第五章 結論與建議
第一節 結論
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第五章 結論與建議
第一節 結論
新古典自由主義經濟的發展特色，乃強調國家與市場聯盟，不論是國家的中 央集權亦或市場的交易邏輯，都無法避免在氣候變遷或生態治理上的缺失，前者 如腐敗、缺乏透明度、違反民主政策；後者如外部成本、詐欺、貧富不均。近年 來頌揚自由主義與私有財產制為最佳自然資源治理的典範逐步移轉至基於共有 財與權利的生態治理，亦稱之為「綠色治理」，一種基於共有財的理論與實務，
以社區(或社群)來管理資源並治理自己的非市場模式。共有財是一種管理共有資 源的產權制度，其有別於個人產權與國家產權。其所依據的共同財產協議，常常 是以複雜、特殊的社交方式，自我組織成形與落實執行，且通常由所謂的在地法 則─由共有財享有者的常規實務與決定演變而來的「非官方」規範、制度和程序
─來管轄；且一般是透過民主的方式，管理共有的社區資源。國家法律和行動，
可能會設定在地法則運作所依據的參數，但不直接控制一既定共有財的規劃與管 理方式。本篇以灌溉系統作為一共有財的標的，便引來一系列對制度安排的探討：
如何設定適當的限制，約束市場投機者對於資源的開發利用？甚麼樣的法律原則、
制度和程序，能夠隨時公平而永續地管理共有資源並審慎對待未來與當前世代的 生態權利？
日據時代的獅子頭圳歷經由私人化到國家管控，在水利工程上改善明清時代 的零星埤圳，加強對水利組合的控制加速水利事業的發展，並進而滿足其對殖民 地之各種農產的需求。但法令規章不明確造成水利妨害、偷水事件頻傳、監督懲 罰機制不彰等是此時期自主治理無法穩固建立的主要因素。戰後至 1990 年代，
在強大的國家機器引導下，大力推動經濟建設與產業發展，採取了東亞特殊的發 展型國家模式，即國家的水利建設重心由灌溉為基礎的水圳埤塘，逐步轉向以支 持工業化政策為主的水庫發展模式，致此水圳的管理與建設已不若以往日據時代 殖民經濟角度下的逢勃發展。
面臨此社會經濟結構的轉變，1970 年代以後，農業生產逐漸成為弱勢產業，
但國家糧食仍須確保，農田灌溉之重任仍然存在。故執政當局對於主管灌溉的農
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田水利體系，仍然延續之前以供水為誘因，吸納台灣農業社會的地方鄉紳、組織 基層的農民，同時達到有利益統合和社會滲透的作用。因此，對於地方水利會來 說，其所努力的是，一方面在地方政治生態與選舉制度變遷中，找出能穩固其經 濟與政治利益的平衡點，另一方面維持其專業功能，保證地方農業於灌溉上的供 水平衡，順利解決自然資源共同治理的初階困境。而農民作為灌溉基層的組成分 子，透過會員、水利班、水利小組遵守既有規範與習慣，自主參與管理水源的運 作，透過法定程序監督彼此用水情況，必要時通報相關單位取締，成功克服農民 間搭便車的行為，提供有效的制度誘因。簡單來說，90 年代以前，國家發展透 過水利會，控制農民用水權，同時藉此過程實行政治上的選舉動員、綁樁與派系 經營，目的在於穩固其統治結構與發展經濟基礎；農民為獲取灌溉水源以掌握經 濟來源，必須繳納水費，會謹慎使用避免浪費水源，彼此間也願意遵守規則並相 互監督、取締不法，國家機器對於用水爭端能夠做出裁決定奪，多少維護農民取 水優先的利益。就在國家-水利會-農民三者互動運作下使美濃獅子頭圳維持數十 年的有效自主治理制度。
90 年代後期政府為因應農業蕭條造成農民經濟收入減少，將水費改由中央 補助，原來使用者付費所建立的取用水權利與義務因此喪失。水利會對於水圳的 管理要務轉為政治因素為主、經濟因素為輔，並以儘量滿足個別農戶用水需求為 功能，缺乏水圳發展規劃、督促維護的動能。面對外來產業結構的衝擊以及政策 上的改變，進而威脅原本獅子頭圳穩定運作的制度原則。然而，正當非營利團體 的介入，動員基層農民開始關心自身利用的水圳資源文化、生態與永續社會的價 值，對於社群治理水圳的集體意識起到關鍵性作用，不同以往農民以單向經濟報 酬為考量而做出的集體行動，對於水利會而言，非營利組織的出現，改變過去水 圳治理政府均以「政治─經濟二元」思惟的主導模式，更融合「生態」、「人文」
元素於水圳的共用資源治理當中。簡言之，在農民集體行動缺乏誘因與自主治理 體系面臨崩解的同時，非營利組織的出現，適時搭起了水利會與農民之間溝通的 橋梁，透過與社區居民的集體行動有效地管理當地的共用資源，進而達到保育與 發展的雙重目標。
從地方參與共用資源治理的涉入程度來看，美濃從 1992 年開始的美濃反水
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庫運動為後來台灣社會長達二十年的反水庫運動拉開序幕，在地方團隊的數年經 營之下，不斷拉高議題視野，引入國內外各項水資源保護運動的組織方向，也同 時支援全台灣各項環保運動，美濃人對於「終結美濃水庫」這樣議題早已跳脫「鄰 避」(別在我家後院，NIMBY)的心態，將「護衛南台灣水資源」作為這個運動更 高層的目標(黃書緯，2012)。Ostrom 曾指出當代社會盛行的兩種社會互動關係治 理機制，國家與市場的另外一種可能性，那就是社群治理。但是以農民為主的社 群，普遍教育程度低、對資源獲取不易、訊息管道不明確等(縱使他們有豐富的 網絡關係、社會資本，與在地灌溉知識)。Ostrom 沒有解釋社群成員缺乏以上因 素所造成的集體行動困境時，該如何處理？在美濃獅子頭圳的案例中，非營利組 織所扮演的角色即解決上述的問題。愛鄉協進會所領導的社區參與水圳治理，在 操作手段上透過知識青年尋求與中央對話、經由社會團體串連來統合行動資源以 及靠網路資訊科技讓居民瞭解當地水資源問題。當然，社會運動中所擁有的政治 機會與組織成員的人力資本網絡也成為案例成功的關鍵要素。愛鄉協進會將第三 部門的功能融入過去僅有第一部門與第二部門的合作模式，透過在地的網絡串連 將獅子頭圳的生態保育、文化保存與觀光價值落實於社區營造當中，進而培養社 區居民向技術官僚陳述意見的水資源專業論述能力，致使政策的實施得以更加民 主化、透明化。愛鄉協進會在水圳的治理過程中雖非直接進入政策與法規執行，
但透過帶領社會運動挑起了人民反抗國家的行動與意識之後，再以社區培力的方 式創造人民在知識上的積累，促使地方社區網絡力量與地方自然資源治理的結合，
讓弱勢族群有機會表達看法，將參與式民主(participatory democracy)落實在共用 資源治理上。此種自然資源治理之意涵在於：公民參與是現代公共治理不可或缺 的重要環節，它體現公共治理的社會公平、代表性、回應性、民主、透明與有效 性，所有參與者透過彼此對話詮釋的途徑獲得相互理解，以通力合作並審慎負責 的態度參與決策過程。此舉肯定「人類有權以基於共有財和權力的方式，治理地 球的自然財富與資源」的價值，可以重新建立制度供給的基礎，又以當地悠久發 展農業歷史與特殊客家風土民情、當地豐沛的人際網絡與社會資本，足以克服可 信的承諾與監督問題。挾著這些優勢，美濃獅子頭水圳依舊能夠在治理上發揮既 有的能量或組織韌性達到相互支援、互補、合作，且可持續發展的用水效率、公 平目標。
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本文研究中亦發現，水圳中同時具有農民與農田水利會組織成員身分結合的 小組長與掌水工，可對有效自主治理制度的維繫與穩固起到相當重要之角色。水 利小組長平時向上需積極與工作站建立良好關係，向下則須勤懇的蒐集與回報田 野中的資訊，與農友博感情。此間所獲得的物質性誘因回報相當有限，能力與社 會關係的肯定則為比較明顯的社群性誘因。從水利會的角度觀察，水利小組長乃 由會員投票選舉產生，擁有最基層的民意基礎，可謂水利會組織當中與農民直接 接觸最高的「賦權」(empowerment)層級；工作站也樂於配合這些小組長，盡量 設法滿足其需求，因有利於政策推行時的橫向與縱向連繫，以期在各個灌區達成 有效的利益輸送與回應管理。水利會與草根的水利小組形成一種復合關係 (nesting relation)，政府、水利會乃至於與農民的水利小組共同形成一種分層負責、
互賴合作的網絡關係。所以該職位的重要性日增也彌補了農業產值衰退後農民缺 乏投入的誘因的危機。掌水工主要任務即管理水閘門開關、分配水資源，雖只領 有中央提供微薄酬勞，必須完成許多責任外的事務，有次序的落實灌溉日程供灌、
掌控水害能夠維繫制度的供給，與完善監督，並減少水資源浪費。此兩者皆是基 於人際互動的樂趣、參與中獲得的成就感、組織的歸屬感、日益增加的信任感，
社會資本的鞏固而成為持續投入集體行動的重要動力。
最後，從水圳資源共同治理制度的理論創新角度而言，在與舊組織之間達成
最後，從水圳資源共同治理制度的理論創新角度而言，在與舊組織之間達成