。縣政府觀光局與水利會對於利用圳路設施 營造親水空間，在不阻礙水流，影響灌溉的情況下，營造親水空間，使來遊憩的
59 陳昭郎(2005)。休閒農業概論。全華科技圖書股份有限公司。台北。
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旅客，不但能分享美濃山明水秀的風光，飽嚐客家文化，也可以有親水活動。在 外來者進入汙染水源與破壞水體之情況甚少見到。
另一方面，農作物改良也間接影響水資源利用的關係。目前美濃地區的產業 除了少部分的觀光服務業以外，仍然大部分以農業為主，過去土地以菸稻輪作為 主的生產模式，現在美濃菸業種植因全球經濟架構需求的改變，沒有公賣局過去 收購的保障之後，種植面積已經大幅萎縮甚至完全廢耕。因此在傳統兩期稻作之 後，原先用於種植菸葉的裡作期間，便出現了重大的產業空缺，導致每年從第二 期稻作到冬季裡作的田區休耕或拋荒的問題更形嚴重。因此美濃區農會透過推廣
「番茄」與「白玉蘿蔔」60種植(如圖 4-2)，不僅補足了菸葉產業流失的缺口，更 豐富了整個美濃農業發展與觀光。推廣白玉蘿蔔的目的並非為了在產值上替代菸 葉種植，但是卻有銜接美濃菸葉末期農村發展需求的趨勢；不僅在水資源上有效 地避免南部地區因為秋冬季節性的灌溉缺水所造成的窘境，同時達到為農民發展
「補充經濟」的目標。
因為小蘿蔔只要４０天(就成熟)，不像大蘿蔔要三個月，所以說非常的 短期，短期之外又可以帶來很大的經濟效益，也不用像種稻米那樣需要 大量的水，我們還是利用年底、秋天的時候來種，等隔年，馬上接下來 又要插秧，所以說，我們這裡會發展小蘿蔔，就是有它的歷史淵源。(訪 談記錄 C)
60 原名為「朝陽早生蘿蔔」的白玉蘿蔔，因其甜美的滋味與晶瑩剔透的外觀而得名。百年前由 日本引入，在美濃落地生根，在美濃人口中一直是「小蘿蔔」，屬於「板葉品種」。栽種期僅需 50-60 天不等，收成時的蘿蔔長度約 10-15 公分，外表白晰且嬌小，不用削皮，口感清甜細緻，
產期僅在 11 月至 12 月，因此只有在冬季能享用，是真正的季節限定食材。
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72 圖 4-1 休耕期間於農地上舉辦花海節
圖片來源：筆者自行拍攝
圖 4-2 白玉蘿蔔計吸引遊客攜家帶眷體驗農 村生活
資料來源：翻拍自網路
二、停徵會費
當政府為會員繳納水租之後，會員就不願意再參與集體行動，負責水利系統 的維護，或者是與其他人協商，共同解決灌溉上遭遇的問題。因為許多會員認為，
水利會是由政府出錢資助，所以發生問題，他們只要向水利會求助即可，政府自 然會幫他們解決這些問題，會員成為水利會服務的「受惠者」，而不再如同過去 的會員一樣，享有權力的同時，也必須盡義務(Lam, 2001:1582-1583)。美濃獅子 頭水圳的訪談資料中發現，停徵會費與水費確實對於農民來說多抱以得利心態，
並對於停徵之後是否因而造成個人行動意願下降、與他人偷水情形增加毫無預 知：
以前那個余陳月瑛當縣長的時候是很照顧農民的內，就把這些都改掉。
(這樣對你們灌溉來說比較好還不好?)當然比較好啊。(這樣不是大家都 可以亂用、偷水怎麼辦?)以前日本時代連與水灌溉都要申請，沒申請就 是偷水。沒有收有沒有差呢要怎麼說，應該說現在農業也沒落了，頂頭 的人也沒再種了。(訪談記錄 C)
由政府來代繳，減輕農民負擔，就是等於政府直接每年撥錢給水利會不 給農民，水利會再把這些錢利用到工程、攔水，清理水道工作。過去直 接收費是收的比較高的，現在這種情況變成說水利會就退一步。(訪談 記錄 B)
在筆者追問「停收對於水圳的維護是好或不好」時，可看出水利會處於農民 與政府政策間的無奈情況：
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現在幾乎九成以上；清淤、除草、水路維護的任務都是水利會主動去做 了。(訪談記錄 E)
沒法度啊，當然不是很好。有錢當然我們可以做的更好，政府已經一二 十年都沒有提高了。(訪談記錄 B)
雖然如此，偷水的情況在美濃一帶並不多見(如之前訪談資料)，且多數人並 不在意。原因可能在於灌溉用水者已經減少、水資源仍舊充足、社會連帶關係濃 厚、以及農民改由地下水井做為替代等。但對於彼此用水的監督和共同義務問題 確實造成一定程度的影響，就使用利益和所付出成本的比例上也因此產生失衡。
就停徵會費是否是造成會員僅享受權利而不必盡義務，破壞獅子頭水圳農民早期 自動自發清理之小給水路的行為，水利會官員表示：
我覺得應該沒有必然關係，因為其實以現在的維護經費跟水租來比差很 多，水租只是一小部分而已，我覺得還是跟農村人口老化，整個工業社 會取代農業社會有關，我遇到很多情形，你去跟他講，他們也說對啊，
以前有小組組織在做，但現在就老了，做不動了(訪談記錄 E)
三、派系競爭
現任高雄水利會會長李清福 3 年前(2011)以民進黨身分贏得高雄農田水利會 長選舉，改寫水利會長期由原高縣政治派系紅派(國民黨)掌舵歷史。在有關選舉 動員與水利會政治功能角色是否反映在派系的競爭上，筆者於研究訪問「目前派 系是否還有存在美濃水圳當中」，亦得到相關印證：
我想是有。就老會長是，唉!我也不知道他會落選。對啊，以前可以說 全部都是國民黨的人。講起來對在我們美濃來講，會員都是藍的。(訪 談記錄 C)
況且，往日藉由國民黨掌控「農會」、「漁會」與「水利會」三大農漁民團體，
也在美濃獅子頭水圳中呈現，並且呈現農漁會與水利會主事者不同政黨的情形。
在問及「選舉時是否透過小組成員幫忙動員」：
那不必講了妹。有時候要看情形啦，像有時候不好出手的時候(有時候 兩邊都是自己的人都時候)，會長也不會特別要求我們做甚麼。但是像 我們農會不是跟現在的會長(李清福屬民進黨)同黨。我是覺得現在水利 會的組織真的做的很好(社會網絡關係)，跟政府關係甚麼的，人家都說 現在選舉都要看水利會跟農會內。(訪談記錄 C)
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能的考量，亦引起國內外學界的關注(Levine et al.2000; Lam,2001; 江信成，2002)。本文雖曾試圖探詢此兩點間的互動關係，可惜並無在筆者訪談中有明確正反因果
article/73623772)。
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水患的因素除了排水洩洪單位失責外，居民平日對維護於水圳的排水渠道能 力的喪失以及忽略水圳在灌溉之外的防洪功能，也算是某種程度的幫兇。鍾鳳娣 (2009)的研究提到，民國 95 年的「七一八水患」對美濃造成嚴重災情，對於自 家淹水情況的描述「圳溝汙水，水管倒灌至家裡，圳溝因久未疏浚，長滿了一公 尺高的雜草，附近人家將家庭汙水及化糞池水均排到圳溝來，圳溝尾端出水口處 的水利地，甚至被附近人家佔用，將出水口堵住…當水患來臨時它會造成倒灌，
居民本身也有責任，平日大家只是將圳溝當作是汙水溝，從未想過去疏浚它，也 不曾見水利會派人來疏濬」。在面對美濃水患治理時，經濟部水利當局幾乎把它 等同於排水問題，認為只要河道能夠迅速地把洪水排掉，就不會淹水了，在水利 官僚的眼中，河川不過是排水管道，彷彿無生命、流體的水，卻不在乎河川本身 是一個有生命力的複雜生態系統，是整個流域人為和自然過程行塑下的產物，忽 略了其他影響河川動態的因子，也因此治理上的錯誤常導致與當地農民和環保團 體的認知分歧，更別說其中涉及的土地炒作與工程弊端。邱國源在「美濃地區排 水系統，中正湖排水規畫檢討」座談會62上指出：「你們(水利官員)要把水一下子 解決，這是錯的概念，我們要養成把水患降到最低與水共存，這個概念還在的話，
因為我們幾百年來，一直跟水在一起，這樣子的概念規畫可能比較好」。
因為我們幾百年來，一直跟水在一起，這樣子的概念規畫可能比較好」。