政策之窗開啟之關鍵

Kingdon（2011）的多元流程將政策之窗開啟分為問題流、政策流與政治流三 面向來討論，唯有三流匯集時，政策之窗方能開啟、政策才能推動。在 1992 年兩 岸條例發布生效授權教育部訂定大陸學歷採認辦法至 2011 年教育部正式採認大陸 地區高等教育學歷期間，國內與國際上經歷許多重要事件，兩岸關係也經過許多 曲折演變，在大陸學歷採認政策的大環境中，不論在國際高等教育、大陸高等教 育發展、兩岸關係發展上，或國內政治人物、經濟環境與高教發展上，都有重大 的改變。顯示在問題流、政策流與政治流上都有明顯之改變。因總統對大陸地區 高等學歷採認政策具有重要影響，因此以下茲以總統任期分述大陸學歷政策之多 元流程變化：

壹、 李前總統登輝時期

一、問題流

（一）《兩岸條例》明定大陸學歷依教育部所定辦法進行採認

在 1992 年以前，向義來歸之大陸地區人民所持之大陸地區學歷因《淪陷區辦 法》得以檢覈採認，其學歷採認並不是問題；1992 年《兩岸條例》第 22 條於立法 院審議時，因立法委員考量因應兩岸之雙向留學、專門技術人員之交流，其學歷 及執業資格之檢覈，對象不應只限於臺灣地區定居之大陸地區人民（立法院公報，

81（51）：69），將教育部原先擬定的條文草案-僅規範經許可來臺居留之大陸地區 人民之內容（詳表 5.6），經聯審決議，臺灣地區人民在大陸地區接受教育之學歷 無從被採認殊為不當、但大陸地區學制及課程內容與臺灣地區迥異，若皆予採認 亦非允當，因此修正為臺灣地區人民與經許可在台灣地區接受教育之學歷檢覈及 採認辦法，由教育部擬訂，報請行政院核定後發布（立法院公報，81（51）：74）。

表 5.6 兩岸條例修正送聯席審查版本比較

資料來源：立法院公報，81（51）：111-112。

增列臺灣地區人民後，法規有了鼓勵臺灣地區人民前往大陸地區求學的啟示

其實教育部所研訂的辦法，「曾兩度將研擬辦法送行政院陸委會審議，陸委會的討 論過程中認為這個問題必須經過更嚴謹、更深入的審慎研究後才能決定。（立法院公報，

84（3）：194-195）」

另加上

兩岸關係經常變動，或許訂出的辦法在當時是適合的，但經過一段時日兩岸關係 又有轉變，此時該辦法就不見得適用。…相關文化措施其主要問題並不在我方，

而是在於對方。（立法院公報，84（3）：194-195）

在立法委員的質詢催促與各界期盼下，教育部面臨辦法發布的時程壓力，並 承諾將於「1997 年6 月 30 日前送出」（立法院公報，85（60）：68-69）。但因高等教育 主要涉及到白領階級工作與國家考試等職務，而高中以下教育主要仍以升學或從 事勞動性工作，因此政府特別審慎，陸委會在審議教育部所送規定時並多次提出 建議，要求修正。教育部並依行政院陸委會之要求，不斷修正。

（四）國內外高教擴張與自由化趨勢

自 1980 年代以來，歐美、澳洲、日本等先進國家之高等教育快速擴增，招生 數量與學校數量呈現急速上升，美國、英國與澳洲等並積極招攬外國學生，以賺 取外國學生繳交的學費及所帶來的經濟效益。教育被視為「服務業之一環」，高教 擴增與國際化成了各國競相爭逐的策略。其中，大陸與印度因人口數量大，以及 當地高等教育較不發達，成了各國積極爭取的目標市場（戴曉霞，2006：118-126）。

此期國內高等教育隨著憲法修正放寬學術自由與人民言論自由，以及教改團 體大力推動教育自由化、主張大學招生由大學自主，並針對聯考制度造成的弊病 大力改革趨勢下，大學教育在體制、數量、法規與發展方向上，有許多重大的改 變。

以大學法源而言，大學法修正條文於 1989 年送立法院審查，學生因條文疑義 進行 928 大遊行；1994 年 1 月大學法修正條文通過，明定大學自主、學術自由、

校務會議地位與組成、教師評審、學生申訴等大學自治規定（周志宏，2005）。新 法實施亦代表以往由教育部掌控的大學校院校系、招生名額、預算編列、課程安 排及學位授予等，大學均擁有自主權，具體措施包括取消大學共同必修課程，大 學在課程、教學及行政管理上的自主權，使得各高等校院得以發展各自特色、聘 用大學發展所需之教師、編列預算規劃等，積極發展各自特色。

以大學數量與分布而言，因教改團體積極推動廣設大學校院，以減輕學生升 學痛苦，加上政治運作與各方利益考量，1995 年《中華民國教育報告書》中提出 限制公立學校增設並調整學校規模之規劃，而《教育改革總諮議報告書》為因應 410 教育改革之訴求，以擴增高等教育容量為後續發展基本方向。於是教育部著手 在特定地區設立國立大學，如國立中正大學（嘉義縣）、國立東華大學（花蓮縣）、

國立暨南國際大學（南投縣）等。另亦將原有學院升格為大學、專科學校改制為 學院或科技大學，使高等校院數量突增，學生數量亦大幅增加（陳德華，2007）。

二、政策流

有關此期政策研擬，歷經毛高文、郭為藩、吳京、林清江與楊朝祥等教育部 長。於毛高文部長時期，雖贊成兩岸學生交流，但並不鼓勵學生到對岸求學（陳 碧華，1991）。為此當時擔任立委的陳水扁痛批教育部「鴕鳥心態」，既不正視此 問題，也不未雨綢繆（立法院公報法律案專輯，1992：382-394；夏敏華，1980）。

經研議後，教育部擬定《檢覈辦法》草案以為因應，一開始規劃大陸地區中 小學學歷以審查方式直接採認、大專以上學歷以考試（如論文審查或口試等）方 式進行（林玉花，1992；王台珠，1992），辦法草案並於 1993 年初通過教育部主 管會報，送行政院核定（教部擬定大陸學歷認定辦法，1993）。與此同時，大陸方

表 5.8《淪陷區辦法》與《檢覈辦法》對（經許可在台灣地區定區之）大陸地區人

（二）臺生學歷不追溯

因經許可來臺之大陸地區人民並無選擇非大陸地區以外大學的自由，無未獲 政府同意下（前往）就讀的問題，且基於人道考量，其學歷如不獲採認，在求學、

就業上皆會遭遇困難，因此並無學歷追溯採認問題。但新增之臺灣地區人民，因 涉及到赴陸就讀時間、就讀學校與就讀品質等議題，因此無法引《淪陷區辦法》

規定，在採認時點上，追溯與否變成了關注的焦點。為此教育部針對採認對象的 差異，分別訂定不同的採認規範。

因政府始終採取不鼓勵之態度，對於臺灣地區人民在辦法發布前前往大陸地 區就讀者，教育部曾多次呼籲將不追溯採認（胡蕙文，1994；陳曼玲，1996a）。 一開始政策考量國人就業公平性，擬暫不予採認（蘇晴郎，1996），但因臺商及其 子女求學就業等需求考量，後來提出將採許可制（均應事前向教育部申請，事後 向教育部報備者均不採認）、不溯及既往、嚴格把關、每年舉辦一次學歷甄試等草 案（羅如蘭、張志清，1996；楊蕙菁，1996；陳曼玲，1997）。另為避免取得該學 歷之臺灣地區人民有被政治洗腦、對國家不認同之情形，檢覈辦法中提出涉及到 政治思想之科系不採認、文革時期學歷不採認等因應措施。

（三）採認校數與範圍

有關採認的校數、科系、課程與學校辦學品質等，是採認學歷後品質關注的 重點。一開始教育部規劃採認大陸重點高校，並依行政院陸委會建議，「臺灣地區 人民部分以不溯及既往、從嚴、須報備為原則，採認高校請教育部評估，採認學 校有涉及意識型態之學科仍不予檢覈或採認」（立法院公報，85（60），61-67），當 教育部針對不同採認對象區分不同採認時點、不同採認範圍（大陸地區人民無法 自由選擇，考不上一流大學也得讀）、不同採認方式等，規劃不同採認辦法條文，

並送行政院核定時，教育部突然提出「雖採認已做出完整規劃，但目前仍不宜採 認，應視國統綱領進度與大陸善意回應而定」（王世永，1993）。教育部並邀集陸 委會與海基會等代表修正原擬定方案，修正規劃將臺灣地區人民與來臺之大陸地 區人民之採認時程分開，採認校數並有 30 多校（有 30 校、36、38 等 3 種版本）

重點大學（張翠芬，1993；1994；曹逸雯，1996；郭晴郎，1996）與 95 校之版本

（林淑美，1994；羅如蘭，1996）。最後因大陸重點高校數量之整併、變化，與教 育部赴陸考察等結果（陳曼玲，1996b），公告 73 校之名單（陳曼玲，1997；檢覈 辦法，1997）。

修正後之辦法草案送行政院後，經行政院駁回再修正（陳曼玲，1995），並於 1996 年達成共識，採「認校認系並重」方式進行採認（曹逸雯，1996）。

從擬定的版本之多與對外說明內涵多次變化來看，顯示教育部在開放採認規 劃上多次修正，而且辦法送至行政院後並依其建議修正再多次修正。因國內對於 赴陸之臺灣地區人民所取得之大陸地區學歷採認辦法意見紛歧，故在採認方式與 範圍上各界始終看法不一。

三、政治流

（一）兩岸互動頻繁開啟協商，相互友好

因 1987 年開放探親後，兩岸人民互動頻繁，探親、定居、締結婚姻、觀光與 赴大陸投資之臺商逐漸增加，所衍生的問題也層出不窮，政府為此訂定兩岸條例，

並展開兩岸對話，財團法人海峽交流基金會並應運而生，第一次陳唐會談（1991 年 4 月 28 日至 5 月 4 日）便為了解決兩岸共同防制海上犯罪等問題。

於 1992 年，我方與陸方在擱置政治爭議，先行處理民眾利益問題共識下（九 二共識），雙方開始進行會談。在 1992 年 11 月至 1999 年 6 月間，兩岸共進行了 27 次的兩岸協商，分別就文書驗證、非法入境、漁船事件、劫機犯、共同打擊犯 罪等問題協商，並簽訂相關協議（海基會歷次會商總覽，2013）。

於 1992 年，我方與陸方在擱置政治爭議，先行處理民眾利益問題共識下（九 二共識），雙方開始進行會談。在 1992 年 11 月至 1999 年 6 月間，兩岸共進行了 27 次的兩岸協商，分別就文書驗證、非法入境、漁船事件、劫機犯、共同打擊犯 罪等問題協商，並簽訂相關協議（海基會歷次會商總覽，2013）。