共用資源治理觀點下的美濃獅子頭水圳 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 共用資源治理觀點下的美濃獅子頭水圳. 政治大 Common-pool Resource Perspective 立. Governance Change of Shihtou Water Canal in Meinung: A. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. v i n Ch 指導教授：王振寰博士 engchi U 研究生: 游鎮維撰. 中華民國一０四年五月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌首先要感謝的是指導教授王振寰老師，給我這麼多的學習機會與發揮空間，並在論文研究上面提供寶貴的核心概念，尤其是寫作過程中的嚴格要求與磨練每次都讓我有砍掉重練的深刻感覺，也因為這樣才能讓這篇臻於完善。未進研究所時，曾因拜讀老師的社會學與台灣社會等著作，裡頭的精闢理論與充滿問題意識的批判內容，那時便誘發我心中小小的人文關懷幼苗，也因此成為報考研究所的動機。如今想來猶如昨日、歷歷在目。但萬萬沒想到的是，幾年後竟然最後還成為大師之徒。這趟拜師到學成之旅果然不是三言兩語可以形容完畢，感謝老師不吝收容，讓我得此機會沾染老師的學識涵養，萬般的辛苦只要想到能從心目中社. 政治大平老師與簡旭伸兩位老師在論文口試時，給予詳細、精闢論點，且不吝指教，對立會學大師手上通過論文考試，一切都算值得。其次，要感謝兩位口委老師：湯京. ‧ 國. 學. 於學生在論文修改面向的協助與鼓勵，讓整篇論文趨向更多元的的成果。另外，要特別感謝選研中心的游清鑫老師，您在學術上的專精著實充當了學. ‧. 生在研所學習過程當中的私人智庫兼論文寫作的軍師，您在論文寫作指導上的付出與指正，對我而言彷彿在海上受盡狂風大浪摧殘後，依舊能尋覓的避風港，有. io. sit. y. Nat. 靠山穩的啦!. n. al. er. 研所生活的點滴中，還要感恩許多過客與朋友，感謝 Ben 在研所時期與我. Ch. i n U. v. 一同早起吃早餐、看電視幹譙王建民和陳偉殷、一起聊天打屁吐苦水、分享喜怒. engchi. 哀樂，雖然跟大學時期做的事沒啥兩樣，但真的很慶幸在人生求學的階段能有這樣的良知益友。另外，國發所的同學們不論是畢業的、即將畢業的或是消失的，雖然大家相聚的時間不多，但每每和大家一起聊天都能感受到各個充滿理想抱負、憂國憂民的情操，感謝因為有你們一起學習才鞭策我更加用心的完成階段性任務。最後要感謝家人不論是經濟上或是精神上一直支持著我，並堅定的相信我可以順利完成口試並且畢業，而立之年的我本應在工作崗位上竭盡所能報答您們恩惠的同時，卻依舊投抱在您們呵護之下，縱使有萬分感激、卻也無時無刻不督促自己必須更加加緊腳步努力追求自己的夢想。這篇論文雖稱不上驚世之作，但卻是交代我這幾年來研所所學之成果，內心深處對於土地、產業、水資源、公平正.

(4) 義深切關懷之作，對我而言已無不滿足，其他的，有緣再續。僅將此論文獻給關心以及愛護我的師長、家人及朋友們! 謹誌於政大國發所民國一０四年四月二十八日. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要本文旨在探討灌溉水資源系統中的「水圳」，在歷史的發展脈絡下如何成為農村不可或缺的依賴性治理制度。而都市化與工業發展興起後，水圳面臨了設施改造與治理困境，其制度本身所產生之變革以及新興治理機制對原有組織之影響。本文透過美濃獅子頭水圳為個案研究，運用伊利諾‧歐斯壯(E.Ostrom) 之「共用資源永續發展治理八大原則」為水圳資源有效治理之理論背景，檢視早期美濃獅子頭水圳的集體行動組織（地方水利會-農民），如何成功地在自主治理的機制中運作，並探討在現代化發展過程中宏觀的外在結構環境，. 政治大. 包含農業轉型、停徵會費、派系競爭、水患問題等變化，對既有的共用資源. 立. 制度產生的衝擊與弱化。以及民主化後由愛鄉協進會透過反水庫社會運動帶. ‧ 國. 學. 動社區總體營造對於水圳治理的創新模式。本文認為早期獅子頭水圳在資源邊界、集體選擇、對組織權最低限度認可與多中心治理等面向建立起維持永. ‧. 續發展之基礎。制度本身雖遭受外在環境變遷而呈現鬆散，但由於觀光休閒. y. Nat. 農業的推廣，吸引農村漂鳥回流，對灌溉水資源的參與治理渴望達到穩定的. io. sit. 力量。並且，透過給予掌水工與水利小組的正式與非正式制度性誘因，可以. n. al. er. 有效調節灌溉用水並做為提供移轉調撥其他產業用水的基礎。最後，在地方. i n U. v. 性非營利組織「愛鄉協進會」進入水圳系統的治理後，挑戰由半官僚水利會. Ch. engchi. 所掌控的政治經濟功能掛帥水圳系統，更融入生態、文化、公民參與等不同的元素形成一共同治理新模式，除了延續後農業時代水圳的灌溉功能之外，也強化其制度韌性。藉由這些發現，本文進而提出實務與理論的研究建議，以做為後農業時代水資源灌溉系統的永續發展之借鏡。關鍵字：集體行動、共用資源、環境治理、非營利組織、永續發展. I.

(6) Abstract The subject of this essay is to explore the reason why an irrigation canal, in the process of historical development, became an indispensable governance institution in the villages. Also, in the advent of urbanization and industrialization, the irrigation canal faces a situation of the renovation of facility as well as the predicament of governance, in which the institution itself changes and newly governance system influences the original organizations. This study takes Shihtou Irrigation Canal in Meinung as the object. Using Elino Ostrom’s eight design principles of stable local common pool resource (CPR) management to review the successful self-governance mechanisms in operation performed by the early local collective action organization (mainly made by Taiwan Joint Irrigation Association and farmers). Also the paper explains the impacts of macro-environment, including the agricultural transformation, stop collecting fees, factional competition and flooding, on the existing system of CPR. And an innovational governance participated by a Meinung People's Association, a grass-roots organization from anti-reservoir activities to comprehensive community development in the era of post-democratization. Results of this study showed as follows: Firstly, early Shihtou irrigation canal maintain the basis for establishing sustainable development as result of clearly defined boundaries, collective-choice arrangement, minimal recognition of rights to organize, and nested enterprises. Besides, although it was weaken by the later change of external structure, the development of leisure agriculture attracted recurrent youth for agriculture, who was desired for reviving the power of appropriation in canal self-governance. Meanwhile, the institutional design of water-inspectors and water conservancy group arranged through formal and informal incentives can effectively regulate the right of water for irrigation and serve as providing the basis for the allocation of water for other industries. Finally, a local non-profit organization Meinung People's Association challenges the governance system originally controlled by a half-bureaucratic management of local Farm Irrigation Association. Compared with the mainly political and economic functions of water governance by the latter, the former emphasize the different elements of ecological, cultural, and civic participation. This formation of New model of shared governance in canal not only continue its irrigational function in post-agriculture, but also strengthen its institutional tenacity..With these findings, the paper puts forward practical and theoretical study suggests in order to learn as a sustainable development of water resources in the era of post-agricultural irrigation systems. key words: collective actions, common pool resources, environmental governance, non-profit organization, sustainable development. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 目次摘要 ...........................................................................................................................................I 目次...........................................................................................................................................III 表目錄...................................................................................................................................... IV 圖目錄....................................................................................................................................... V 第一章緒論 ............................................................................................................................1 第一節研究動機與目的 ....................................................................................................... 1 第二節個案選擇 ................................................................................................................. 3 第三節章節安排 ................................................................................................................. 8 第二章文獻回顧與研究設計 ..................................................................................................9. 治政大理論架構 ............................................................................................................... 15 立研究架構 ............................................................................................................... 32. 第一節水圳治理相關文獻回顧 .......................................................................................... 9 第二節. 學. ‧ 國. 第三節. 第四節研究方法 ............................................................................................................... 39 第三章美濃獅子頭水圳自主治理系統分析 ......................................................................... 42. ‧. 第一節水圳歷史制度變遷與自主治理系統的形成 .......................................................... 42. Nat. sit. y. 第二節檢視獅子頭水圳有效自主治理八大原則 .............................................................. 48. er. io. 小結 ..................................................................................................................................... 67. al. v i n 外生變數對獅子頭水圳治理之挑戰 ..................................................................... 70 Ch engchi U n. 第四章獅子頭水圳的治理挑戰與創新................................................................................. 70 第一節. 第二節內生變數對獅子頭水圳治理之創新 ..................................................................... 76 小結 ..................................................................................................................................... 85 第五章結論與建議 ............................................................................................................... 89 第一節結論....................................................................................................................... 89 第二節未來研究之建議.................................................................................................... 93 參考文獻 .................................................................................................................................. 95 附錄........................................................................................................................................ 101. III.

(8) 表目錄表 1-1 獅子頭圳下轄三個工作站與灌溉面積................................................................. 4 表 2-1 國內水圳相關文獻 ................................................................................................ 9 表 2-2 治理永續性資源長期維繫制度研究所導出的設計原則...................................... 22 表 3-1 台灣省高雄農田水利會沿革 ............................................................................... 45 表 3-2 獅子頭水圳有效自主治理八大原則表 ................................................................ 65 表 4-1 內外變數對獅子頭水圳有效自主治理八大原則之影響 ...................................... 87. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 圖目錄圖 1-1 獅子頭圳灌溉平面圖............................................................................................. 4 圖 1-2 獅子頭圳六號水橋旁立農之水碑 .......................................................................... 5 圖 1-3 早期美濃客家婦女洗衣時面向岸邊....................................................................... 6 圖 1-4 水圳為庄內兒童與青少年的戲水之處................................................................... 6 圖 1-5 與電廠水利相關的水神信仰─水德宮................................................................... 6 圖 1-6 圳邊的守護神中正湖畔埤頭伯公 .......................................................................... 6 圖 2-3 財貨圖 ................................................................................................................. 16 圖 2-1 研究架構圖 .......................................................................................................... 33. 政治大. 圖 3-1 高雄農田水利會組織圖 ....................................................................................... 47. 立. 圖 3-2 小給水路暢通時 ................................................................................................... 54. ‧ 國. 學. 圖 3-3 疏於清理雜草導致水流不通 ................................................................................ 54 圖 3-4 小給水路閘門，平日須由農民依靠人力自行開關維護 ...................................... 54. ‧. 圖 3-5 美濃獅子頭圳多中心治理圖 ............................................................................... 65. sit. y. Nat. 圖 4-1 休耕期間於農地上舉辦花海節 ............................................................................ 72. io. er. 圖 4-2 白玉蘿蔔計吸引遊客攜家帶眷體驗農村生活 ..................................................... 72. al. 圖 4-3 黃蝶祭時舉辦水圳穿水橋成年禮活動................................................................. 77. n. v i n Ch 圖 4-4 橫跨美濃溪的三級古蹟下庄仔水橋..................................................................... 78 engchi U. 圖 4-5A 下庄水圳早期圖-兩旁路面較窄，以石堆砌成................................................... 85 圖 4-5B 下庄水圳後期圖-兩旁路面較寬 ......................................................................... 85 圖 4-6A 水圳改造工程破壞原本空間做起直立水泥護岸圖 ............................................ 85 圖 4-6B 獲得丙等的工程 ................................................................................................. 85. V.

(10) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的台灣在傳統經濟發展的思維模式中，農業的穩定成長成為都市發展的後盾，但由於經濟發展與都市化伴隨而來的人口、產業結構轉變下，使得農業土地的利用跟著改變。從歷史角度來看過去有關水資源的治理策略時可以發現，1960 年代台灣透過集水區形式的發展，配合政府以大量糧食出口培養工業基礎的計劃方案，之後轉變成更具中央集權色彩的水庫水利設施為主，企圖讓水資源的運用可以與國家的整體經濟發展策略相配合。但就在政府一貫以「GDP 成長等於國家發展」為優先思惟之下所為的水利開發計劃，隱晦了工業與農業在水資源問題的. 政治大. 上的爭端。此時，「水圳」作為一農業灌溉用水的載體正面臨極大的威脅：一方. 立. 面，農業用水被移轉為工業用水的「水權爭議問題」，如中科四期搶水事件，使. ‧ 國. 學. 得農民為了捍衛維生的水源紛紛走上街頭，也因而引發一連串如何更有效率的運用農業灌溉用水之討論，甚至是有關用水優先性的爭議問題(如楊惠真，2012；. ‧. 林瑩秋，2012；朱淑娟，2012)。另一方面，工業廢水排入灌溉渠道，導致水圳. y. Nat. 「灌溉用水遭受汙染」時有所聞，如 2013 年末「日月光廢水事件」汙染農作物，. sit. 引來一片「工業喝好水、農業喝毒水」的撻伐聲浪1。歸咎其因乃在於政府透過. n. al. er. io. 開發大型水庫設施來解決產業用水同時，卻漠視水圳設施在廢水排放的建設與相. i n U. v. 關的法律規定，結果犧牲掉歷史悠久且意義重大的水圳。. Ch. engchi. 台灣地區因天然氣候條件不佳(如降雨量分配不均、地形崎嶇)，使得農地灌溉用水主要來自短暫性降水或稀少的河流水源，但過去半個世紀以來，台灣卻能孕育出世界上數一數二有效率的灌溉系統，並且共同促成以農業發展引領工業發展的優良典範。例如，台北的「瑠公圳」、桃園的「桃園大圳」、彰化的「八堡圳」、雲嘉地區的「嘉南大圳」、高雄的「曹公圳」、屏東的「卑南大圳」等，均可謂早期提供台灣各地農業灌溉基礎與奠定當地經濟實力的重要水利發展設施。然而，. 1. 2013 年末位於南台灣高雄市半導體業者日月光非法排放工廠強酸廢水到後勁溪水中，造成水質嚴重混濁受損，周遭的「仕龍圳」、「援中港圳」灌溉水源因此受污染，土地上作物也因而面臨報廢問題。(http://e-info.org.tw/node/22628，擷取日期：103 年 12 月 05 日) 1.

(11) 水圳與農業的好景不長，在台灣加入 WTO 之後，產業結構影響下農業發展受到阻礙，導致許多水圳或灌溉埤塘功能逐漸式微。再加上日益出現的水質汙染問題，使得許多地區灌溉水圳成為政府當局亟待解決的議題。美濃獅子頭水圳雖同樣面臨農村轉型下的結構性壓力，灌溉功能一度減弱，水圳的維護也日漸不為水利單位與民眾所重視，但該地不像其他地區受到高耗能工業的污染，仍保留清澈水源與大部分以農業為主的產業模式。再加上美濃客家族群屬性展現在對水圳傳統的文化習俗與對水的尊重，使得該地區得以建立穩固的社區網絡並與水利會形成對水圳的共治系統。換言之，美濃獅子頭水圳過去存在於歷史悠久的水圳灌溉運作模式仍舊保留在日常生活中，但也相繼面臨經濟上的功能衰退與效率不彰而必須進行調整，其面臨外在環境變化對原來的治理系統. 政治大. 產生哪些挑戰？為何與其他地區水圳呈現不同的轉型面貌？另外，對於原來舊有. 立. 水利會建構的治理機制下，組織被賦予能夠有效治理管控灌溉用水為目標的功能，. ‧ 國. 學. 在這樣的意義之下，所謂的好的治理即是讓適當的水量在適當的時間點流到需要灌溉的人手中；但在不同時代環境下的水圳，農業產值下降但農業配水份額卻無. ‧. 減少的情況下，其功能或價值是否也須脫離原灌溉優先的思維，逐漸朝向文化保. y. Nat. 育、社區居民共同使用為出發點，開創更符合公平正義且永續水資源利用的概念？. sit. 愛鄉協進會如何透過社區再造的方式幫助社區居民建立水圳生活共同體的概念，. n. al. er. io. 並整合農業灌溉用水、家庭用水、小孩戲水等不同水圳位置的利益需求。進而與. i n U. v. 原來半官僚結構的水利會管理體系形成互動合作，為本篇觀照之重點。. Ch. engchi. 鑑於灌溉用水在農業上的重要性與不可忽視，本文研究目的希冀透過觀察水圳本身的運作的制度變革，並將研究成果貢獻到農業的發展上。一方面，本文選擇以共用資源的觀點來建構美濃獅子頭圳發展的契機，從社區農民與水利會之間日常互動中去瞭解整個水圳治理的動態情況為何，以補充過去有關水圳在理論層面多以靜態面研究為主之不足。特別從水圳的歷史演進過程所涉及的制度變遷與組織發展著手，並以理論來協助評估好的水圳單位應該如何運作與具備何種指標。另一方面，於實務上透過該治理典範的應用，可以有效地提升水圳用水與管理效能，進一步對農業灌溉有所幫助，達到農業產能的再提升，更積極面地透過研究瞭解如何在不影響農業發展下，加強並落實灌溉管理制度面來結餘更多的灌溉用 2.

(12) 水移用支援各標的用水以作為水利改革或農村政策推動之參考依據。. 第二節個案選擇美濃水圳並非一時一刻所建造完成之工程，而是由移民之初便開始累積的成果。早期為各聚落自行開闢之小型埤圳，屬於私人性質；至日據時期政府開始水利計畫，將私人埤圳修編為公共性質，之後日本政府開始進行官設水圳之建設，此時也出現配合水圳之竹仔門發電廠 2。原先日人興建竹仔門發電廠，主要是為了供應打狗築港工程所需之電力3，當時哈瑪星及鹽埕區等地因有了竹仔門發電所的水電之供應而逐漸發展，也使得打狗港市(高雄市)成為現代化都市，奠定了. 政治大. 「水─農業─美濃/電─工業─高雄」的現代城鄉關係的準備。. 立. 日本政府於 1921 年將美濃水圳進行水利組合成為獅子頭水利組合，將各水. ‧ 國. 學. 圳加以連結，主要目的是為了灌溉美濃西南方的南隆平原，是故水圳開鑿竣工以後，並未造福當時嚴重缺水的竹頭角、廣林及九芎林等地區，這些區域因為旱田. ‧. 缺水只顧得單期農作，灌溉用水的有無成為那個時代農民看作比生命更重的事物，也因此經常會有為了放水而爆發口角或互毆等紛爭發生。所幸在後來直到民國. y. Nat. sit. 60~70 年代，因為農田水利會一位福佬籍的水利工程師李成利 4主導水圳工程的. n. al. er. io. 改造，再加上後來的土地重劃、節水灌溉推廣政策，美濃東北角地區的缺水情況. i n U. v. 方才獲得徹底的解決，至此，也完整了目前獅子頭水圳的灌溉範圍5（如下圖 1-1. Ch. engchi. 與表 1-1），原為看天田及廣大的荒地，變成一年兩獲稻作、外加第三獲菸草的肥. 2 竹仔門發電所於明治 41 年(1908)開始興建，主體工程於翌年(1909)10 月 27 日竣工，屬第一代川流式發電廠。當時日人利用荖濃溪河水高度落差，經由馬蹄隧道工程穿越山嶺，將和水引入 20 公尺落差的壓力鋼管，再利用四組渦輪機發電，餘水則用來規劃完善的獅子頭圳。西元 2003 年 10 月 28 日由內政部指定並公告為三級國定古蹟。 3 該電廠設置容量 2000KW，最大發電量 2600 KW，因其為固定水頭發電，故容量受到發電容量之限制，在額定發電容量時(2000KW)流量約為 11CMS，最大容量(2600KW)，流量約 13CMS，枯水期約為 3CMS，最低紀錄曾達 1.5CMS。 4 民國 15 年出生，原為高雄農田水利會工程師，民國 73~80 年期間，調任臺中省政府土地重劃工程規劃總隊，曾參與美濃地區土地重劃工程規劃。 5 美濃獅子頭圳灌溉面積為 4391 公頃，給水路線長度 60,045.87 公尺，雙期作田 3718 公頃，單期作田 14 公頃、旱作 17 公頃，糖廠蔗園 642 公頃，為旗山灌溉區最主要的灌溉區域；整個旗山灌溉區灌溉面積約佔高雄農田水利會總灌溉面積之 42.4％。 3.

(13) 沃良田，稻米產量倍增，成為南台灣重要的稻米之鄉 6。有關此部分對其管理水圳組合的歷史制度演進將於之後章節詳細探討。. 立. 政治大. 圖 1-1 獅子頭圳灌溉平面圖. ‧ 國. 學. 資料來源：〈原鄉逝水〉教案資料. 表 1-1 獅子頭圳下轄三個工作站與灌溉面積. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：〈原鄉逝水〉教案資料. 美濃獅子頭水圳系統成為高雄都會重要的糧食和水源的生產基地，也是目前高雄市農業特定區面積最廣大的地方 7，除了灌溉農田成為美濃地區所謂「立農. 6. 美濃鎮主要作物為水稻 1,220ha，毛豆 517ha，紅豆 250ha，木瓜 118ha，檳榔 333ha，均為高雄市第一高，其次為香蕉 337ha，玉米 106ha，蘿蔔 165ha，檸檬，辣椒，四季豆，可可椰子，番石榴等。 7 美濃獅子頭圳灌溉面積為 4391 公頃，雙期作田 3718 公頃，單期作田 14 公頃、旱作 17 公頃， 4.

(14) 之水」外(如圖 1-2)，美濃婦女利用獅子頭水圳的水浣衣、洗滌等並供給家庭用水(如圖 1-3)；孩童在大圳水裡悠游嬉戲(如圖 1-4)、覓蜆仔以及和同伴交流資訊，使其演變出一套獨特的地方水圳文化景觀與緊密的關係網絡。農民本身也透過從民國時期就自行建立起的灌溉用水規則與透過分配取水的合作經濟生產方式。另外，在水圳邊或導取水口附近櫛比鱗次的水口伯公 8、橋頭伯公、橫溝伯公、良埤伯公等祭祀傳統，不但充當護衛著歷史悠久的水源信仰且庇佑著水岸居民的平安9(如圖 1-5、1-6)。獅子頭水圳和美濃人已成了生命共同體，和每一個沿岸居民的生活密切關連，即使時代演進，在面臨到農業沒落與水圳重新再造的同時，他們的生活中仍殘留有水圳文化影響的因子，根深柢固。對於當地客家民族生活文化、歷史聚落、農業與經濟、宗教信仰甚至社會發展，可說是扮演舉足輕重的角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. v i n C h獅子頭圳六號水橋旁立農之水碑圖 1-2 engchi U 圖片來源：筆者自行拍攝. 糖廠蔗園 642 公頃，為旗山灌溉區最主要的灌溉區域；整個旗山灌溉區灌溉面積約佔高雄農田水利會總灌溉面積之 42.4％。 8 張二文(2002)研究指出，美濃地區的土地伯公有將近 400 多座，且座落在水圳邊集水口的伯公名稱相當多：河灞背伯公、里社真宮、埤塘伯公、水仙王伯公…等。常配合瀰濃庄民「二月祭」 ─每年農曆二月在美濃河畔舉行祭祀河江伯公的祭典，以表達其賜與豐沛水源與豐收的誠摯感謝。 9 在伯公生日時，居民的祭典詩對則可充分發現居民所賦予的職能，如水口伯公詩聯「水口長流豐地利，福神護佑眾人安」；「水口伯公年年添福，男女老少人人平安」。 5.

(15) 圖 1-3 早期美濃客家婦女洗衣時面向岸邊. 圖 1-4 水圳為庄內兒童與青少年的戲水之處. 圖片來源：筆者翻拍自《美濃鎮誌》上冊頁 745. 圖片來源：筆者翻拍自網路. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 1-5 與電廠水利相關的水神信仰─水德宮. i n U. v. 圖 1-6 圳邊的守護神中正湖畔埤頭伯公圖片來源：筆者翻拍自網路. 圖片來源：筆者翻拍自網路. 2002 年我國正式加入 WTO，傳統產業受到嚴重衝擊，美濃菸葉種植在菸酒公司不再契作收購的情況下，正式告別「菸葉王國」的年代10。面對此衝擊加上鄉村農業人口的老化問題，不得以只好休耕補助或是農舍興建，致使各地區農地荒蕪。而政府政策方面漠視農業發展加深許多水圳或灌溉埤塘功能逐漸式微，且. 10. 〈「菸葉王國」告別年代〉 2004.2.7 台灣日報資料來源:http://www.chi-san-chi.com.tw/2culture/db/s_wei/6pile_wind_cloud/17.html 6.

(16) 另許多地區水圳目前正面臨嚴重的水質汙染問題，過去像是養豬畜牧廢水以及現在工廠與家庭廢水，均排入圳中，灌排不分使得水圳成了一條臭水溝。美濃獅子頭水圳灌溉功能正逐漸轉變之中，雖然沒有像其他地區正遭受到其他高耗能工業更嚴重的污染，但水圳的經濟、社會文化價值也日漸不為當地民眾和相關水利單位所重視。除了上述歷史與當地人文環境特徵所具有的個案研究價值外，美濃當地所水資源抗爭運動與水圳間的關係亦為其值得探究的一項特色。1990 年代中期，從反美濃水庫運動再到社區營造成功的非營利組織─愛鄉協進會的介入，不僅改變水圳過去國家、水利會、農民的三方治理模式，形成一種結合社區網絡的新治理模式；更幫助延續後農業時代的水圳灌溉與管理制度，使原本內部自主治理已趨. 政治大. 弱化的制度設計回歸正軌。由愛鄉領導的社區參與治理體系與原來半官僚結構的. 立. 水利會管理體系演變成一種共同治理模式。相較於水圳不同以往的治理概念，治. ‧ 國. 學. 理方式上更融入生態、文化、公民參與等不同的元素。在與原有的水利會治理體系對抗的過程中，透過媒體力量、專家論述與人力資本網絡成功將上述價值訴諸. ‧. 於社會運動，迫使水利會為主的管理組織必須一改過去官僚式的作風，在面對新. y. Nat. 治理體系的挑戰時釋放更多的參與權力給公民團體或在地居民(相較於原來僅討. sit. 好利用灌溉水源的農民)。此過程中愛鄉協進會的加入對於後農業時代水圳自主. n. al. er. io. 治理的影響是天使亦或惡魔，著實引人好奇，又其與原來水利會為主的水圳管理. i n U. v. 系統所形成的共管機制如何運作？是舊治理制度的替代方案？或是兩者間可以. Ch. engchi. 達到共同合作的模式？皆為本文關心重點。. 簡言之，本文欲藉個案探究外部社會經濟結構的變化，與地方水圳在發展過程中的制度變遷關係。當原本既有的水資源治理制度面臨衝擊時，內部社會力所形成的組織運作、非正式制度以及社會網絡能量的強度，是否將有助於水圳的有效治理與功能提升。本文研究假設認為，從 Ostrom 的公民治理觀對共有財之永續經營的角度出發，發現愛鄉協進會的出現可以豐富多中心治理的關鍵角色，成功扮演政府與農民間對水圳治理政策的衝突、對話、協商、妥協達成平衡和整合，改變過去政府一貫政治操作與經濟利益為考量的水利管理方式，並將生態、文化議題的多元性力量延伸到現有的國家水利會與社群農民自主治理的夥伴關係之 7.

(17) 中。. 第三節章節安排本文共有五章。首先，第一章緒論說明產業發展失衡下造成的水資源利用問題，點出水圳灌溉用水的重要性做為共用資源治理的研究動機，並提出理論與實務上研究目的，以及對選擇研究之個案的獨特性作一介紹。第二章首節針對水利發展與水圳本身、農田水利組織、共用資源治理等蒐集相關文獻考察。其次，藉由爬梳有關個別使用者取用的共用資源問題與自治機制如何克服集體行動過程的研究文獻作為本文理論架構，以開啟第三章個案分析之探討。接著由前面的研究問題與理論探討，建構第三節研究設計的研究變項與架構，並指出研究個案的. 政治大過程，做一個詳細的說明與背景分析，建構美濃獅子頭水圳成功運作經驗。依第立考量因素及選擇研究的方法。第三章則是針對個案水圳從歷史制度變遷下的治理. 三章所鋪陳的既有治理脈絡環境之下，緊接著第四章以宏觀角度出發，應用第二. ‧ 國. 學. 章的研究變項與分析架構，探討有效管理灌溉用水的自治制度在面臨現代化進程. ‧. 中所遭遇的衝擊或者制度本身的再強化，並將重點置於非營利組織涉入對於整個治理結構的改變。第五章總結本研究發現、比較與限制，並提出政策建議與未來. n. al. er. io. sit. y. Nat. 研究方向。. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(18) 第二章. 文獻回顧與研究設計. 第一節水圳治理相關文獻回顧本文基於灌溉用水與永續治理課題為出發點，針對以往相關性的文獻進行蒐集與爬梳，但礙於學科研究屬性的多元繁瑣且為避免漫無目的導致研究主題過於失焦，本文擬選擇人文社會科學學群相關性的研究文獻進行檢視，而排除與水圳或水資源管理當中攸關自然科學等工程學科類、技術層面文獻。故本章節試圖從水圳系統本身與水利組織管理單位，以及共用資源治理觀點的文獻讀本著手，期望能夠從既有的貢獻與不足之處尋思建構出本文研究的脈絡途徑。. 政治大 2-1 筆者試著蒐集首先，國內有關灌溉水圳、埤塘的研究有許多著作，而表立. 一、與灌溉水圳有關之文獻：. ‧ 國. 學. 並加以整理，瞭解過去相關主題、分析架構、研究方法、以及研究重要發現等，作為本文水圳研究的改進參考。. 研究方法. sit. al. 置、歷史典故多所著墨；從水. n 台灣古圳道. 研究發現. 對台灣各水利會圳路的地理位. er. io 王萬邦. 研究內容. y. 著作名稱. Nat. 資料來源. ‧. 表 2-1 國內水圳相關文獻. Ch. i n U. v. 圳如何成為農業發展的文明孕. e n育者、先民的開墾背景、談到 gchi. 文獻分析. (2003). 水圳開鑿的地理條件與工法敘述，再到農田水利組織管理的發展與任務，都作出廣泛性的. 末章從水圳對社會經濟造成的改變，以及現今面臨的問題、生態保存見解也成為本研究參考的課題。. 探討。. 李慶章 (2006）. 南瀛埤塘誌. 文獻分析. 以圖文方式呈現南台灣埤塘景. 兼論整個南瀛埤塘地. 觀的歷史風華與重要性，以時. 區的自然生態與保育. 代背景為基準，從興建緣由、. 的困境，可為瞭解南. 功能到當時政府扮演水利開發. 瀛水利文化與城鄉生. 的角色。. 態的故事文本，似乎. 9.

(19) 在水圳運作管理及社會層面較少論述。. 古圳：南桃園傅寶玉 (2007). 水圳空間與文. 文獻分析. 化. 從水利開發地區的自然環境特. 農業面臨的都市化衝. 色、歷史軌跡切入，對桃園一. 擊，以及國家力量與. 帶的水圳發展做出描述，並點. 政策的介入，對水圳. 出信仰文化、社群活動如何建. 現代化的困境提出反. 構一套水圳與當地客家聚落的. 思之道，可謂歷史與. 人文發展的過程關係。. 批判兼備。. 以時間為主軸，對每個時期及不同區域的水利開發做詳實的陳鴻圖. 文獻分析台灣水利史. (2009). 治政性、水利設施開發、水利組織大介紹，內容包括自然環境特. 比較分析. 立. 變遷、水利開發的影響、當今水利問題、政府介入角色等。. 地理資訊. 清時空差異下不同灌溉區域的發展特點。. y. sit. 整個美濃獅子頭水圳. 與產經轉變的縮影。其貢獻在於水圳歷史. 探討美濃水圳設立之原因，以. a l 系統(GIS) v i n Ch engchi U. n (1736-1976). 差異，讓讀者得以釐. 的設立過成足以代表. er. 成與變遷. 文獻分析. 然環境和水利發展的. ‧. ‧ 國. 學. 美濃水圳之形. io. (2008). Nat. 廖心華. 比較台灣各區域間自. 及水圳開鑿後對地方之影響。. 南台灣地區發展計劃. 變遷與當地所形成的地區經濟社會結構有所瞭解，然對灌溉系統的治理細節與政治面向的關係則少有提及。. 文獻分析鍾鳳娣 (2009). 美濃水圳文化之研究. 直接觀察深度訪談. 對水圳開發歷史與水利組織的. 這套穩定的模式也在. 演進，到農業發展與水的關. 台灣加入 WTO 之後. 係，透過訪談瞭解當地的信仰. 面臨水圳何去何從的. 文化會左右用水的方式且形成. 問題?作者認為唯有. 一種水圳灌溉、神明信仰與農. 將該水圳轉化為重要. 業發展三者之間的共同關聯。. 的鄉土文化教材，並. 10.

(20) 與觀光資源結合才能保留這珍貴的水文資產。資料來源：筆者自行整理. 綜觀以上對於水圳的相關論著多偏向歷史建物的功能性與其特定時代意義作出解釋，以靜態分析為共同特點，但均對於其水利設施平時運作的的動態模式，如水資源使用者間如何透過用水的互動網絡來建構一套穩定的治理典範，以及與資源佔用者以外的其他個人或團體，甚至是政府之間的互動關係卻甚少著墨。其次，由於水圳灌溉系統存在著資源共享與日常維修成本的問題，因而在瞭解有關水圳發展研究的同時，必須將攸關水圳系統中負責灌排管理的事業組織一. 政治大. 併納入研究分析的範圍，這些研究主要有三方面：第一種是以國家官員直接涉入. 立. 水利系統的治理監管，有學者稱之為「機構型規則體系」(柴盈、何自力、王樹. ‧ 國. 學. 春，2007)。該體系存在許多的發展中國家，如日治時期的台灣；第二種由農民自行組織作為決策主體的「自治型規則體系」，如尼泊爾、日本。第三種則是由. ‧. 灌溉專管機構和農民組織聯合作為決策主體的「聯合治理規則體系」，乃一種過. y. Nat. 渡型或變革型治理模式，如中國、南亞國家。在柴盈的文章中認為第三種模式尚. io. sit. 未形成統一的特徵，處於治理模式的探索階段，但本文以為台灣目前早已擺脫過. n. al. er. 去由機構型單獨治理的模式走向一種政府官僚與農民自主之間的一種合作協調. i n U. v. 治理模式。也因此對於瞭解農田水利會的組織作為與角色，成為以下本文文獻檢閱的重點標地。. Ch. engchi. 二、與灌溉水圳治理相關文獻針對農田水利會的組織作為與角色的研究，過去此方面的論著甚多，簡要地以組織變遷的法律層面、政治層面與經濟層面來討論，可以整理如下：（一）強調組織管理與變遷中的法律層面：林禮恭(1975）在〈台灣省農田水利會組織與職權之研究〉一文中，從行政學觀點對於台灣省農田水利會組織的沿革與發展、內部的職權、任務、監督等作了詳盡分析，以及營運方面所產生的問題，並針對當時政府提出健全水利方案此 11.

(21) 一政策提出評析。該研究僅對於農田水利會組織內部作分析，且較多涉及組織面的法律功能部分，對於法律以外的功能均未加以分析。李源泉(1990)〈台灣省農田水利會組織與經營之研究〉一文，作者以農田水利會從業人員的立場對農田水利會組織體制的改進提出其專業見解，並以擔任台灣省農田水利會會長的經歷對於水利會的運作、經營上諸多問題有切中時弊的剖析。惟該分析僅以農田水利會組織體制為主，缺乏其他功能的分析。余光孝(2008）所發表之〈農田水利會課責機制之研究〉，藉由代理理論、課責機制與公司治理的論述，來檢視農田水利會組織的經營管理，該研究發現農田水利會在現行的治理架構下，因大部分的權利義務關係取決無法律規範，使得基. 治政利會能導入透明監督機制以符合國民對於農田水利會經營績效不佳之感，進而有大立助於農田水利會之永續經營。層會員在不尋求直接治理權利造成外部的監督功能薄弱，其在論述中期許農田水. ‧ 國. 學. 亦有研究者從組織的法規定位切入觀察，如陳柏谷(2012)〈農田水利會作為公法人之研究〉一文中，認為雖法規強行賦予農田水利會獨立法人格，但在行政. ‧. 效率、外部監督、財政上等問題卻無法達到應有期望，作者認為可藉由加入行政. Nat. sit. y. 法人的監督制度及營運上的彈性即可解決水利會經營上的問題，但必須先克服立. al. er. io. 法層面和組織變革的問題。文中並且對於會費停收會導致依賴政府關於農田水利. n. 硬體的扶持與補助卻缺乏行銷以及成本控管的觀念，以至於喪失與國際間農產品差異化競爭的機會。. Ch. engchi. i n U. v. （二）強調組織管理與變遷中的政治層面：邱淑娟(1995)在〈戰後台灣農田水利組織變遷歷程之研究(1945-1995)〉研究中，回顧了戰後至 1995 年，農田水利組織的發展，作者透過報紙、雜誌、期刊論文、以及立法院公報等資料，並以統合主義與侍從主義的觀點，深入分析各階段農田水利演變的過程，發現台灣農田水利組織在經濟上發揮工具性價值，為戰後台灣經濟重建及穩定，發揮非常可觀的效果。政府更藉由屢次修改法令以及輔導監督等機制，防止地方派系失控。江信成(2002)在〈台灣省高雄農田水利會組織與功能變遷之分析：水的政治 12.

(22) 學〉，則以高雄農田水利為研究對象，首先回顧台灣農田水利組織變遷的過程，進而分析水利會的功能，在經濟方面以提高農作物產量以及品質，改善農民的生活水準為目標；而政治上則以選舉為最重要。國家因為掌握分配社會資源的權力與會長的人事任免權，才能讓水利會聽命於國家的統治。因為台灣加入 WTO，以及政府財政困難，水利會勢必走上多角化經營。湯京平、邱崇原與黃建勳(2011)於〈地方治理的制度選擇與轉型政治:台灣水利會制度變革的政治與經濟分析〉一文中，採動態的觀點，檢視台灣水利會這套「特別功能政府」的制度適應基層政治制度變革的情形，展示民主化下地方治理的真實風貌，說明使用者自治組織如何強化社會網絡對於政治運作的影響，並進而導致政治領袖在改革這個治理組織時有充分的動機考慮組織精英與成員的利. 政治大. 益，從理性抉擇角度思考成功維繫制度治理的條件。. 立. （三）強調組織管理與變遷中的經濟層面：. ‧ 國. 學. 張寒青(2007)所著之〈臺灣農田水利會組織運作之研究〉一文，作者提出運. ‧. 作性理論(agency theory)觀點，探討水利會領導精英如何透過資源、規則和溝通進行互動，進而影響組織運作之建全。文中發現都會行水利會靠出售閒置資產以. y. Nat. sit. 現金利息作為維持營運之需；鄉村行與零星型水利會仍以農業活動為主，財務較. n. al. er. io. 為拮据。並且會務委員學歷高低、參加社團會影響組織成員間的溝通態度與對規. v. 則的認識，其中以零星水利會會務委員對組織建構程度和承諾程度較高。. Ch. engchi. i n U. 吳昀雲(2006)在〈論台灣農田水利事業與政府的關係〉一文中，回顧台灣自荷蘭時期至戰後農田水利事業發展的型態，以及與政府演變的關係，作者並介紹日本與德國的農田水利制度，進行比較研究後認為，目前農田水利會的制度缺乏「權責相衡」與「使用者付費」的精神，建議將農田水利會收歸公務機關，由國家統籌農田水利事業。也有從經濟面向看到組織再造的問題，如游正鈿(2011)〈我國農田水利會營運策略之研究〉認為社會經濟結構的轉變衝擊傳統農業與農田水利會在政策與戰略上產生挑戰。該文透過公共選擇理論、企業型政府理論、交易成本理論及全觀型治理理論來探討農田水利會的缺失，並提供組織再造之建言。該研究發現水利 13.

(23) 行政組織事權分散、權責不清、橫向聯繫困難，且未能整合社區人力資源，水資源交易制度遲未建立等問題，建議水利行政組織應即中水利行政事權一元化管理，且應結合社區人力以協力治理方式，維護水田生態永續發展；配合水資源調度來建立公司夥伴關係；建立水資源交易制度與合理的水資源移用價格。綜觀過去文獻研究可以發現因礙於水圳討論過於著重硬體建設而水利組織則集中在功能評估，導致兩者的研究各有重點但彼此卻缺乏交集。換言之，將水圳作為一「共用資源系統」與農田水利會作為一個「系統使用的集體行動者」之間的互動關係之研究則相對缺乏，直至晚近部分國內外學者或研究團隊特別針對共用資源的治理，如水利灌溉設施、漁場管理、森林開發進行相關性的研究，其中又以採取制度設計觀點研究的成果更為豐碩11，例如 Ostrom(1990)的研究討論. 政治大. 了共用資源的特性、治理困境以及如何透過制度的設計來達到資源使用者的集體. 立. 行動並維持永續性，同時也比較了一些不同制度下所造成的不同治理情境與之所. ‧ 國. 學. 以成功或失敗的原因。另外 Tang(1992)的研究從灌溉系統的物質特徵、社區使用者的特性與制度安排三個面向著手，擬定相關自變數來討論不同的情境變數下會. ‧. 對於理性的個人或集體行動產生不一致的誘因，促使共用資源的參與者採取不一. y. Nat. 樣的行為結果。諸如此類的研究確實對於瞭解水圳、管理組織以及如何透過制度. sit. 設計可以讓系統使用者間維持互動且達到一有效的治理基礎做出貢獻，故本文也. n. al. er. io. 將在下一節延續此思路，並在該研究基礎上建立起更仔細的分析架構來探討美濃. i n U. v. 個案成功治理的背景因素，並提出個人之見解以期補充台灣在地方灌溉系統研究上之不足。. Ch. engchi. 11. 自 1895 年以來，國外共用資源相關文獻數量顯著成長，其中與環境議題有關的文獻數量最多，其他主題為政治科學與政策分析、經濟、法制研究、發展研究、歷史研究等。許多研究共享資源領域的學者認為，共享性資源主要面對複雜性（complexity）、不確定性（uncertainty）、與制度（institutions）三個議題，而大多數的文獻將焦點放在對制度的探討上（林紹農，2009：29）。 14.

(24) 第二節理論架構在一開放性的共用資源系統中，使用者經常會以自身利益最大化的方式取用公共資源，並將因而產生的成本留給其他人來支付。對於此種共用資源的使用邏輯，Hardin 稱之為「公地悲劇」12 (the tragedy of the commons)：並且會是一種「持續進行，永無休止的悲劇」(Hardin , 1968)。從哈丁的假設出發，可以發現追求自我利益的行動與公共利益是相衝突的。灌溉水資源的性質也如同共用資源，但倘若農民在灌溉取水上缺乏水資源取用的永續概念，彼此間欠缺共同維護的集體意識跟行動，最終可能面臨水資源耗竭的窘境。如何解決此一困境，本文透過以下研究所提出的共用資源社區自主治理模式，嘗試在政府介入、私人管理之間突. 治政大外部性損失之間的解決方案。本文假設如果水圳的灌溉用水管理制度能夠符合這立些設計原則，當可提供誘因，使資源使用者能夠自願遵守這些系統的操作規則，. 圍，引領一套水資源有效治理的永續機制，做為個人追求利益極大化與資源耗竭. ‧ 國. 學. 並監督個人對規則之遵守情形，使該制度得以永續長存。. ‧. 一、灌溉用水與共用資源的關係. y. Nat. 水是人類共用資源13(Common-Pool Resources, CPRs)，如何促進共用資源的. io. sit. 有效利用，以避免釀成公地悲劇14，近來已在學界引起廣泛的理論探討與實證研. n. al. er. 究(Baden,1998; Ostrom, 1990,1992; Ostrom et al. 1994; Agrawal, 2001;Tang, 1992；. i n U. 湯京平、呂嘉泓，2002；顏愛靜、孫稚堤，2008)。. Ch. engchi. v. 共用資源一詞，意指一個自然的或人造的資源系統（resource system），其範圍相當大，如要排除其他使用資源單位的潛在受益者，必須耗費很高的成本。例如：森林、草場、地下水源即屬之。經濟學者以區分公共財與私有財特徵的是否具有敵對性（rivality）(亦稱減少性 subtractability)與排他性（exclusion）兩項原. 12. Garrett Hardin, "The Tragedy of the Commons", Science, Vol. 162, No. 3859（December 13, 1968）,pp. 1243-1248. 13 亦稱為共享性資源或公共池塘資源，具有非排他性和競爭性的物品，是一種人們共同使用整個資源系統但分別享用資源單位的公共資源，如森林、世界漁場、水資源等。 14 這類悲劇在不同的時空背景下，不斷地上演，如蘇格蘭的開放牧場、南加州的水源、北美洲的野牛；南太平洋的鯨魚、非洲撒哈拉沙漠的耕地、乃至於台灣山區的林木、以及沿海地區的地下水等皆是。 15.

(25) 則來看，不同種類的共用資源皆有敵對性與難排他性的共同特徵，這些特性的不同組合，可以用以下圖 2-3 來說明。. 治圖 2-3 財貨圖政大(1994: 7) 資料來源：Ostrom, Ostrom, Gardner&Walker 立 ‧ 國. 學. 由於共用資源具有難以排除他人使用(appropriation)，但個人使用又會影響到其他人收益的性質，換言之，當過度使用此類共用資源產生超載負荷與擁擠的現. ‧. 象，阻礙了共用資源的再生，導致共用資源的耗竭(exhausted)。故共用資源的研. sit. y. Nat. 究涉及集體行動邏輯的重要課題與搭便車(free-rider)的行為。. io. er. 傳統政策科學對於共用資源的持續所面臨到的挑戰，主要參考 Hardin（1968）的共有地悲劇理論、Dawes （1973）的囚犯困境賽局15，以及 Olson（1965）的. al. n. v i n Ch 集體行動邏輯三種觀點。簡單來講，Hardin 認為每一個人都會追求其自身最大利 engchi U. 益，因此只要許多人共同無限制的使用同一種資源，便會產生資源的退化。相較於此，Dawes 則認為在囚犯困境賽局當中，每個使用者都有一個支配策略，不論其他使用者選擇的策略為何，個別使用者只要選擇背叛策略，則可能使自己的情況變得更好。而 Olson 則對於大多數集體理論之觀點提出挑戰，大多集體理論認. 15. 「賽局理論」模型是由 Merrill M. Flood 和 Melvin Dresher 所提出，Albert W. Tucker 正式建立的一個理論模型─囚犯困境(prisoner’s dilemma, PD)。此模型乃說明：當兩名嫌疑犯被帶到拘留所分別看管，地方檢察官確信他們犯有某項罪，但他們沒有足夠的證據在審判中證明他們有罪。他分別告訴這兩名囚犯他們面臨了二種選擇：承認有罪或不承認有罪。如果兩名囚犯都不認罪，地方檢察官將編造一些非常小的罪名如偷竊或非法持有武器控告他們，他們將會受到輕微的處罰；如果兩人都認罪，就會被起訴，但檢察官會建議從輕量刑；但是如果其中一人認罪，另一人不承認犯罪，承認者會因而受到法律上較寬容的處理，而不承認者罪名則會被加重。(Ostrom，1990:217) 16.

(26) 為：具有共同利益的個人，會自願地為促進實現共同利益或團體目標而努力。但 Olson 指出，除非一個群體中的成員不多，或是存在著強制性措施、或其他特別誘因以使成員願為共同利益而努力，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現其共同或團體利益而付出行動。以上三種觀點實質上都指出核心問題都是搭便車所造成的困境。即一個人只要不被排斥在分享他人的努力所造成的利益之外，倘若外界缺乏誘因的情況下，他就沒有為共同利益做出貢獻的動力，而如果所有的參與者都選擇追求自身最大利益、搭便車或不為集體利益作出貢獻，則集體利益就無法產生。相對的倘若只有部分人提供集體物品或願意付出努力而有些人卻不願意，則集體利益的供給亦無法達到最大水平，因此它們共同的結論是：個人的理性策略會導致集體非理性的結局。. 立. 政治大. 再從 Ostrom 等人(Ostrom, et.al, 1994, 8-14)的觀點來看，共用資源困境來自. ‧ 國. 學. 取用以及供應問題不均衡所造成。取用問題(appropriation problem)是指當資源取用者在攫取利用資源時，對其他資源使用者的邊際成本大於其邊際回饋利益，產. ‧. 生使用的外部性（appropriation externality），其中包括理性使用者為了滿足個別. sit. y. Nat. 使用資源產生效益最大化而取用資源流量過大，如超抽地下水或過度捕撈魚資源，. io. er. 產生對其他資源使用者的個別使用資源效益減損與排擠，而增加投入取用資源的成本負擔。相對的，供應問題(provision problem)則是指整體資源的產生、提供與. n. al. Ch. i n U. v. 再生維護等。共用性資源因有重新補充的特性，如果再生率的時間很短，且被適. engchi. 當合理的使用與保護，則可以及時補充回之前被使用耗損掉的資源存量，達到資源的永續利用。但是多數的共用資源的再生率有時間延滯現象，而在資源使用單位流量過大與自利使用者人數過多之下，則會導致再生率低於資源單位使用流量比率，長期累積下來將會產生資源系統的存量逐漸萎縮現象。為了解決這些困境，對於上述共用資源悲劇的論點，學者曾提出不同的論點予以反駁，甚至建立一套制度設計或管理機制來面對這集體不利的結果。從而可以避免悲劇的產生，使共用資源能夠有效地、公平地、永續地利用。而有關共用資源的管理機制，約略可以分為三類類型：. 17.

(27) （一）中央政府介入管理與政府失靈此派源於制度主義的國家理論，即所謂的國家集中控制策略，係立基於需藉由國家力量的制度制定，才得以免於資源過度利用的假定前提下，從而形成由中央政府使用強制性手段，提出具有獨占性質的法律形式之制度安排。政府介入係基於以下的基本假設之上：1.政府能掌握正確的資訊 2.具備監督的能力 3.具備處罰的信賴度 4.管理的零成本(Ostrom,1990:10)。將共用資源系統的財產權歸屬於國家所有，並由官僚體系涉入資源系統的管理與運作，目的在於達到公權力的行使，並達成以下效果：1.充當爭議的仲裁者 2.保護弱者免於強者的欺壓 3.確保市場機能正常運作，避免因獨占而破壞、扭曲市場的機能 4.執行財產權並創造與維繫良善的法律與秩序(Baden,1998:51-52)。. 治政然而，此種以政府強制治理人民與資源之邏輯下的「利維坦」 (leviathan) 大立思維，必須是政府能夠擁有「完全訊息」(perfect information)的能力，才能經由 16. ‧ 國. 學. 合法的行政力量強制介入管制，或至少能夠擁有較低成本訊息的取得管道，才有可能適切地管理共用資源。但現實社會運作中存在著交易成本17，也因此下列的. ‧. 因素使得政府介入共用資源的管理機制沒有辦法發揮預期的最高效能，反而產生. sit. y. Nat. 政府失靈18的現象，原因在於:1.管理成本龐大：政府管理需支付許多硬體建設費. io. n. al. er. 用(如蓄水工程)、人事費用、與軟體之監督、維護費用。2.缺乏精確的資訊：中. 16. Ch. engchi. i n U. v. 所謂「利維坦」(leviathan)的管制方式，為霍布斯(Thomas Hobbes)提出，認為人類早期之生存模式處於個別爭取資源而激烈競爭的自然狀態，為保護自身之生存資源免遭他人侵奪，必須犧牲部份原可用於增加生產的勞力資本於防禦能力的建構上，然而這種方式悖離經濟效率，所以有了「國家」的出現。而國家同時具有暴力性和契約性二種特質。二種性質的表現取決於國家暴力潛能(violence potential)的配置情況，若暴力潛能是在公民之間平均分配，國家就是一種契約性組織；若暴力潛能分配不均，則會變成掠奪性。(王耀生，1997:98) 17 所謂「交易成本」，係指除了一個體系運行的經常性成本外，尚包括基本制度架構的建立、維護或改變的成本，亦即可分為兩個變數：(1)固定交易成本，即設立制度安排的特殊投資；以及(2) 變動交易成本，即解決交易數目或數量之成本。一般而言，交益成本的分類，包括搜尋與訊息成本、談判與決策成本，以及監控與執行成本在內。典型的交易成本有二：(1)市場交易成本，即利用市場之成本；(2)管理交易成本，即在廠商內下達命令行使權力的成本。另就法律的制度而論，則需考量有關政治體制之制度架構運行與調整的成本，此可稱之為政治交易成本。(Furbotn and Richter 著，顏愛靜主譯，2001:27-28) 18 「政府失靈」(government failures)：為相對於「市場失靈」所提出的一個概念，係指在現實生活中，由於政府也不具備完全理想化的條件，在進行政策決定、執行與管理的過程中也可能出現失效，導致資源配置非最適的結果。政府在市場經濟中主要的失靈表現在幾個方面，包含訊息不完全、目標選擇錯誤與管理失控。 18.

(28) 央政府介入管理地方共用資源，往往缺乏對地方人文特性的瞭解，無法精確掌握地方的資訊，尤其欠缺掌握違法使用的資訊，無法有效抑制違規盜採偷用行為。 3.多重利害關係者(multiple stakeholders)的影響：政府介入共用資源的管理，從政策制定與執行的角度分析，資源的分配與管理涉及多元利害關係者的利益分配問題，就團體決策模式而言，政府決策較偏向有利於有組織、有影響力的團體，相對地不利於無組織或零散的弱勢團體。4.競租(rent-seeking)的行為與道德上的問題：既然政府部門掌握資源分配決策權，受決策的利害關係人則會運用各種的方法，進行競租行為(Buchanan et al. 1980)，而競租的結果則容易造成政府官員貪污、索賄等不道德的行為。5.官僚自利行為：學者指出政府機關因掌握獨占與不對稱的資訊，會傾向爭取預算的極大化與謀取個人自利的行為(Niskanen,1971)。. 治政（二）市場機制與市場失靈大立. 藉由市場的供需法則與價格機制，來管理共用資源，資源便如同私有財. ‧ 國. 學. (private good)一樣，具有排他性與可交易性兩種重要特色。資源的排他性促使資源擁有者基於理性自利動機與資源長期使用利益考量，有效地合理運用資源與排. ‧. 除搭便車的機會主義行為；資源的可交易性，如美國的水權交易與水銀行(water. Nat. sit. y. bank)制度，其能使資源使用的效用滿足較低者將其財產權轉讓給使用的效用滿. er. io. 足較高者，不但彈性滿足不同需求者的高低偏好，也讓最需要的人充分利用資源，. al. 形成有效率的資源分配與使用。. n. v i n Ch 然而，財產權私有化的設定需牽涉到政府有效確立與執行財產權設定的制度 engchi U. 規範基礎，並落實強制手段處罰違反規則者與防止負面外部性(externality)的外溢。即便如此，一方面個別資源擁有者還是可能受制於未來貼現率19高於現在的影響，傾向滿足短期的使用利益，不斷增加攫取現有的資源，待取用完後再另尋其他資源機會，使得私有化還是會發生資源的耗竭危機。另一方面，某些資源的物質特. 19. 貼現率受到個人所處的自然和經濟保障程度的影響,“那些對過了當年是否還有足夠的食物抱有懷疑的占用者,在對生存可能性的增長進行權衡時,會給予未來收益很高的貼現率。同樣,如果無論當地占用者採取什麼行動、公共池塘資源都會被其他人的行動所毀壞,那麼即使那些多年來一直對自己獲取公共池塘資源的量加以限制的人 , 也會開始給予未來收益很高的貼現率 ” (E.Ostrom,2000)。 19.

(29) 性，如具流動性的漁群，因為流量變動不確定性與資源分布不平均而產生的分配公平問題，例如降雨量分部不均、某塊土地較為貧瘠等，導致個別使用者產生相異的經濟效益，因而不確定性風險的承受需花費更多的成本，如此將共用資源透過產權分割設定為私人擁有的結果會導致「市場失靈」20。如果這些相關制度環境無法成立或降低交易成本，除了使資源的排他可能性降低，個別資源擁有者也會在政府的管制漏洞或監督財產權執行不力之下，將自己使用資源所產生的外部性成本由其他人共同承擔。因此，是否能用市場的機制有效公平管理共用資源便引起懷疑。（三）地方社區(使用者)為基礎的自治管理機制. 政治大的辦法，就是經由政府的介入，或是將這類資源的財產權重新定義(Ophuls,1973；立. 早期，西方學者將此類共用資源的困境，定義為市場失靈，故改善市場失靈. Demsetz,1967)。此二種解決途徑，經過長時間的實證與發展，發現效果並不如預. ‧ 國. 學. 期─政府的政策介入有各種失靈現象；而對於該類資源的所有權概念，經濟學者也一直未能發展出更有創意的定義方式，以克服該類資源不易控制他人過度消耗、. ‧. 使用的特點。然而，第三種日益受到重視的解決方式，便是透過當地資源使用者. Nat. sit. y. 的自治(self-governance of approriators)，來管理這類共用資源。. er. io. 首先，當地資源使用者或靠近資源的社區居民因為權力的附屬性(subsidiarity). al. n. v i n Ch 在生活核心和經濟來源與這些自然資源密不可分且地理上最接近資源的當地資 engchi U. 原則(Shuman ,1998)與擁有在地知識(local knowledge)的基礎(Ostrom, 1999)，使得. 源使用者，具有優先性去決定如何處理這些資源。比起外來干預者，資源使用者本身與社區居民對當地環境生態運作與地區規範、特殊人文風俗較為清楚了解，能較迅速回應資源環境的改變，且能夠建構起適合當地自然環境的共識規範。因此，由當地資源使用者本身或靠近資源的社區居民自己制定管理共享性資源的操. 20. 「市場失靈」(market failures)：西方經濟學者認為，在市場完全競爭條件下，市場經濟能夠在自發運行的過程中，僅僅依靠自身力量的調節，使社會上現有的各種資源得到充分、合理的利用，達到社會資源的有效配置狀態。但是，事實卻證明市場經濟並不是萬能的。自由放任基礎之上的市場競爭機制，並非在任何領域、任何狀態下都能夠充分地展開；而在另外一些領域或情況，市場機制即使能夠充分發揮，也無法達到符合整個社會所要求之效率的資源配置結果，而這些市場經濟自身所無法克服的固有缺陷或不足，西方經濟理論將它們統稱為「市場失靈」。 20.

(30) 作性規則，比起政府統一的外在管制通則，更能符合當地自然與人文環境條件。其二，在一定區域範圍裡的資源使用者或社區居民，彼此之間能夠藉由面對面地直接頻繁溝通，討論團體目標的共識與促進資訊的交換與流通。在這互動過程中累積大家共同的記憶與語言，有助於建立行動的一致性與相互信賴的基礎，並逐步確立自治規範與執行賞罰機制來穩定彼此互惠關係(Ostrom et al. 1994: 327)。因而，資源使用者或社區居民有能力可以自行組織彼此，形成共同合作的策略與團體壓力的社會誘因(social incentive），在沒有外在政治權威的直接管制之下，有效地克服共享性資源使用的集體行動問題與囚犯困境。最後，在資源使用者團體或社區居民彼此之間穩定的人際關係與社會網絡. 治政增加正式自治規則的資源管理效果，也使得組織團體成員相互監督的執行成本能大立比政府的直接管制支出更低、更有效率(Ostrom, 1999: 526)。能促進使用者間的. (social networks)，所產生的非正式社會壓力與共同規範(shared norms)，除了可以. ‧ 國. 學. 認同與合作，增進彼此的承諾、信任與社會資本(social capital)(Coleman,1988; Ostrom,1992,1996; Putnam,1993) ，促進公私合產 (coproduction) (Ostrom,1996;. ‧. Whitaker,1980)與公私增效(Synergy)(Ostrom,1996)。. Nat. sit. y. 為說明有些社群的人們如何藉助於國家或市場之外的自主治理制度安排，使. er. io. 其共用資源系統成功地達成了適度的使用，Ostrom 提出了一套有關實質條件的. al. 設計原則，如以下表 2-2 所示，以評估該 CPR 系統的管理制度是否為「強而有. n. v i n Ch 力的」。Anderies et al., (2004)繼而重新檢視這些原則，認為如欲建立強而有力的 engchi U 共用資源制度，在一開始就得設計一套基本原則，以便進一步發展成為強健的社會生態系統管理制度；設計原則的主要角色是解釋在什麼情況下，信任與互惠可以被建立與維持，以在面對因為共用資源而產生的社會困境時，持續維繫集體行. 動。由此可見，這些設計原則是促進社區資源自主管理之關鍵所在。以下再針對表 2-2 各項內容進一步分別說明。. 21.

(31) 21. 表 2-2 治理永續性資源長期維繫制度研究所導出的設計原則. 設計原則. 說明. 清晰界定邊界（ clearly defined. 共用資源本身的邊界(如：灌溉系統或. boundaries）. 漁場)、有權從共用資源中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規定。(即資源邊界與使用者邊界). 與地方情形一致的佔用和供應規. 規定使用者運用資源產品數量的配置. 則(Congruence). 規則，應與當地條件、所需勞力、原料，. 或金錢投入相互一致。治政大集體選擇的安排（collective-choice 絕大多數受到收穫和保護規則影響的立. ‧ 國. 學. 個人，應該被涵蓋在團體內並得修改操. arrangement）. 作規則。. ‧. 監督（monitoring）. 積極檢查生物物理條件和使用者行為. 至少是須對使用者負責的人，或是使用. al. 者本人。. er. io. sit. y. Nat. 的監督者(即監督資源與監督使用者)，. n. v i n Ch 分級制裁/漸進性的裁罰（grauated e n g c違反使用規則的使用者，很可能要受到 hi U sanctions）. 其他使用者、有關官員或他們兩者的分級制裁(制裁的過程取決於違規的內容和嚴重性)。. 衝突解決機制（comflict-resolution. 使用者和他們的官員能夠迅速通過成. 21. Ostrom(1990,179-181)進一步將八個設計原則轉成八個測量指標，用以進行自我治理的成功個案與制度形成失敗、衰退個案之比較，結果發現無法解決困境的個案沒有符合超過 3 個以上的設計原則。不過，這八個設計原則並尚未足認定為制度成功的必要條件，仍有待進行更多的實證個案研究與理論建立，增加這些設計指標的效度應用。 22.

(32) 本低廉的地方公共論壇來解決使用者. mechanisms）. 之間或使用者和官員之間的衝突。對組織權的最低限度的認可. 使用者設計自己制度的權利不受外部. （minimal recognition of rights to. 政府威權的挑戰，而使用者對於資源有. organize）. 長期佔用權。. 多中心治理/綜橫交錯的體系. 在多層次的分支業務中，對使用、供. (nested enterprises). 應、監督、強制執行、衝突解決和治理活動加以組織。. 政治大. 資料來源：根據 Ostrom (1990)彙整。. 立. 農業灌溉用水(irrigation water)，像公共財貨一般，當地農田灌溉使用者不容. ‧ 國. 學. 易限制外地人分享該項資源或財貨(亦即非排他性)，加上該項資源會因某人的濫. ‧. 採影響其他資源使用者的獲取數量，若缺乏適當的管理制度及策略，這類資源將因為人們的自利傾向而迅速枯竭，威脅當地經濟發展與水資源的永續利用。以下. Nat. sit. y. 將藉由前述表 2-2 所列舉的原則，進一步說明，並與本文所研究的獅子頭水圳灌. n. al. er. io. 溉系統的運作做一對照。 1.清晰界定邊界（clearly defined boundaries）. Ch. engchi. i n U. v. 邊界包括使用者社區的邊界，以及該社區使用的資源體系之邊界，定義這兩者的目的都在使參與者的外部效應內部化，以使其承擔佔用的成本且獲取資源提供的利益。排除外來者是控制共用資源最重要的機制，Pinkerton and Weinstein (1995:25)針對漁場共用資源研究指出，「排除捕魚空間以外的人是由村民來控制捕撈量的主要機制。這是近海漁業中社區管理最常見和普遍的機制之一」。但它也是最常遭受理論批評的標的。最主要的抱怨是認為這個原則太僵化，而需要模糊不清的社會或地理邊界以促成參與者之間更具有彈性的安排(Ruddle,1996; Cleaver 1999; 2000; Turner, 1999; Mandondo, 2001; Blaikie, 2006)。批判者偏好一個比較鬆散的地理邊界概念，並非是要完全的開放一地區的資源或自由的進出， 23.

(33) 而是說要比 Ostrom 所概念化的內涵更具有流動性。Niamir-Fuller (1998) 給出了一個流動邊界如何達到系統維持的例子，他描述在非洲薩赫勒地區不同群體的牧民之間的分界是何等模糊和重疊，他們卻組織共同管理區域，並由有興趣的人士組成特別協商委員會討論取用的範圍。如果潛在的佔用者很多，對資源單位的需求很高，允許這些具有破壞的潛在佔用者從共用資源中任意地抽取資源單位，就越可能把佔用者的貼現率提高到 100%。貼現率越高，就越可能出現所有參與者都以過度使用共用資源作為支配策略的「一次性博弈」的困境。但僅僅關閉邊界是不夠的，有限數量的佔用者仍有可能增加他們對資源單位的索取，最終或者使所有可能的租金散失，或者玩全毀掉所有的資源(Clark,1980)。所以除了關閉邊界，某些限制佔用或強制供應的規則仍然是需要的。. 立. 政治大. 獅子頭水圳在水資源使用者方面，依據農田水利會組織通則第 14 條規定劃. ‧ 國. 學. 分會員22，確立得以運用灌溉水源之群體與範圍。只要符合農民會員資格者，均可依法取得灌溉水權，也就是對於地面水或地下水，取得使用或收益之權(水利. ‧. 法第 15 條參照)。另外，《水利法》第 18 條23對於農業用水標的之順序亦有規定，. sit. y. Nat. 《農田水利會灌溉排水管理要點》第 16 條，農田灌溉用水應由指定水口另修給. io. er. 水路網引水入田，非經水利會核准不得私開水口，故保全了農業用水的使用權限與範圍。近來，因為農業灌溉人口下降，水利會為了變相增加收入且有效利用水. n. al. Ch. i n U. v. 源，因此對於非灌溉用水以外的團體或個人，均可透過水利相關法規申請而取得. engchi. 成為水權使用人，原本灌溉用水的範圍與界線受到挑戰。 2.與地方情形一致的佔用和供應規則(Congruence) Ostrom 的第二原則在 Agrawal 定義所區分下形成兩個不同的情形。第一種是佔用與供給規則方式符合地方的情形。第二種佔用和供給的原則之間的一致性。大多數的文獻都反映了 Ostrom 對於制度和資源狀況一致的強調，部分學者也將. 22. 參照農田水利會組織通則第 14 條，滿足下列各款情形之一者，得為農田水利會之會員：1.公有耕地之管理機關或使用機關之代表人 2.私有耕地之所有權人或典權人 3.公有或私有耕地之承租人或永佃權人 4.其他受益人。 23 用水標的順序 1.家用及公共用水 2.農業用水 3.水利用水 4.工業用水 5.水運 6.其他用水。 24.

(34) 地方情形界定為包含社區的優勢文化、意識形態、習俗和生計策略。其他學者則是突顯當外在強加的規則無法與地方習俗和生計策略相符時所產生的負面結果。如同 Guillet (1992:104)描述秘魯灌溉系統的做法：“在正常情況下的農民可以分配道足夠的水，以支付他們的領域的要求，遵照印加祖先(Inka)所流傳下來的比例方式...當缺水威脅來臨，這一原則會被修改並且採取確保每家戶都能獲取最低生活水平的範圍來供水。” 至於占用與供給規則之間的一致性，在文獻中則通常被描述成使用者造成的成本，和其經由參與集體行動所帶來的收益之間的一致性。此外，部分學者也指出，使用者對於占用和供給規則是否公平的認知也很重要，而這種情形也與文獻中所發現的平等原則有關，通常又是與權利和義務的比例如何訂定有關。. 政治大. Pomeroy(2001:4)等人研究回應 Ostrom 的發現，認為成功的系統當中，個人期望. 立. 獲得參與社區管理活動的利益超過他們所投入的成本。同樣地 Klooster(2000)研. ‧ 國. 學. 究七個成功管理伐木的個案中，發現在這些社群中的共同特徵是他們付出努力將獲得的利益重新投入系統當中，透過支付再造林工作和提供公共產品，如道路維. ‧. 修工作。. sit. y. Nat. 獅子頭水圳所轄三個共作站，針對灌溉用水規定其灌溉制度與耕作方式：由. io. er. 各工作站管理人員會同當地農民按期作別依據灌溉地調查及參酌區域水文、氣候、地理環境及多元化農業習性等基本需求與資料，擬訂各埤圳灌溉計畫送經高雄農. n. al. Ch. i n U. v. 田水利會核定後，交工作站依其計畫執行書、分水灌溉及巡防管理，有效掌控水. engchi. 資源利用。如遇亢旱缺水時，除抽取地下水或迴歸水補助地面水之不足外，並實施大區域輪灌制度；採七日制或九日制輪流灌溉，同時視缺水程度及作物用水需求，作適度之對應調配，期使因旱情損失減至最輕。在耕作方式方面：本地區施灌作物可分為稻作及雜作兩大類，年分兩期通水灌溉，第一期作自 1 月上旬至 5 月下旬，第二期作自 6 月上旬至 10 月下旬；稻作離峰用水期視當期用水量適時、適地、適量供灌雜作，其作物為甘蔗、香蕉、玉米等。中間作是在第一、二期稻作休耕期間，利用雨水或自闢水源與自有小型抽水機抽水灌溉，主要作物為瓜類；裡作用水在 11 月下旬到 12 月中旬之間，須視歲修工程施工情形靈活調配給水約 20 天，主要作物為菸葉、豆類、蔬菜等。 25.