第一章 緒論
第一節 研究動機
本章旨在陳述本研究的理念與架構，包括研究動機、研究目的與待答問題、
研究範圍與名詞釋義、研究方法與步驟等，共分為四節分別說明。
第一節 研究動機
進入 21 世紀在知識經濟、全球化競爭下，人才是國家發展最重要的資源，而 高等教育是培養人才最重要的搖籃，世界各國無不積極發展一流大學、培育卓越 人才，甚而用高薪或各種優惠吸引世界人才駐當地服務發展。在這樣競合的發展 下，國際間學術交流的趨勢越來越普遍。歐洲國家更形成歐洲高等教育區，推動 學術交流專案、學分轉換制度、快速通關服務、科技整合、產學合作方案，共同 培養人才，透過培育跨語言、跨文化、具世界觀的國際公民。
反觀位處亞洲的我國，在國際學術交流上，出國傾向往美國、歐洲地區，招 徠的外國學生主要來自邦交國家，來臺學習的歐美學生主要以學習華語為多，國 際化的程度相當不足。而鄰近的日本、韓國、新加坡，近年主要的留學生來源為 大陸地區，約佔 7 成左右（教育部，2010），大陸留學生對對日、韓、新加坡等國 當地經濟、高等教育的發展、國際化交流有許多幫助。
立法院 2010 年通過《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（以下簡稱兩岸條 例）修正案，開放大陸地區學生來臺，2011 年招收首批大陸地區學生來臺就學，
對於其他（如來臺定居之大陸地區人民、港澳地區人民等）持有大陸地區高等學 歷的學生也首次開放採認。
招收大陸地區學生固然與兩岸關係發展有密不可分的淵源，但國內持有大陸 地區高等教育學歷的民眾自開放探親（1987）以來人數便逐年增加，且赴大陸地 區就讀的臺灣學生人數亦逐年成長。教育部曾在 1997 年試圖推動相關學歷檢覈及 採認作業，但最後仍被擱置，至 2010 年始開放採認。為何大陸高等教育學歷政策 1997 年會突然喊卡，當年度公告之 73 所學校名冊為何未曾適用，1其政策演變為 何、決策過程為何、需採認受影響的主要有哪些人、政策改變的主要原因及後續 影響又為何，值得探討。另在 2010 年開放大陸學歷採認與招收陸生時，教育部依 循三限六不原則，2並於《大陸地區學歷採認辦法》條文中限制許多不予採認的規 定，相關政策內容的主要考量、決策過程、相關利害關係人看法、與決策後的影 響等，都與外國學歷或港澳學歷差異頗大，且政策停滯約 20 年，教育部努力突破 卻又以三限六不方案遭致各方批評、招收大陸地區學生亦受限，何以教育部訂出 一套如此兩面不討好的政策，其政策制定有其探討的必要性。
1 此 73 校乃教育部於 1997 年 10 月 24 日公告，包含北京大學、清華大學等大陸地區重點高校。
2三限六不指限制採認的高等學校、限制來臺陸生總量、限制醫事學歷採認、不加分優待、不會影 響國內招生名額、不編列獎助學金、不允許在學期間工作、不會有在臺就業問題、不得報考公職人 員考試。
壹、爭議不斷的大陸學歷採認有分析其脈絡與發展的必要性
兩岸分治前沒有學歷採認的問題，1949 年分治後至 1987 年開放探親期間，一 直處在軍事敵對的狀態中，因人民互不往來，甚少有學歷採認之需求，即便有也 多屬向義來歸之軍人，為此對其學歷訂定《淪陷區來歸學生學歷審核暨輔導就學 辦法》（以下簡稱淪陷區辦法），以便輔導向義來歸學生或人民繼續升學或就業之 用。
在 1987 年開放探親後，隨著兩岸通婚數量增多，陸續有持大陸地區學歷的陸 籍配偶前來臺灣生活，並有民眾前往大陸地區就讀。為因應兩岸往來漸趨頻繁事 務的管轄，1992 年 9 月《兩岸條例》發布施行，其第 22 條授權教育部訂定大陸學 歷採認相關辦法。據此教育部著手研擬， 並於 1997 年 10 月發布《大陸地區學歷 檢覈及採認辦法》（以下簡稱檢覈辦法）、公告 73 所大陸地區高等學校認可名單（以 下簡稱 73 校名單），但辦法與名冊一出，旋遭立法院與監察院糾正，在多方壓力 下，最後政策遭停滯，認可名冊未曾適用，惟大陸地區高中以下學歷依前開檢覈 辦法得於中部辦公室及直轄市政府辦理採認事宜。3而持有大陸高等學歷之人民只 能不斷呼籲政府早日開放。
我國於 2002 年加入 WTO 後，因簽署高等教育服務貿易規章，大陸學歷政策 受到多方關注，許多學者並以 WTO 框架及 GATS 協議內容來檢視大陸學歷採認政 策開放之必要性（宋經華，2004a；徐佩淑，2005；劉永健，2002；鞠友梅，2002；
顧美玲，2003），但政策並無相關修正（陳怡樺，2004）。
至 2008 年，二次政黨輪替後，兩岸關係明顯改變，開放大陸地區學歷與陸生 來臺政策被納入國家重要推動政策內容，在立法院會內多次交涉下，於 2010 年 8 月 19 日通過《兩岸條例》第 22 條修正案，正式開放招收陸生及採認大陸地區高 等教育學歷。教育部並繼而在 2011 年 1 月 6 日發布《大陸地區人民來臺就讀專科 以上學校辦法》（以下簡稱來臺就讀辦法）及修正發布《大陸地區學歷採認辦法》
（以下簡稱採認辦法），明定學歷不溯及既往，並於 2011 年 1 月 10 日公告「大陸 地區高等學校認可名冊」等主要為大陸 985 工程學校之 41 校採認名單（以下簡稱 41 校名單），同年 6 月 9 日又公布大陸地區有關醫療法所稱醫事人員相關高等學歷 不予採認名單（以下簡稱醫事名單），以及同年 6 月 23 日發布《大陸地區高等教 育學歷甄試作業要點》（以下簡稱作業要點），委託國立中興大學承辦大陸地區高 等教育學歷甄試試務工作及查證作業。另一方面招收大陸地區學生之大學校院成 立「大學校院招收大陸地區學生聯合招生委員會」（以下簡稱陸生聯招會）後，教 育部於 2011 年起開始招收大陸地區 6 省市（北京、上海、江蘇、浙江、廣東、福 建等）學校學生，開放首批陸生來臺就讀學位。
從 1992 年至 2011 年，大陸地區學歷採認政策歷經 20 年的政策發展，期間國 內贊成與反對聲浪從未間斷，並成為歷屆教育部長眼中的「地雷」（徐佩淑，2005）， 不願觸碰，因其政策的特殊性與制定過程的豐富性，有深入探討之必要性。
3 教育部中部辦公室於 2013 年組織改造後併入教育部國民及學前教育署。
貳、瞭解利害關係人的爭議點有助於政策的推動與落實
雖歷經千辛萬苦，大陸學歷採認政策（包括採認辦法、41 校名單、不予採認 之醫事名單、作業要點等）千呼萬喚始出來，但公布後，各界仍看法不一，部分 利害關係人認為開放幅度太小、校數太少、限制太多（如限制醫事學歷採認）、規 定太嚴苛（2010 年 9 月 3 日當學期以後就讀者始採認），亦有民眾認為適度管制、
逐步漸進才是正確，更有民眾持相反意見，認為政府根本不應開放大陸學歷採認，
社會各界對於此項議題始終難有一致的看法與共識。而教育部秉持在立法院所承 諾之「三限六不」原則（限制醫事學歷、限制採認學校、限制國安系所、限制招 生數量、不加分、不編獎學金、不得工作打工、不得在臺工作、不影響臺生名額、
不得報考公職）所發布的《來臺就讀辦法》及《學歷採認辦法》內容，更遭致持 大陸學歷者（包括臺生或陸生）抗議其有受歧視、決策不當等反彈（臺生會，2011）， 顯示贊成與不贊成開放者都對此政策均非相當滿意。
有云政策是眾人協商妥協的結果，政策利害關係人對同一政策往往因自身立 場而擁有不同看法，其對政策抱持支持或質疑時，在政策制定過程中，各利害關 係人或隱或顯將其觀點傳達給他人，試圖影響政策的發展；但不同利害關係人涉 及、影響不同，相對的其對政策的影響程度亦不同。而在政策文本中，因不同利 害關係人語言背後蘊含著不同的權力運作，因此政策亦是政治價值、利益、衝突 等權力的語言安排（Ball，1990），故在大陸地區學歷採認政策裡，透過瞭解不同 政策利害關係人對該政策內涵的制定與影響，釐清其所爭議的焦點，將有助於凝 聚共識、促進後續政策的推動與落實。
參、歷來缺乏以跨理論架構探究大陸學歷採認之研究
檢視過往關於大陸地區學歷採認之研究，大致可分為四類，第一類是針對大 陸高等教育的招生、管理、教學、課程及政策等制度作相關趨勢探討及介紹，例 如黃政傑（1991）、王瑞琦（1990）、劉勝驥（1993）等學者之研究。
第二類是以文獻分析、訪談、調查焦點團體討論等方法，或針對臺生前往大 陸求學的緣由、就學情況、取得學歷類別、畢業規劃等作研究，包括劉勝驥、楊 宗川、游騰穎等。
第三類著重在招收大陸地區學生來臺就學的可能性、來臺意願及兩岸高教制 度、學歷制度比較等，包括王麗卿（2007）、石昱郁（2009）、吳欣穎（2003）、李 春杉（2009）、李逸雲（2011）、顧美玲（2003）、簡瑞榮（2011）等。
第四類則針對大陸地區學歷採認之立法情形以歷史分析、調查分析、訪談或 政策論證（policy argument）等方式進行研究，包括宋經華（2004）、吳炯隸（1999）、 徐佩淑（2005）、陳怡樺（2004）、楊蕙真（2005）、林彥宏（2010）、蘇黃亮
（2011）等。這些研究主要將焦點放在政策因果、處方取向，關注制度演變、政 府作為與利害關係人的主張，對於大環境多屬事件性的介紹，對於情境脈絡對學 歷採認的影響多為事實性的介紹，缺乏對情境脈絡與論述間的互動關係。
透過過往之研究，我們得一窺大陸學歷採認政策中大陸高等教育的演變史與 臺生赴大陸就讀之原因，並從中分析與大陸學歷採認政策相關的利害關係人類 別，但是利害關係人所持的衝突觀點何以部分被納入法制作業，部分卻被忽略，
其政策制定的取捨及政策決策過程影響因素缺乏相關分析。其中徐佩淑（2005）
與蘇黃亮（2011）雖試圖以政策論證方式進行可信度分析，但對於決策背後所持
與蘇黃亮（2011）雖試圖以政策論證方式進行可信度分析，但對於決策背後所持