第二章、 金融監理之本質
第一節、 金融監理之定義
第一節 第一節
第一節、 、 、 、金融監理之定義 金融監理之定義 金融監理之定義 金融監理之定義
依據國內傳統文獻一般對於金融監理採廣泛之定義，認為金融監理約可涵蓋 三個層面：金融機構本身的自律系統、政府機關之監理、金融市場之制約 6。雖 然這三個層面管控對於金融事業經營與金融市場之健全化都是不可或缺的，但以 金融監理加以涵蓋似乎不能彰顯三者各自之特性，而有致混淆之虞，蓋企業自律 係屬於內部監控，為「公司治理」之範疇 7，而政府機關之監理與市場制約固然 同屬外部監控，但作用力則有所不同 8。所以學說有將金融監理定義為：金融主 管機關依據法規管理、監督金融機構，使金融業務得以健全經營，維持金融秩序
6 參照殷乃平，金融監理制度的檢討與建議，台北銀行月刊，第 27 卷第 10 期，1993 年 10 月，
5 頁；李逸川，淺析金融檢查之理論與實務，法令月刊，第 50 卷第 8 期，1999 年 8 月，35 頁；
蕭文生，中央銀行與金融監理—自法律觀點論起，2000 年，初版，元照，135 頁；李紀珠，台灣 金融監理體系之改革與建制─我國金融監理機構一元化，台灣銀行季刊，第 54 卷第 4 期，2003 年 12 月，52-53 頁
7 關於我國公司治理之法規研究，可參閱王文宇，新公司與企業法，元照出版，2003 年 1 月，
29-186、213-233 頁
8 市場制約係透過自律組織（Self Regulatory Organizations，SRO）進行監控，其可反映業者需求，
且有效之自我約束機制可減省行政監理資源之耗費，參照賴源河，證券暨期貨業自律機關及其規 範之探討，月旦法學雜誌，第 29 期，1997 年 10 月，85 頁
之安定 9。
本文亦認為所謂監理，應指監理之一方有強制受監理者遵守一定規範之義 務，而此即為對受監理者基本權之限制，因此必須符合法律保留原則，監理機關 獲得法律授權，並依據法規程序，使金融事業符合實體法規上之要求。所以本文 所指之金融監理，係專指以「國家作用力」進行管理監督而言，不過就立法例而 言，不全然由政府機關來行使監理職權。
至於金融監理之對象與範圍，前述之學說似乎僅強調對於金融機構之管理、
監督，即著重於個體審慎監理部分，但本文認為除個別之金融事業外，凡參與金 融市場之行為人與其交易行為，甚至金融市場總體之發展，皆包含於金融監理之 範疇內。又金融監理固然為國家公權之作用，但除監理機關外，尚有其他金融監 理之參與者，因此監理機關仍應與其合作或聽取其意見，方能更有效達成監理之 目的，而金融監理之參與者大致包含以下幾種類型：1. 國際金融組織；2. 立法 者；3. 金融事業；4. 其他市場參與者 10。
另外，若由字義上解釋「監理」之意義，若從中文字義上詮釋，可涵攝管理 與監督兩個層面，於一般用語上亦常將此二者相互替代使用或併用，至於英文上 常以 Supervision 或 Regulation 稱之，一般文獻亦多將 Supervision 與 Regulation 相互替代使用或併用，並未強調區隔二者之不同，不過由於涉及宜由何種國家作 用力執行金融監理之問題，且此為本章稍後所欲探討者，所以本文仍先試找出二 者間之差別，以便於思考關於金融監理組織之建制方面，是否要將管理與監督作 切割。
由於現代金融體系與金融監理制度皆發源於歐美，因此於此先從英文詞彙來
9 參照林莉蕙、孫致中、嚴盛堂、戴志楊、林麗雯，強化我國當前金融監理制度之研究，存款保 險叢書（六），中央存款保險公司，1996 年 5 月，5-6 頁；王文宇，論金融政策與金融監理法制，
台灣本土法學雜誌，第 65 期，2004 年 12 月，35 頁
10 Julia Black, Mapping the Contours of Contemporary Financial Services Regulation, Journal of Corporate Law Studies, Vol.2 Part 2, Dec. 2002, at p. 262-264
理解，對於一般文獻未對 regulation 與 supervision 二字作區別，有認為是因為管 理之功能（regulatory function）具支配性之地位，且一般常由單一或相同之機關 執行 regulation 與 supervision 之權限，但在金融領域，區別 regulatory function 與 supervisory function 具有重要性。蓋其分別擔負不同之任務，金融管理係指金融 設立規範（rule-setting），而金融監督則為執行規範（rule-implementation and enforcing）11。另有認為 Supervision 主要意指對金融事業之行為所為之監督
（oversight），而 Regulation 係指規範制訂（rule-making）部分，而 supervision 與 regulation 又跟 Governance 不同，Governance 又有兩層面之含意，一方面為對 權限作分配，而另一方面則為權限之運用 12，因此其性質屬於機關內部之事務，
非如同 regulation 與 supervision 係直接與機關外部發生各種關係。
至於在中文字義上，若要判別管理與監督二者之差異，前述之英文之文義解 釋固然可供參考，但畢竟不同語文彼此間並不能全然互通，因此仍應另行詮釋。
就筆者淺薄之國學造詣所理解，所謂管理乃泛指運用管理工具以完成組織目標工 作的一系列活動，而監督主要係指使受監督之對象遵循規範以避免產生偏差，其 亦屬於完成組織目的之行為，所以「廣義之管理」自然就包含監督在內，但若採 嚴格之定義，則二者仍具不同之意義，以下將進一步分別闡述。
管理一般具積極性之目的，例如企業管理係以創造利潤並減低成本之負擔為 目的，事業主管機關對於產業之行政管理，亦以振興產業發展，以及消減各種市 場因素對產業可能造成之負面衝擊為目的。故對於金融市場、金融事業與金融活 動之管理，促進金融產業發展同樣也是管理之主要目標，似乎相當於英文上之 governance 與 regulation。
11 Brian Quinn, Rules v Discretion: The Case for Banking Supervision on Monetary Policy, in edited by Charles Goodhart, The Emerging Framework of Financial Regulation, Central Banking Publications, London, Jan. 1998, at p. 119-132 ; Marc Quintyn and Michael Taylor, Regulatory and Supervisory Independence and Financial Stability, IMF Working Paper, March 2002, at p. 4
12 Rosa Maria Lastra, The Governance Structure For Financial Regulation And Supervision In Europe, Columbia Journal of European Law, Vol.10, 2003, at p. 49
所以簡單而言，金融管理同時強調「興利」與「防弊」之作用，但所謂興利，
並非僅指提供各項優惠措施以協助產業發展，尚包含防免金融事業遭受重大損害 之種種措施，所以管理亦具預防金融危機之效果。蓋不能防弊又如何能興利，只 是其防弊之方式係設立監督之規範標準提供作為監督工作執行之依據。另外，金 融危機之原因並非全然由於金融不法行為導致，景氣衰退、能源危機、系統行風 險等「外生性因素」亦可能引發金融危機，此亦屬於金融管理之事務，因此金融 管理應該主要是對於「總體面」之管制，故其權限即涉及法規制定、政策決定等 部分 13。
相對之下，監督之目的似乎就以消極面為主，一般也常使用「監控」之用語，
因此可知監督之作用在於控制，而所謂控制，亦即維持秩序之遵守，著重於「防 弊」之功能，而與 supervision 之意思較為貼近，係針對「不法行為」之監控，
藉由長期而持續之監督以收預防金融犯罪與即時發現犯罪之作用，故以個別事業 與個別交易活動作為管制之對象。監督之時程從核准許可以至撤銷或廢止許可而 強制退場，其間並賦予監督者行使資料取得、監視、檢查、糾正、處分等權限，
以控制金融事業與金融市場參與者之行為合於法律與金融管理者制定之法規命 令，所以屬於「個體面」之管制措施。
當然不可否認的是，金融監理之目的（詳見下節）往往需要管理與監督相互 配合方可達成，所以各國實務運作上通常未將管理與監督之職權切割（請參考第 四章第三節第一項），故欲如同理論上般將管理與監督之權限明確界分，確實存 在一定之難度。
13 雖然管理包含 governance 與 regulation，不過本文討論金融管理事務時，主要著重於 regulation 之部分，蓋 governance 既為機關內部事務，則所有政府部門於其職權範圍內，皆具有此方面之 權限。此外，本文採用「金融管理」之用語，係基於對管理採限縮解釋，而易於瞭解在處理金融 管制法制上，對於總體面與個體面之權限分配，可能有不同之考量，不過或許有較之「金融管理」
更妥適之用語。