第四章、 監理整合之分析
第三節、 多樣化之一元監理
第三節 第三節
第三節、 、 、 、多樣化之一元監理 多樣化之一元監理 多樣化之一元監理 多樣化之一元監理
雖然採行一元化監理模式，銀行、證券、保險皆由單一監理者負責監理，但 組織法制仍有差異，主要之差異有兩方面，其一為監理機關權限之範圍，另一則 為誰來扮演單一監理機關之角色，即由央行兼負監理職責抑或另行設置監理機關 之問題，而二者亦皆與獨立性之問題有密切相關。
第一項 第一項 第一項
第一項、 、 、各國一元監理機關之權限概述 、 各國一元監理機關之權限概述 各國一元監理機關之權限概述 各國一元監理機關之權限概述
最廣泛之金融監理權限，可包含法規、監督、檢查、處分四部分 184，即先 必須訂立明確之規範，而為確保受規範之金融機構與金融市場參與者皆有遵守遊 戲規則，由監理機關依據規範執行監督、檢查之職權，對於違反者並有相關之糾 正與處罰措施，就如同各種競賽，必須先制訂一套競賽規則，而有裁判來維持比 賽之公正性，且對犯規者，依其情節輕重予以不同之處罰，而金融市場中各種活
182 參照杜偉成，前揭註 145，116 頁
183 Alistair Alcock, A Regulatory Monster, Journal of Business Law, 1998, at p. 377
184 參照蕭文生，前揭註 6，147 頁
動其實正是商業競爭之展現。
本文將金融監理區分金融管理與金融監督，金融管理之權力性質為行政與準 立法，金融監督則為行政與準司法（請參考第二章第四節），所以關於法規制訂 權之部分，即屬於本文所稱金融管理事務，且實施之面向主要涉及總體審慎監 理，而前段所稱監督、檢查、處分實際上則皆屬於金融監督事務，以下即對各國 監理機關於金融管理與金融監督上之職權作簡要之介紹說明。
第一款 第一款 第一款
第一款、、、、金融管理事務金融管理事務金融管理事務金融管理事務
前已提及金融管理事務主要包含法規制定與政策決定，而首先關於法規制定 之部分，由於各國憲政法制上之差異而有不小之差異，於行政與立法嚴格區分之 國家，行政機關通常無發布具拘束力之附屬性法規（secondary legislations），僅 得發布不具拘束力之準則與行政函釋（nonbinding guidelines or clarifications），
再經由法院判決使行政命令形成判例法方能產生法之拘束效力，此為英美海洋法 系之傳統，不過現在多藉由立法之方式對此作出調整，即賦予監理機關獨立地位 而使其具有準立法權，至於歐陸法系之國家，除權力分立制衡外，尚接受權力分 享之概念，因此行政機關普遍得發布具拘束力之法規命令的範圍較廣泛 185。而 政策決定乃係對於執行法規所為之計劃或方針，故各國之金融監理機關一般皆具 有此項權限，不過其權限之範圍多少亦受到法規制定權之影響。
所以，關於金融管理之權限上，各國實際上存在不小之差異，有些國家之監 理機關為「純粹監督機關」而無法規制訂之權限，且政策決定權限之範圍自然亦 限縮於「監督政策」而非廣泛之「金融政策」，例如：匈牙利之金融監督局
（Hungarian Financial Supervisory Authority，HFSA），金融法規制定之權限仍由
185 Marc Quintyn and Michael Taylor, supra note 11, at p. 16
財政部門所保有，HFSA 僅得對財政部提出其專業之意見來影響監督標準之制訂 與修改 186。不過，多數監理機關於不違反法律保留原則下，享有一定之金融法 規制訂權，只是得以行政命令發布事項之廣狹仍有差別，監督法規包含從金融業 之進入障礙規定到存續監理中之各種監理標準與程序，以及金融活動參與者應遵 守之規範皆屬之，其中技術性質較高之監督法規，多數國家授權監理機關制訂，
如資本結構、風險評估指標、會計準則等。至於部分影響受監督者權益較大規範，
如最低資本額、許可條件、資訊揭露規範、證券交易之限制等，則有些國家並未 授權監理機關職掌 187。
另外，即使監理者有法規制定與政策決定之權限，並不表示其居於主導之地 位，蓋許多國家之財政部或其他政府部門亦同時對金融法規之制定保有相當程度 之權限，又前已提及金融管理著重於「總體面」，並以總體金融穩定為目的，而 此需要與貨幣政策、外匯政策等相互配合。所以監理法規制訂與監督政策以外之 金融政策通常須經由跨行政部門協調統合，又由於有些國家之監理組織係以特殊 通法人之型態設置，所以監理組織制訂之法規尚應經過財政部門或其他行政部門 之核定。
第二款第二款
第二款第二款、、、、金融監督事務金融監督事務金融監督事務金融監督事務
相對於金融管理以「總體面」為重點，金融監督之內容則為「個體面」之個 體審慎監理與交易行為監督，可約略將監督之功能分為四類：核准許可與撤銷廢 止（進場與退場）、狹義之監督（supervision sensu strict 188）、裁罰處分（sanction）、
186 José de Luna-Martinez and Thomas A. Rose, supra note 147, at p. 16
187 Id., at p. 12-17
188 sensu stricto 為拉丁文，相當於英文之 in the stricter sense
危機處理（crisis management）189。
關於個體審慎監理之事前監理，即金融事業營業之核准許可權，於有些國家 仍屬財政部之職權而未移轉給一元化之監理機關，且對於金融機構為撤銷或廢止 許可之處分（此實際上亦可認定為裁罰處分之部分）亦同，即金融機構之進退場 決定非屬監理機關職權，例如：冰島、挪威 190。
至於狹義之監督，包括資訊取得權、核准許可（入場以外）、實地檢查（on-site）
與場外（off-site）覆核之金融檢查權、非裁罰性之處分等，採行一元化監理之國 家，監理者皆具備此部分之權限，而關於裁罰處分方面，其對象為違反法規之金 融事業與金融市場之參與者，手段包含糾正、暫時中止營業、撤銷或終止核准、
限制或禁止交易等，並藉由所謂立即糾正措施（prompt corrective actions，PCAs）
來執行。
PCAs 之制度源自於美國 1980 年代末發生嚴重的金融危機，國會對金融 主管機關的監理能力感到憂心，於是以強化金融監理、改進存款保險制度 及重建存款保險基金為改革重點，在 1991 年明文立法要求監理機關應實施 立即糾正措施，該措施分為「強制性措施」及可視情況自由裁量的「選擇 性措施」191。
巴賽爾銀行監理委員會（Basel Committee on Banking Supervision）亦於 1997 年 10 月發布「有效銀行監理之基本原則」（Core Principles for Effective Banking Supervision），表示金融監理機關應及時採取糾正措施（corrective action）。另 於新巴賽爾協定第二支柱關於監理審查部分，亦再度強調立即糾正措施之重要 性，第 757 條(d)：「銀行資本降到最低法定資本以下是嚴重的問題，其可能會
189 Rosa Maria Lastra, supra note 111, at p. 392
190 挪威之監理機關—Kreditilsynet，對於證券事業、投資公司、資產管理公司、保險事業等具有 核准許可權，只有銀行業之核准許可權仍屬財政部
191 參照行政院經濟建設委員會，經濟小辭典，http://www.cepd.gov.tw/m1.aspx?sNo=0001208，最 後檢索日期，2008 年 6 月
使銀行違反相關法律及/或促使監理機關採取立即糾正等監理措施。」、第 759 條：「如果監理機關認爲銀行未達到上述監理原則中規定的要求，就應考慮採取 一系列監理措施。這些措施包括加強對銀行的監督、限制支付股利、要求提報和 執行合理可行的資本恢復計劃，以及要求立即增資。監理機關有裁量權依據個別 銀行特殊情況及其經營環境採用最適當的監理措施。」192，所以立即糾正措施之 制度已被廣為接納，所以多數國家之監理機關皆具有裁罰處分之權限。
而關於危機處理方面，此實涉及多個階段之問題，於金融機構之營業發生困 難時，若有不法則屬於前述狹義之監督與裁罰處分之問題，而退場之處分前面業 已說明。至於金融機構退場後，固然還有後續之問題須處理，但實際上此已脫離 金融監督之範圍，所以雖然多數國家之監理機關仍有相關之職權，不過一般亦非 由監理機關單獨負責。
因此金融監督事務之核心應為核准許可與撤銷廢止（進場與退場）、狹義之 監督、裁罰處分，即控制之範圍係由進場至退場之過程，蓋進退場之決定宜由監 督者負責，因如此可避免資本結構不健全之金融機構加入，並使以無法正常經營 者退出，公開公司參與證券市場亦為類似之狀況，故由監督者控制方有助於金融 穩定與投資人保護等監理目的之落實，而狹義之監督與裁罰處分更是控制金融活 動以達「防弊」作用不可或缺，至於危機處理已跨越至退場後，即使存有弊端也 已不涉及防弊之問題，所以不應劃歸為監督之核心事務。
第三款第三款
第三款第三款、、、、其他其他其他附隨性其他附隨性附隨性事務附隨性事務事務 事務
除上述事務外，許多國家另將一些與金融管理或監督相關之事務賦予監理機 關行使，以下再行說明。
192 新巴賽爾協定之中文譯本，採用金管會之版本
首先，雖然投資人保護為金融監理之主要目的之一，但主要係透過前述狹義 之監督與裁罰處分，再加上存保制度之建立來實踐此目的，但關於投資人除存保 以外之事後求償等保護措施，則似乎非屬金融監督之核心事務，所以雖然多數國 家仍賦予監理機關處理金融服務消費者保護之職務，但有些國家之監理者並不處 理金融服務消費者之保護問題，如：澳洲（不完全整合）、加拿大（不完全整合）、
拉脫維亞、挪威、瑞典 193。
此外，為提高監理工作之效率，對於個體審慎監理採風險導向已蔚為趨勢，
此則須高度仰賴會計人員之審計執行，因此會計人員之管理與金融監理之成效就 息息相關，故若會計制度之主管機關為金融監理機關者，一般亦將會計師之管理 監督劃歸成為金融監理機關之職權。
由於現代許多犯罪將犯罪所得或所生之財產利益藉由金融系統進行洗錢之
由於現代許多犯罪將犯罪所得或所生之財產利益藉由金融系統進行洗錢之