第二章、 金融監理之本質
第三節、 金融監理之必要性
第三節 第三節、 、 、 、金融監理之必要性 金融監理之必要性 金融監理之必要性 金融監理之必要性
由於本文將金融監理限縮於運用國家作用力之情形，而國家以公權力介入私 經濟領域，應該以是否有助於經濟效率、經濟公平、經濟安定作為考量因素，故 即應對成本效益加以評估，又管理與監督通常會造成對人民權利之干涉，當然應 符合法律保留原則之要求，而除此之外，法律保留尚應受比例原則之約束，因此 亦應對建立金融監理制度是否合乎比例原則進行檢視，不過因為此係在具體法律 內容制定之前階段，所以僅係就適當性原則、必要性原則之部分作原則性之探 討，又狹義比例性之部分僅能就個別具體法律內容作衡量，尚非屬於立法之前階 段所得處理。
經濟學上持自由市場理論者，強調透過「無形之手」達到最適效用之狀態，
政府介入則會扭曲市場，造成不效率，且於政府失靈之情況，對金融市場反造成 莫大之危害。此派學說認為金融事業與一般企業無異，經營不善即應使其倒閉，
其並以美國 1837-1913 年、加拿大 1817-1914 年、瑞典 1831-1902 年、蘇格蘭 1716-1844 年的貨幣市場為實例，當時對銀行之管理與監督極度放鬆，不過銀行 之倒閉率亦相當低，並且有金融創新產品出現，顯示自由經濟發揮效率極大化之 功能 22。
另有學者對自由市場理論提出修正式之見解，其將政府建立銀行監理制度歸 納為幾點原因，而同時對這些原因提出不同之觀點，即其認為放任市場自治也許 1, Nov. 2000,at p. 11
22 Friedrich A. Hayek, The Denationalization of Money: The Argument Refined, Hobart Special Paper 70, London: Institute of Economic Affairs, 3rd edition, 1990 ; Kevin Dowd, The State and the
Monetary System, Oxford, Philip Allan Publishers, 1989 ; David Glasner, Free Banking and Monetary Reform, Cambridge University Press, New York, 1989
並非妥當，但監理制度之建立亦非如同官方所稱宣般具強實之理由依據，分述如 下。第一項被作為建立銀行監理之理由為，銀行控制貨幣供給，而為保護存款人 之財產，應限制銀行從事高風險之行為，但今日央行掌控貨幣供給，且存款人若 擔心經營失敗，可將存款移轉，當然不免有存款人會遭受損失，但此於一般商業 行為亦會發生。
第二點理由為，基於維持大眾對銀行體系之信任，一旦存款人對銀行喪失信 心，則銀行將蒙受損失，不過實證顯示幾乎沒有擠兌行為發生在無償債能力問題 之銀行，故健全之銀行並不受影響，若經營者擔心發生擠兌，就會促使其更小心 謹慎經營。
第三點原因是，大多數國家之存款保險機制是由法律設立，並由政府機關執 行或管理，且存保基金不足時，將動用到稅賦，故政府應介入進行監理，但這並 不足以支持政府對銀行經營為廣泛之監理，因政府僅須確保銀行資本符合一定之 標準即可。
最後，政府對銀行之監理通常基於政治上之因素，政府官員藉由對銀行之管 制而獲取利益，而銀行也可取得更穩固之市場地位，則管制之結果，消費者與一 般民眾仍然是輸家。所以在以消費者利益為考量下，僅有存保制度可作為支持政 府監理之理由，否則並無經濟層面之理由支持建立銀行監理制度，且應僅以銀行 資本作為監理之重點 23。
然而以自由市場之論點而反對金融監理屬於早期之看法，從其所舉之印證實 例來看，當時金融體系相對於現在是單純許多，以間接金融之銀行系統為主，且 通訊科技尚未普及，銀行之規模與經營範圍自然仍以區域性為主，與其他企業相 較，金融事業似無特殊之處，對其他產業之影響力也遠不及於今日，交易成本、
資訊不對稱等問題尚不顯著。
23 Georage Benston and Georage Kaufman, The Appropriate Role of Bank Regulation, The Economic Journal, May 1996, at p.688-696
另外，關於修正式自由市場理論，其雖已某種程度肯定金融監理制度之需 求，但仍然將監理事務限縮於相當有限之範圍內，而其對建立監理制度之部分理 由所提出之反駁論點雖有所據，不過第二點似乎輕忽了金融活動之外部效果，且 監理制度之建制尚存有其他重要理由作為支持，而關於金融監理之理由，將於本 節稍後再為更深入之說明。
對於僅依賴金融機構本身之公司治理，以及產業共同建立之市場自律規範，
亦有反證之實例可供說明缺乏政府監理制度並不足以維護金融穩定。於英國，英 格蘭銀行向來使用不成文而具彈性之手段進行銀行監理，道德勸說（moral suasion）即為其常採行之方法，在經歷 1972-1973 年之次級銀行危機、1984 年 Johnson Matthey Bank（JMB）破產事件後，國會亦立法強化英格蘭銀行之監理 權限，但仍保留英格蘭銀行相當廣泛之裁量空間，故英格蘭銀行仍維持鬆散之監 理態度，儘量避免行使實質監理權力 24。
但倚靠市場自律而缺乏監理之結果為，1991 年之國際信用及商業銀行（the Bank of Credit and Commerce Institution，BCCI）倒閉案、1994 年之霸菱銀行
（Barings Bank）破產案，顯示出金融危機發生之規模與頻率超過以往，此類大 型銀行一夕崩盤之主因直指英格蘭銀行放任式之監理方式 25。同樣在英國，其 證券市場亦長期由自律機制管理，而在 1980 年代陸續傳出醜聞後，1985 才建立 證券投資委員會（Securities and Investment Board，SIB），但監理工作仍委由券商 自律組織（Self Regulating Organizations，SRO）負責，且 SIB 並無對 SROs 實行 監理之權限，因此於缺乏政府監理之情況下，1990 年代初期又接續爆發證券詐 欺案件 26。由此可知放任市場自由，或許曾是可行之方式，卻已不再適合於目
24 Heidi Mandanis Schooner and Michael Taylor, Convergence and Competition: The Case of Bank Regulation in Britain and the United States, Mich. J. Int’l L., Vol.20, 1999, at p. 615-634
25 Eilis Ferran, Examing the United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, Brook J. Int’l L., Vol.28, 2003, at p. 261-263
26 Id., at p. 266 ; Jerry W. Markham, Super Regulator: A Comparative Analysis of Securities and Derivatives Regulation in the United States, The United Kingdom, and Japan, Brook J. Int’l L., Vol.28, 2003, at p. 375-376
前之金融環境，故多數經濟學者固然認為政府不當之監理確實會扭曲市場之均衡 配置，但亦肯定建立金融監理制度之必要性，以下再為進一步之說明。
金融系統包含直接金融（direct financial）與間接金融（indirect financial），
現代金融系統之發展係由銀行體系之建立作為開端，即以間接金融為主要融資管 道，所以傳統上探討金融監理也主要著重於銀行監理之部分，不過近幾十年來，
金融體系已由銀行為架構基礎（bank-based system）轉向資本市場基礎（capital markets-based system）27，使各國於銀行監理外，對證券、保險另行建立監理機 關，此亦為機構監理模式一度成為主流之緣故（請參考本文第四章），而即使近 年來金融商品之界線又已漸趨模糊，但基於融資方式上之基本差異，此種區分仍 有其意義，故於探討金融監理制度之必要性時，亦宜分就二者加以論述。
間接金融是透過金融中介者（financial intermediaries）而改善資源配置效率，
而中介者之存在必然會引發本人-代理人之問題，期望個別投資人或客戶（本人）
監督金融事業（代理人）無疑是緣木求魚，原因在於：1.投資人或客戶都存有期 待他人行使監督工作之搭便車（free riding）心理 28；2.由於搭便車之心態，則 所有投資人或客戶不能共同分擔監督成本，個別或少數的投資人或客戶欲為監督 行為，將因不合於成本效益而作罷。
此外，直接金融係資金需求者與資金剩餘者直接發生法律關係，並未經由中 介者作為資金移轉之媒介，直接金融之主要管道為證券市場中之初級市場
（primary market）或發行市場（new issue market），由公開公司發行有價證券，
包括債權證券與權益證券，經由證券商承銷或向特定人私募而直接取得資金，則 資金需求者與資金剩餘者間之法律關係，依循私法自治似乎尚無不妥，所以雖然
27 Tomas M. Hoenig, Maintaining Stability in a Changing Financial System: Some Lessons Relearned Again?, High Level Meeting on Regulatory Capital and Issues in Financial Stability, Sydney, Australia, November 6 2007, available at
http://www.kc.frb.org/home/subwebnav.cfm?level=3&theID=10033&SubWeb=6
28 由於一旦有人行使監督工作，則受監督對象之所有投資人與客戶皆能分享其成果，即無法排 他之性質造成搭便車之心理
證券於次級市場之價格對於發行公司之融資金額已無影響，但由於直接金融所以 興盛之原因在於有價證券之流通性，即直接金融之發展直接受次級市場
（secondary market）或證券交易市場（trading market）之健全程度影響，因此檢 討直接金融部分之監理必要性就應從次級市場著手。
不論是券商將所承銷之證券於次級市場再行出售，抑或轉得人再行交易，是 否存在公平價格判斷之依據就成為證券能否流通之重點，由於證券之獲利程度與 發行公司之財務、業務等狀況密切相關，故必須解決解決資訊不對稱之問題，方 能使次級市場順利運作 29，因此就應確保資訊揭露具即時性、正確性、完整性，
並排除不當影響證券公平價值之行為，以維持投資人之市場信心，而前所舉英國 之實例可知僅憑市場自律難以落實，所以由公權力進行監理就有其必要性，除發 行公司須履行資訊揭露之義務外，券商常參與次級市場並對公開公司進行評價，
發行公司與券商皆為個體審慎監理之對象，又對於市場參與者為交易行為之監 督，方能避免不正交易行為嚴重減損投資人之市場信心，並使次級市場能順利運 作，直接金融也才得以發達。
除前述對於間接金融與直接金融進行監理之個別理由外，另外，尚有同存在 於二者之共同理由，關於自由經濟之論點，不容忽視的是其係基於完全競爭市場
（perfect competition）之假設下，方能達到最適效率水準，所以「無形之手」將 不能發揮作用，這種例外發生於三種情況下，即當非完全競爭市場、公共財（public goods）、外部效果（externalities）存在時，就會造成市場失靈（market failure）
（perfect competition）之假設下，方能達到最適效率水準，所以「無形之手」將 不能發揮作用，這種例外發生於三種情況下，即當非完全競爭市場、公共財（public goods）、外部效果（externalities）存在時，就會造成市場失靈（market failure）