多元流程決策模式及其應用

壹、 多元流程決策模式

因理性決策、漸進主義、系統理論等無法解釋大陸學歷採認政策呈現斷裂性 的特質，研究亦發現該政策深切受到政治因素的影響，因此便有學者轉以 Kingdon

（1984）多元政策流程模式或前已提到的 Dunn（1994）政策論證等模式來探究此 政策決策過程，以試圖分析論證過程中的矛盾之處。

多元流程模式係 Kingdon（1984）師承 Ralph K. Huitt 與 John D. Lewis，在透 過訪談等方式深入研究暸解美國聯邦政府政策形成個案後，針對政策制定過程改 良 Cohen March Olsen（1972）的垃圾桶模式（garbage can model），提出多元流程 模式（問題流、政治流及政策流），Kingdon 將參與者與過程區分，並認為在政策 流程中總統、民選官員及國會對議程的影響相較於官僚體制中的專業人員對議程

的影響更大（Kingdon, 1984, 2011）。其主要概念如下。

一、重要參與者

在議程設定過程中，影響或參與議程設定的主要人物可分為官方人員與非官 方人員，其中官方人員包括：總統、文官（官僚體系人員）、立法人員（例國會 官員）、政治任命官（政務官）；非官方人員包括：利益團體、專家學者、媒體、

大眾輿論等。

二、多元流程

（一）問題流的形成中，問題的產生可來自於指標、焦點事件、危機、或回 饋。同問題因人員立場、察覺狀態、問題解釋及界定而有所不同，問題的界定涉 及利害關係，政策中的受益者與受害者也因問題界定的不同而有差異，而問題的 界定與價值觀、對比、分類有關。不同類型的問題也會產生不同的政策方案，其 界定後的分類往往也影響了人們對該問題的知覺（Kingdon, 1984）。

（二）政策流中，研究人員、國會辦事人員、政府官員、預算辦公室人員、

學者、利益團體的分析人員等，皆可能提出備選方案和政策建議。不同參與者及 倡議聯盟具不同特性，其共享的核心價值與共同理念，促使其具有共同視野、取 向和思維方式。當核心價值轉變或分裂，則可能造成政策不連貫的、缺乏共同取 向及議程的不穩定。在政策形成過程中，Kingdon（1984）發現許多政策建議是漸 進形成的，人們常常將一些熟悉的元素重新組合成唯一種新結構或新政策建議，

政策企業家不僅試圖遊說、發起討論、透過不斷宣導，逐漸軟化大眾其對該政策 的接受度。30當機會到來時，政策建議被提上議案並被接納機率就提高。進行軟化、

鋪路的方式很多元，包括聽證會、演講、拜會、發表研究結果、試探輿論的報導 等。而政策的被接受度取決於其技術可行性（包括預算、技術、共同價值接受性、

可承受費用、預期公眾默認及接受度等）和價值可接受性（包括了效率、公平等 概念）。

（三）政治流由國民情緒、壓力團體的競爭、選舉結果、政黨或意識形態在 國會中的分布狀況，及政府的變動（尤其關鍵人事的調整、主要參與者或管理權 限的變更等）等因素構成。政治流中的共識是透過一種討價還價而非說服的方式 來達成，聯盟透過妥協以換取支持而建立。當議程懸而未決，倡議者與反對者各 自提出自己的政策建議，這樣的參與有時會造成議程急劇的變化，而各種利益集 團的利益考量參與突然性，更使得政治流具有種普遍動態特性。政治流對議程的 狀態有明顯的促進或抑制作用。重要參與者都要判斷政治流中各種力量的平衡是

30對於積極使問題引起公眾或政府關注而投入大量時間與精力的人，Kingdon 稱之為政策企業家，

他們透過書信、新聞發布、聽證會證詞、演講、拜訪決策者、抗議活動等各種方式來影響問題的關 注，以換取他們贊成的未來政策。

否有利於行動，他們還要判斷公眾對菁英追求方向的默許程度，或計算不同壓力 的優勢情形，尤其國民情緒與選舉結合對政策議程造成的影響力，以決定是否適 合推動該議程。

三、政策之窗與政治企業家

議程建議的產生類似生物自然選擇的過程，它們在一盆政策原湯中四處漂 浮，而專家則在政策原湯中以各種方式（例如提出議案、演講、辯證、提論文、

會談等）驗證他們的想法。Kingdon（2011）認為政策之窗開啟機會少，原因在於 行政體系中所能負載能力的瓶頸，因為擔任重要職位或決議議程的參與者時間、

資源、專業及處理項目數量皆有限，因此在通過這些瓶頸時，一些較不符合上述 流程特徵的問題或方案便被忽略。政策之窗開啟時，政策建議倡導者就會利用這 個機會提出議程。有時反對者會使議程超載（如同包裹法案一般），使政策窗口容 量無法負荷，以挫敗所有的行動。

Kingdon（2011）理論中的政治企業家，如同 Baumgartner 與 Jones（1993）的 政治企業家或 Sabatier（1999）的政治掮客，具有與議程相關之專長或發言權等權 威，並具有政治人脈或溝通技能，透過其努力使議案順利進入議程階段。他們不 僅行銷其政策建議並暗自等待政策之窗的開啟。在議程的設定與政策方案的內容 上，政治企業家扮演著重要的角色。

當問題、政策和政治這些分流在某關鍵因素匯集在一起，解決辦法與問題連 接起來（陳恆鈞，2001），三流交會且政策之窗開啟時，便是政策被提出且改革之 時，Kingdon（1984）主張三流相互獨立且各有特性，其並強調每個人都不能決定 政策之發展，每種思想皆有其可能，充分表達出政策形成過程之多元因素影響及 複雜性（Kingdon, 1984, 2011），多元流程之概念可如圖 3.3 所示。

事前變數

有關 Kingdon（1984）主張三流程的獨立性，經國內外學者研究顯示，三流程 並非全然獨立（程韻舫，2004；劉劭祥，2005；魯炳炎，2009；張硯凱，2010；

Zahariadis, 1999），三流之間會彼此干涉、影響。而 Kingdon 研究顯示：總統在議 程建立過程相較於其他參與者，因其在行政組織上擁有較他人更高優勢，能決定 議程的重要與迫切性，此點與系統理論分析研究相符。宋經華（2004）與陳怡樺

（2004）在研究資料上皆顯示總統在大陸學歷採認上的發言與方向具有相當的影 響力，亦是造成政策延宕的內在因素之一。Kingdon 研究架構所提到的三流程及涉 及政策的參與者（總統、國會代表、利益團體）對政策形成的影響，在其他研究 中也可以得到相似的看法。

貳、 相關研究

林彥宏（2010）應用 Kingdon 多元流程模式分析陸生來臺政策，研究發現大 陸學歷採認政策與陸生來臺政策非非單一的教育政策，而已逐漸淪為政治操作的 工具或籌碼，從立法院針對陸生來臺的答辯過程中則可清楚看見，往往都是在野 黨與政府二元對立的論述機制。但其研究主要著重在陸生來臺與大陸學歷採認的 三限六不原則上，可說是一種斷面性的研究，對於過往的大陸學歷採認並沒有連 貫性的分析，只對政黨輪替以來教育部所規劃的三限六不政策、立法院公報、《大 陸地區人民來臺就讀專科以上辦法》及《大陸地區學歷採認辦法》等作議程設定 與政策規劃方案的了解，無法解釋過往大陸學歷採認發展至今間斷性的特質以及 開放後仍須限制重重的原因，更無法與早期實證研究下所提供的臺生無被政治洗 腦的研究結果，以及系統理論中國內高等學校招生不足的內環境理由相解釋。