第三章、 金融監理組織獨立化之必要性
第二節、 省思獨立行政機關存在之理由
第二節 第二節
第二節、 、 、 、省思獨立行政機關存在之理由 省思獨立行政機關存在之理由 省思獨立行政機關存在之理由 省思獨立行政機關存在之理由
雖然獨立機關於各國立法制度上互有差異，但觀察其設置獨立行政機關的理 由，約可歸納為幾項，專業性、中立性、尊重社會利益多元價值、穩定性 77， 有認為這幾點理由間，相互間並不完全相容，例如專業性往往是由少數專家決 定，與多元價值不免有所抵觸，所以不以理由併存方能使獨立化具正當性 78， 但本文認為應對特殊事務作全面性之考量，方得判斷獨立化之適當性與獨立之範 圍與程度，因此雖各理由不以併存方得正當化獨立機關之設置，然若僅具單一理 由則恐亦有所不宜，以下即分別對上述獨立化之主要理由重新加以省思。
第一項 第一項
第一項 第一項、 、 、專業性 、 專業性 專業性 專業性
http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=26941&ctNode=1079&mp=1，最後檢索日期，2008 年 6 月
77 此外，有認為獨立機關之正當化事由有以下幾點：合作的功能、與國家保持距離的功能、使 相關決行具有更高可行性的功能，Horst Dreier, Hierarchische Verwltung im demokratischen Staat, Genese, aktuelle Bedutung und funktionelle Grenzen eines Bauprinzips der Exekutive, 1991, S.
277-283
78 參照蔡茂寅，獨立機關之研究－以中央行政機關組織基準法為檢討對象，研考雙月刊，第 28 卷第 6 期，2004 年 12 月，76 頁
各國實務與學理上多強調高度專業之事項方有獨立化之必要 79，不過實際 上，行政講求的是效率，尤其當今已不再訴求無所為之政府，甚至有將福利國原 則作為憲法位階者，而效率通常必須藉由專業來達成，所以凡行政事務莫不要求 專業，例如：經濟、財政、國防、教育、環保、衛生醫療等，當然理論上或許可 以按事務對專業之需求程度來評估獨立化之必要性，然而如何判斷專業性之高低 程度，恐怕亦是見仁見智，又或有認為審判獨立亦係基於法律專業之考量，但司 法獨立實源於法治國原則中權力分立之要求，並非僅以專業性作為其獨立之正當 事由，因此純粹以專業化作為獨立機關設立之理由，並不具充分之說服力。
第二項 第二項 第二項
第二項、 、 、中立性 、 中立性 中立性 中立性
中立性之要求其實係基於前述專業性而來，蓋為確保專業性得以實踐，就必 須避免不當之外力因素干涉，所謂外力固然以政治力之干擾最為人所詬病，不過 實際上自然不僅於此，只要影響決定作成之專業性者即屬之，因此有利益迴避條 款之存在，由於利益迴避並非僅於獨立機關方有適用，所以討論獨立機關中立性 之問題時，仍以去政治化為重點。
可能是由於此所謂之獨立機關係行使「行政權」之緣故，因而一般討論去政 治化之問題時，多僅著重排除來自於行政首長之干擾，而忽略利益團體之干擾。
二者在政治力運作上之差異，主要為前者為行政體系上下服從與整體性之操作，
行政首長出於非專業考量而為指揮，後者除亦會透過對行政體系進行干預外，一 般尚透過立法程序而影響執行職務之中立性，亦即利益團體藉由立法遊說手段，
使國會制訂之法律與受監理者之利益相一致。
79 Fabrizio Gilardi, Principal-Agent Models Go to Europe: Independent Regulatory Agencies as Ultimate Step of Delegation, Paper presented at the ECPR General Conference, Canterbury (UK), 6-8 Sep. 2001, at p. 2
經濟學上之公共選擇理論（public choice theorists）認為，由於特定利益團體 或個人對政策或個案決定具高度利害關係，因此其將投入大量之資源以干預政策 或決定之結果，若管制機關因而受其影響而未能作出最符合大眾利益之判斷
80，即形成所謂管理捕獲（regulatory capture）之現象，又有稱為企業捕獲（industry capture）或機關捕獲（agency capture）81。
關於行政權部分之去政治化，有論者將中立性區分為內部客觀中立與外部客
80 George Stigler, The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal Economics and Mangagement Science, Vol. 2 No. 1, 1971, at p. 3-21; Jean-Jacques Laffont and Jean Tirole, The Politics of Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 106, No. 4, Nov. 1991, at p. 1089-1127
81 Marc Quintyn and Michael Taylor, supra note 11, at p. 9 ; Elizabeth F. Brown, E Pluribus Unum─Out of Many, One: Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, University of Miami Business Law Review, Vol.14, Fall/Winter 2005, at p. 50-51, available at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=757010
82 參照郭任昇，前揭註 57，34 頁
83 同前註，101-104 頁
84 George Stigler, supra note 80, at p. 114-141; Edward Kane, Principal-Agent Problems in S&L Salvage, Journal of Finance, Vol.45, July 1990, at p. 755-764
憂獨立化將造成此消彼長之情形，即雖然減少來自於行政層面之干涉，但相對會 增加企業介入之風險 85。
總之，凡任何國家作用，莫不是政治力之展現，包括監督制衡機制在內，且 基本上行政與立法皆具有直接或間接民主正當性基礎，所以完全摒除政治參與反 而不合乎民主之要求，因此所謂去政治化應指排除預設政治立場，而非決策過程 中完全不具政治考量，蓋管制行為本身就是一種高度政治化的過程，端賴政治領 導力與多數民意之支持，並於執行上憑靠可靠的技術、管制精確性來決定其施行 之成效 86，所以有認為事實上中立化充其量也只是政治均衡而避免成為執政黨 之政治專化 87。
商業力量除經由前述行政與立法管道而間接介入管制職務之運作外，更有直 接對管制事務進行干預之情形，蓋監理機關亦為政府機關，與其他行政與立法機 關同樣會面對來自利益團體之壓力。此外，商業力量介入監理事務，通常導因於 管制機關與商業團體間存在利害關係，以致於與職權之行使發生利益衝突之情況
88，在金融監理方面，我國過去財政部身兼金融事業股東與監理者之身分，即屬 於商業力量干擾監理職權行使之中立性，故無法發揮監督防弊之功效，因此獨立 化之作用在於與商業力量保持適度之距離。
所以如圖五所示，政治力量之干預主要來自行政與立法機關，而商業力量除 直接對監理機關進行干預外，並常間接透過政治力量介入行政事務，而中立性之 作用主要即在於排除政治力量與商業力量之不當干預，但並非意謂無須相關之制 衡規範。
85 George Stigler, id.
86 Joan Flynn, "Expertness For What?": The Gould Years At The Nlrb And The Irrepressible Myth Of The "Independent" Agency, Admin. L. Rev., Vol.52, 2000, at p. 543
87 參照蔡茂寅，前揭註 78，77 頁
88 參照孫德至，論國家通訊傳播委員會之建置與設計—期盼促進公共討論之 NCC，國立台灣大 學法律學研究所碩士論文，民國 95 年 6 月，90-91 頁
圖五：中立性之主要作用（作者自製）
第三項 第三項
第三項 第三項、 、 、尊重社會多元價值 、 尊重社會多元價值 尊重社會多元價值 尊重社會多元價值
除上述專業性與中立性外，獨立化之另一理由在於使各種意見能被表達並尊 重，而由於行政體系上下服從之關係，行政首長可能具特定之立場而忽略社會各 種多元之意見，但實際上，「尊重多元價值」與「行政指揮監督」並非互斥之關 係，凡於行政決定之過程中透過「開放的程序」，使代表不同利益之聲音都能傳 達出來，且基於責任政治原則，行政首長對其決策負責，而漠視多元價值，自然 難以獲得民意之支持，所以獨立化與尊重多元價值間是否具實質關連性，也許值
獨立行政機關
政治力量 商業力量
行政 立法
得懷疑。
而若採行合議制之體制，使成員來自不同之背景，或許於決策之過程中能對 多元價值加以調和，但有認為不論如何，獨立機關決定之做成，在結果上往往僅 能趨向價值一元，因此多元價值云云者，正如同政治中立化的要求一般，其體現 似乎過程遠重於結果 89，然而這種多元價值參與決定之過程，並非僅獨立化方 可達成，因此以本理由作為獨立化之依據亦屬牽強。
第四項 第四項 第四項
第四項、 、 、穩定性 、 穩定性 穩定性 穩定性
關於穩定性之理由，其論點在於某些事務應維持政策之穩定，較符合公共利 益，主要為與民生關係較為密切之事務，且需要行政機關持續性地執行相關職 務，若無穩定之施政方針，則可能使執行工作中斷或減低效率 90，與其他事務 相較，此類事務不穩定所造成之社會成本也相對較高。
藉由獨立機關之人事不隨政權更替而變更，使政策不因政權輪替而受影響，
此亦與專業性、中立性之考量相關，蓋通常需要較長期間方能顯現專業之成果，
又若不能具中立性，則如何能使政策穩定執行，而何謂穩定性必要之事務，有舉 選舉事務、公平競爭業務、國家貨幣及匯率業務、金融監理業務、傳播、電信業 務等為例 91。
89 參照蔡茂寅，前揭註 78，77 頁
90 Fabrizio Gilardi, Explaining Delegation to Independent Regulatory Agencies: The Role of Political Uncertainty, Institut d’Etudes Politiques et Internationales, University de Lausanne, Oct. 2002, at p. 3
91 參照黃金益，我國傳播、通信及資訊機關組織與作用法統合之研究，國立台灣大學政治學研 究所碩士論文，2004 年 7 月，158-161 頁
第五項 第五項
第五項 第五項、 、 、小結 、 小結 小結 小結
總結以上之分析，本文認為多元價值與獨立化之關連似乎甚低，蓋一般行政 體系中亦可符合多元價值參與之要求，且關於機關內部由多元意見之代表作成決 定，乃係基於合議制之體制，然獨立機關於各國之法制上並不必然採行合議制，
更顯示此理由說理上之不足。因此專業性、中立性、穩定性方為獨立化適當與否 之主要判斷依據，且此三者間彼此相互關連。
另外，有論者提出獨立化之消極要件，其認為應該保留政治考量空間、需要 有人承擔政治責任的公共事務，或者特別需要跨部會協調、統合的政策決定，不 論其專業程度如何，顯然都不應由獨立機關負責 92，我國官方亦持相似之看法
93。不過本文認為應不能將此理解為完全排除獨立機關掌有決策權，只是獨立性 之保障程度於決策權部分或許會相對受到限制，於金融監理機關之建制上，即牽 涉到所謂金融政策權限之歸屬爭議。本文將於下節先釐清金融管理職務不具獨立 必要性之誤解，而待第六章第一節第一項再對我國所生之金融政策權限歸屬爭議 加以探究而提出本文之看法，總之，於評估獨立化之適當性與獨立程度時，應綜 合考量以上各點理由進行衡量。
雖然對於獨立機關之設置有以上之理論依據，但從美國實務運作中不難發
雖然對於獨立機關之設置有以上之理論依據，但從美國實務運作中不難發