學歷採認政策爭議點之利益分析

從上節分析，可以得知政策無法開啟主要決定於政治流，而政治流中何以反 對開放的言論得以在民意、學者專家甚或教育部長等積極鼓勵開放與規劃下，仍 得以勝出或阻止政策推動的原因，其背後的利益糾葛的影響不容小覷。

檢視歷來有關大陸高教學歷採認之爭議，大致著重在開放與否、採認對象、

採認時點、採認範圍與採認方式等項目。姑且不論教育部內支持與反對的看法與 立場（因依文獻分析與前節討論，其本身主要為政策規劃工具，並無實質決定權）， 但既然教育部是聽命於中央，其所代表的官方立場亦足以顯示當時總統或主要決 策人員的重要決策利益。

本節因主要涉及政策制定之利益分析，因此採 Sabatier（1999）的倡議聯盟架 構，分析各利害關係人之利益表達與倡議聯盟之運作，以探究大陸地區高等學歷 採認政策中各利益間的角逐與策略。

壹、 開放與否

有關大陸學歷的採認爭議，張光正（摘自劉勝驥，2010）曾舉出開放與否對 各層次（利害關係人）的正、負面影響（如表 5.12）。表 5.11 提到國家、大學校院、

臺商與其子女、臺生、國內民眾與學生等利益之影響，以國家層面而言，不管開 放或不開放，皆有正面或負面的影響；而在組織團體間，如果開放，明顯臺商與 其子女、以及前往大陸就讀的臺灣人民個人是受惠的，不過本地生則受到衝擊；

至於大學校院與研究機構，張光正將其放在開放後負面影響中（招生衝擊），但在 不開放間，又有負面的人才無法利用等問題，難道開放對大學校院或研究機構都 沒有正面效益？值得再思考。另外在個人部分，張光正認為不採認負面影響是大

法官釋憲訴願，這樣的分析似乎有點奇怪，訴願本身是一種利益的爭取，為何列 入個人的負面影響？而從表 5.11 中，雖可看到開放與否對各層面的正、負面影響，

但此分析結果並無法完全解釋為何政府立場於不同時期有不同主張，以及部分民 意代表不同時期主張之差異。

表 5.11 大陸高等教育開放與否正負面影響表

層次 開放大陸學歷認證 不開放大陸學歷認證

國家

正面影響 負面影響 正面影響 負面影響 促進兩岸學術 降低敵我意識 堅定政治立場 未行開放條例 鼓勵臺生留陸 流失優秀人才 避免優秀人才 阻礙學術交流 臺民認識大陸 大陸思想統戰 降低統戰風險 喪失大陸市場

國家安全威脅 違反受教權利

組織

臺商子女就學 衝擊大學招生 免競爭得保障 無法用大陸人才 臺商得用臺生 影響研究機構 免競爭得保障 大陸學歷混亂

導入市場機制 媒體誤導民眾

個人 紓解升學壓力 臺灣升學競爭 保障本地生就業 損害大陸臺生

多元發展管道 外匯流失 大法官釋憲訴願

資料來源：張光正（2000）。大陸高等學校（機構）重點學科課程資料庫之建置及分析研究。臺北 市：教育部委託：7-2。

歷來研究顯示，每項政策實施必然造成政策受益者與政策受害者，在採認大 陸地區高等教育學歷上之利害關係人，從文獻分析來看，大致包括臺生（又可分 為留台臺生、赴陸臺生）、大陸籍配偶、臺灣地區人民（又可分為在陸臺商與國內 競爭公職者）、大陸地區人民（來臺陸生、陸配依親子女）、國內大專校院、醫師 公會等（石昱郁，2009；吳炯隸，1999；宋經華，2004；李春杉，2009；李逸雲，

2011；林曉雲、胡清暉，2011；教育部，2010；楊景堯等，2005；臺生會，2011）。 政策開放與否如依其受影響程度來分析，大致上可再細分如表 5.12，其中政 策開放後，學歷將可獲採認，對於後續升學求職等將更便利者，將之列為政策受 益方（相較自身政策受益情形而言），主要包括赴陸臺生、大陸籍配偶、在陸臺商、

在臺陸生、陸配依親子女等，此乃因其學歷在尚未採認前，升學管道受阻、必須 以較低（如高中）學歷進行求職與升學，開放採認後，將可以大陸大學學歷進行 升學與求職，預期可獲得較高的生活水準與薪資，因此將其列為政策受益者。另 外政府開放大陸學歷採認後，大專校院在招生部分將有更多招生來源，不論是陸 生、陸配或赴陸臺生繼續升學，都將成為國內大專校院的生員來源，在學生人數 與素質篩選上將有更多的選擇，因此將國內大專校院也納為政策受益方。

而政策如果開放，部分利害關係人原本權益可能遭受排擠或流失，其與自身 原本權益相比，顯為非政策受益之一方，雖不致全面受害，但以相對關係來比較，

可能會受害的包括留台臺生、國內競爭公職者、醫師公會等。此乃因留台的臺灣 學生，因為開放大陸學歷採認後，與其競爭求學機會之競爭者增多，教育資源（如

師資、設備等）也被稀釋，因此損失較多，但其亦可從學術交流中受益，因此在 分類上著實難以全面將其納入非政策受益方；另國內競爭公職者因為開放大陸高 教學歷採認後，陸配與赴陸臺生其學歷被採認後將可取得報考公職之機會，競爭 公職之人數變多、錄取機率降低，因此納為非政策受益方；而醫師公會係因如果 開放採認大陸醫事學歷，國內醫師考照、執業等制度將受影響，而且兩岸醫師培 育制度不同，如大陸短期受訓即可回臺考照，對於國內修讀與受訓時間較長之醫 師培訓單位與醫療資源等分配將受影響，因此將其列入非政策受益方。

惟因同一團體內不同成員可能因身兼多重角色而感受有所不同，政策受益或 非政策受益無法斷然區分，且時間拉長後政策受益或非受益者可能亦有所改變，

因此本研究主要針對開放當下對不同利害關係人自身立即之感受來區分。

表 5.12 政策開放後各利害關係人受益情形分析表

開放大陸高等學歷採認 政策受益者 非政策受益者

留台臺生 ˇ

赴陸臺生 ˇ

大陸籍配偶 ˇ

在陸臺商 ˇ

國內競爭公職者 ˇ

來臺陸生 ˇ

陸配依親子女 ˇ

國內大專校院 ˇ

醫師公會 ˇ

依利害關係人的自身權益，其所持立場與贊成或反對的立場也不同。依 Kingdon（2011）所提，不同政黨、個人背景與職位，所考量與所持立場將有所不 同，另 Sabatier（1999）提到，次系統中不同主張之團體或倡議聯盟，會透過各種 策略管道將其信念傳達給主政單位（如教育部或行政院），或可以影響政策內容之 立法人員（如立法委員），因此各利害關係人間是否組成倡議聯盟，其又透過何種 方式介入政策內容，是本節討論的重點。從上一節多元流程的觀點分析，可以發 現不同總統時期對於學歷採認開放與否持有不同的看法，因此以下就以總統任 期，分別探討各時期何方利益被優先考量，何方利益被隱沒。

一、李前總統時期：戒急用忍，政治去中國化、教育臺灣化

（一）為依法行政，規劃開放事宜

李前總統時期，教育部開放學歷採認之理由主要有四，一為《兩岸條例》明 定；二來

海峽兩岸交流頻繁密切、聯考制度下部分臺生無法順利入大學，或認為大陸高校 部分學科專業具有相當水準特色因而轉往大陸求學；且臺商赴大陸者眾，為便就

近照顧子女便在當地學校就學，或因業務所需再鄰近高校進修學位；再者大陸配 偶累積數量越來越多，渠等學歷能否被採認而產生問題。（立法院公報，85（60）：

64-65）

因當時國內升學壓力大，雖然教育部公開表示不鼓勵學生赴大陸就讀，「仍有 學生陸續前往…而且選擇中醫、文史哲、藝術等科系的學生非常多」（立法院公報，85

（60）：71），此乃因「國人對受高等教育的期盼，以及當時大學錄取率（今年）雖高 達 50%，仍有一半落榜」（立法院公報，85（60）：71）影響所致。

從其開放理由，以及《兩岸條例》的規定，顯示此期政府主要考量為法律對 經許可留台的大陸籍人民與臺灣地區人民赴陸取得學歷採認權益之保障，及其後 續求學、就業等人權問題的解決，且從教育部政策規劃方向來分析（見李前總統 時期的政策流），政策規劃以經許可來臺之大陸地區人民之學歷採認為主軸，臺商 與赴陸臺生等之學歷因爭議太多，修正草案時一度甚至考慮暫不採認。

但辦法與名冊草案經過教育部與相關部會多次研議後，最終經行政院核定的 版本，確定了前開兩種人民依法規同時採認。

此期相關研究與報導的資料多顯示政府部門本身的看法，甚少有大陸配偶或 是臺生自己對外發言，且臺生會此期尚未成立，醫師團體對此政策，亦未發表相 關說明。

（二）彈劾糾正背後代表反對傾中團體之利益

前開法案一公布，立法院立即提案撤銷採認辦法，監察院並予以糾正，教育 部急踩煞車；當被問及不予採認之理由，林清江部長提到是部內提出的 12 項意見 尚待研究，包括開放採認對國內高教的影響、赴陸臺生的實際困難與生活情況、

兩岸政治狀態、高等人力供需規劃、是否等對岸平衡雙向的承認等（廖敏如，

1998）。因《檢覈辦法》業發布，學歷採認無法再以經許可留台之大陸地區人民與 臺灣地區人民等 2 種對象進行採認時點之區分，甄試乃針對整體法律規範者一體 適用，在保障前者的同時，教育部並需考慮後者採認對國內私校的發展與其可能 衍生的問題，在行政院不支持政策繼續推動的情況下，政策只能擱置避免爭議。

在這樣的立場下，政府的立場從「依法行政」走向「上層指示」，以多元流程

在這樣的立場下，政府的立場從「依法行政」走向「上層指示」，以多元流程